長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略下滇滬區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新面臨的問題及對(duì)策

張?bào)w偉 廖桂蓮

摘 要：滇滬合作已成為東西部協(xié)作的一大品牌。然而因區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制未健全、合作機(jī)制不銜接、共建共享機(jī)制不完善，制約了滇滬深度合作。為促進(jìn)滇滬共融長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，建議從經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能合作、社會(huì)事業(yè)合作及共同打造綠色廊道共筑生態(tài)安全屏障，“三位一體”突出重點(diǎn)領(lǐng)域、創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同合作路徑，建立省際協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制、共建共享機(jī)制，從財(cái)政投融資、產(chǎn)業(yè)、土地、生態(tài)補(bǔ)償、人才等舉措，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)帶共建的政策支撐。

關(guān)鍵詞：長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶 滇滬合作 區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新

深化滇滬區(qū)域合作，是新時(shí)代加強(qiáng)東西部協(xié)作的內(nèi)在動(dòng)力，是共融共建長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的客觀要求[1]，是新階段區(qū)域開發(fā)與決戰(zhàn)決勝脫貧奔康的重要組成部分，是承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、“搶灘”面向南亞東南亞輻射中心建設(shè)的戰(zhàn)略舉措，是促進(jìn)云南滇中新區(qū)建設(shè)、打造沿邊自由貿(mào)易區(qū)的重要引擎，也是促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步、邊疆繁榮穩(wěn)定的具體體現(xiàn)。改革最前沿的上海市和沿邊開放最前沿的云南省要站在主動(dòng)服務(wù)和融入國(guó)家戰(zhàn)略高度，著力破解體制機(jī)制障礙，共建共融長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶。

一、滇滬區(qū)域合作取得的成就及面臨的問題

（一）取得的成就

長(zhǎng)期以來，云南在礦產(chǎn)、水電等資源開發(fā)、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步、邊疆穩(wěn)定繁榮、生態(tài)安全屏障建設(shè)等領(lǐng)域，為國(guó)家和東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。然而，云南集“老、少、邊、窮、山”于一體，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與上海等東部地區(qū)差距日益拉大，脫貧攻堅(jiān)與全面建成小康社會(huì)任務(wù)艱巨。1996年以來，中央從“兩個(gè)大局”出發(fā)，為加強(qiáng)東西協(xié)作促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，確定了上海市對(duì)口幫扶云南省。尤其是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見及規(guī)劃陸續(xù)出臺(tái)，將同在經(jīng)濟(jì)帶上的滇滬區(qū)域合作提到了支撐國(guó)家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、形成沿海同中西部良性互動(dòng)與相互支撐新格局的新高度，為深化滇滬合作指明新方向、提出新要求。

自對(duì)口幫扶以來，滇滬合作歷經(jīng)了以扶貧開發(fā)為主的探索階段、扶貧開發(fā)與經(jīng)濟(jì)合作并重的拓展階段、對(duì)口幫扶向區(qū)域合作轉(zhuǎn)變的發(fā)展階段以及新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧與區(qū)域合作開發(fā)相結(jié)合的全面合作階段等四大階段。2016年，除中央統(tǒng)一安排廣東省結(jié)對(duì)昭通市、怒江州以及昆明市、玉溪市不列入重點(diǎn)幫扶州市以外，滇滬幫扶合作基本實(shí)現(xiàn)對(duì)云南各州市扶貧協(xié)作全覆蓋，已由原有“4+2”格局（4個(gè)幫扶結(jié)對(duì)州市、2個(gè)經(jīng)濟(jì)合作州市），拓展為“8+4”格局（8個(gè)重點(diǎn)扶貧協(xié)作州市，4個(gè)面上扶貧協(xié)作州市）。1996—2015年，上海在滇累計(jì)投入幫扶資金38.1億元，實(shí)施整村推進(jìn)、新綱要示范村、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、特困群體幫扶、社會(huì)事業(yè)、人力資源培訓(xùn)等重點(diǎn)幫扶項(xiàng)目8000多項(xiàng)，其中教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、文化等民生幫扶項(xiàng)目3398項(xiàng)，基礎(chǔ)設(shè)施4682項(xiàng)，產(chǎn)業(yè)幫扶550多項(xiàng)，覆蓋滇西邊境山區(qū)、烏蒙山片區(qū)、石漠化地區(qū)和迪慶藏區(qū)的30多個(gè)貧困縣。1996—2015年，滇滬經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目累計(jì)實(shí)施2000多個(gè)，實(shí)際到位項(xiàng)目資金646億元。上海對(duì)口幫扶文山、紅河、普洱、迪慶4個(gè)州市26個(gè)縣的貧困人口從2011年末的278.09萬人下降到2015年末的125.40萬人、減少了152.69萬人，貧困發(fā)生率由45.25%下降到19.31%，下降了25.94個(gè)百分點(diǎn)，減貧率達(dá)54.91%。上海對(duì)口幫扶26個(gè)縣的農(nóng)民人均純收入、人均生產(chǎn)總值、農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值、人均財(cái)政收入等指標(biāo)年均增幅均高于全省、73個(gè)國(guó)家扶貧重點(diǎn)縣、7個(gè)省級(jí)扶貧重點(diǎn)縣和25個(gè)邊境縣的平均水平。滇滬合作成效顯著，已成為東西部協(xié)作一大品牌，幫扶合作領(lǐng)域不斷拓展，合作模式和機(jī)制不斷創(chuàng)新，有力促進(jìn)了云南經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、邊疆鞏固與社會(huì)和諧。

（二）面臨的問題

1.缺乏頂層設(shè)計(jì)。改革最前沿的上海市和沿邊開放最前沿的云南省未站在如何主動(dòng)融入和服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略高度，對(duì)國(guó)家東西部協(xié)作、服務(wù)“兩個(gè)大局”政策內(nèi)涵存在認(rèn)識(shí)“割裂”，對(duì)口幫扶與區(qū)域合作“跛腳前行”。全面深化改革背景下，上海方幫扶合作工作方式、模式和空間仍沿襲“慣性”，缺乏創(chuàng)新，未切實(shí)給予云南更多“主導(dǎo)權(quán)”。

2.協(xié)同創(chuàng)新不力。云南省赴滬招商引資觀念滯后，方式單一，“緊盯”項(xiàng)目和資金，服務(wù)“短板”突出，未在“一帶一路”、經(jīng)濟(jì)帶與輻射中心的戰(zhàn)略服務(wù)上狠下功夫，未在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的服務(wù)上狠下功夫。區(qū)域合作缺乏協(xié)同創(chuàng)新。產(chǎn)業(yè)幫扶投入占比不足10%，產(chǎn)能合作拓展不力，園區(qū)平臺(tái)共建滯后?！霸破啡霚泵媾R地方壁壘，“入滬”門檻高，成本高出60%，抵消“云品”優(yōu)勢(shì)。滇滬合作缺乏市場(chǎng)動(dòng)力，共建共促聯(lián)動(dòng)格局尚未形成。上海援滇投入力度不足，僅為上海對(duì)口支援資金總量1/10，不到上海援疆資金1/6。

3.“四癥”現(xiàn)象突出。一是“單相思”現(xiàn)象存在。滇滬雙方出于不同目標(biāo)和期望，對(duì)幫扶政策有不同解讀，“供需”項(xiàng)目安排存在差異，幫扶合作對(duì)象和主體脫節(jié)。二是“幫扶疲勞癥”產(chǎn)生。市場(chǎng)化合作挖潛不夠，政府主導(dǎo)型幫扶機(jī)制單一，合作動(dòng)力不足。三是“貧血癥”現(xiàn)象突出。政府主導(dǎo)型的幫扶合作機(jī)制下貧困主體自我需求和發(fā)展能力被忽略，阻礙外在幫扶力量的內(nèi)在動(dòng)力化，被幫扶者自我脫貧動(dòng)力和自我發(fā)展能力不足。對(duì)實(shí)施援助項(xiàng)目投工投勞、籌資籌料、參與項(xiàng)目建設(shè)的主觀能動(dòng)性未得到充分激發(fā)，部分受援區(qū)“等、靠、要”依賴的“貧血癥”現(xiàn)象依然突出。四是“敗血癥”問題需引起重視。部分項(xiàng)目前期工作缺乏深入細(xì)致調(diào)查，規(guī)劃缺乏前瞻性，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施不能嚴(yán)格按規(guī)劃實(shí)施，中途申請(qǐng)變更，既影響進(jìn)度，又影響實(shí)施效果。幫扶合作項(xiàng)目“重建設(shè)、輕管理”現(xiàn)象突出，未充分發(fā)揮基層組織、協(xié)會(huì)、中介組織等項(xiàng)目管理載體作用，后續(xù)管理跟不上，設(shè)施損壞、資源浪費(fèi)、重復(fù)建設(shè)等問題突出。

4.配套性、可持續(xù)性不足，可及性低。一是部分項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)缺乏配套性，造成資源低效使用。例如，部分援建的中小學(xué)缺乏配套設(shè)施，投入建成的實(shí)驗(yàn)室、圖書館等場(chǎng)館低效利用。二是支教可持續(xù)性不足。2013年以來，上海暫停了支教工作，而州（市）基層干部群眾對(duì)支教需求仍十分強(qiáng)烈。三是培訓(xùn)“門檻”高且可及性低。以醫(yī)療幫扶合作為例，到上海培訓(xùn)要求副高以上的醫(yī)技人員，大部分州縣醫(yī)院醫(yī)技人員未能“入圍”。遠(yuǎn)程醫(yī)療輔助診斷設(shè)施不足和學(xué)習(xí)培訓(xùn)門檻高成為影響醫(yī)療幫扶合作效果的兩大“硬傷”。

5.共建共享機(jī)制不完善。兩省市在園區(qū)結(jié)對(duì)共建、產(chǎn)能合作挖潛不力。“飛地經(jīng)濟(jì)”模式尚未建立，共建共享機(jī)制不完善，合作缺乏政策突破和配套銜接，制約滬企入滇積極性。滬企入滇到位投資資金僅占省外到位資金量3%左右，列省外在滇投資第10位，不及浙商在滇一年的投資到位總量；“滬企入滇”考察洽談業(yè)務(wù)多，實(shí)際落地項(xiàng)目少，落地企業(yè)投資領(lǐng)域狹窄；“滬企入滇”緩慢，離“百戶千億”目標(biāo)尚有差距。

二、滇滬區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新思路及合作路徑

（一）區(qū)域協(xié)同思路

按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，主動(dòng)融入和服務(wù)“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略，堅(jiān)持優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、利益共享、合作共贏原則，以增強(qiáng)“雙向開放”能力為目標(biāo)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以對(duì)口幫扶為基礎(chǔ)，以經(jīng)濟(jì)合作為重點(diǎn)，按照“一大銜接、兩手發(fā)力、三位一體、四大機(jī)制、五大保障”的總體思路[4]，加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，完善平臺(tái)載體，創(chuàng)新政策機(jī)制，持續(xù)提高對(duì)口幫扶績(jī)效，拓展合作空間，著力打造我國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的典型示范和東西互動(dòng)合作聯(lián)動(dòng)發(fā)展的樣板，為國(guó)家推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略實(shí)施提供有力支撐。

一大銜接：促進(jìn)滇滬主動(dòng)融入和服務(wù)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略，并與云南“三大定位”有機(jī)銜接，強(qiáng)化對(duì)口幫扶，深化區(qū)域合作。

兩手發(fā)力：利用政府“看得見的手”，做好頂層設(shè)計(jì)和健全體制機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)作共推，加大幫扶合作投入，并與脫貧攻堅(jiān)精準(zhǔn)對(duì)接；利用市場(chǎng)“看不見的手”，促進(jìn)資源要素配置精準(zhǔn)，推動(dòng)企業(yè)合作、產(chǎn)能協(xié)作、園區(qū)共建和利益共享。

三位一體：通過社會(huì)事業(yè)合作、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能合作和生態(tài)環(huán)保協(xié)作，“三位一體”重點(diǎn)突出脫貧攻堅(jiān)與產(chǎn)能合作，精準(zhǔn)對(duì)接并繼續(xù)鞏固教育、醫(yī)療、科技、文化等社會(huì)事業(yè)合作成果，共同打造長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色廊道，共筑生態(tài)安全屏障。

四大機(jī)制：建立健全省際經(jīng)濟(jì)合作協(xié)調(diào)機(jī)制、省際合作利益共建共享機(jī)制、聚焦精準(zhǔn)扶貧完善對(duì)口幫扶機(jī)制、強(qiáng)化提升自我發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制，借外力、強(qiáng)內(nèi)生、促合力，完善滇滬合作機(jī)制。

五大保障：從財(cái)政及投融資政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、生態(tài)環(huán)保政策和人才政策等方面，為融入長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略和深化滇滬合作提供政策支撐保障。

（二）創(chuàng)新合作路徑

新時(shí)代融入長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，深化滇滬合作和促進(jìn)區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新，著力創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)（產(chǎn)能）合作、社會(huì)事業(yè)合作、綠色廊道生態(tài)安全屏障共筑的合作路徑。

1.推動(dòng)滇滬經(jīng)濟(jì)合作由產(chǎn)業(yè)幫扶向產(chǎn)能合作、園區(qū)共建層次深度推進(jìn)。一是著力實(shí)施產(chǎn)業(yè)幫扶。大力推進(jìn)“云品入滬”和“滬企入滇”工程，深入實(shí)施“千企幫千村”扶貧行動(dòng)，精準(zhǔn)對(duì)接貧困村，建立企村共建利益聯(lián)接機(jī)制；推進(jìn)文旅融合，借鑒上海產(chǎn)業(yè)幫扶怒江州獨(dú)龍鄉(xiāng)普卡旺“文旅融合”扶貧模式，助推脫貧攻堅(jiān)。二是著力加強(qiáng)產(chǎn)能合作。結(jié)合重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)、優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)[2]和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共促高原特色農(nóng)業(yè)合作開發(fā)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，拓鏈提值，打造特色產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體、現(xiàn)代農(nóng)莊、田園綜合體，促進(jìn)農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。搶抓輻射中心戰(zhàn)略機(jī)遇，圍繞八大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，共同打造生物醫(yī)藥和大健康產(chǎn)業(yè)；共同打造先進(jìn)裝備制造產(chǎn)能合作基地；協(xié)同振興云南食品制造、輕化工業(yè)產(chǎn)業(yè)；合作共推新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展；承接推動(dòng)現(xiàn)代清潔載能產(chǎn)業(yè)開發(fā)；創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，共同打造產(chǎn)業(yè)集群，推動(dòng)滇滬新型工業(yè)產(chǎn)能合作。大力推進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作，發(fā)揮上?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，依托云南面向南亞東南亞開放前沿優(yōu)勢(shì)，內(nèi)培外引，推進(jìn)實(shí)施“金融入滇工程”，促進(jìn)總部設(shè)在上海的境內(nèi)外法人金融機(jī)構(gòu)在滇設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，支持浦發(fā)行、富滇銀行開展“銀銀合作”并到南亞東南亞各國(guó)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，支持共推昆明區(qū)域性金融中心、云南沿邊金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶全域旅游發(fā)展。補(bǔ)足短板，共促現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展。三是共建產(chǎn)業(yè)合作平臺(tái)。以滇中新區(qū)為龍頭，以邊（跨）合區(qū)、綜合保稅區(qū)為兩翼，主動(dòng)承接具有國(guó)際水準(zhǔn)、代表產(chǎn)業(yè)高端的龍頭企業(yè)和重大項(xiàng)目，促進(jìn)云南承接上海產(chǎn)業(yè)向園區(qū)轉(zhuǎn)移，共建國(guó)際產(chǎn)能合作基地。

2.推動(dòng)滇滬社會(huì)事業(yè)合作路徑創(chuàng)新。一是深化教育幫扶合作，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力。精準(zhǔn)對(duì)接重點(diǎn)扶貧協(xié)作地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展需求，推進(jìn)“校校結(jié)對(duì)”，建立長(zhǎng)期合作交流機(jī)制。“8+4”框架下開展上海市14個(gè)區(qū)中小學(xué)教育幫扶云南12個(gè)州市、70個(gè)貧困縣中小學(xué)?；謴?fù)支教，保持上海支教銜接性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。借鑒上海高校、中小學(xué)開辦內(nèi)地新疆班、西藏班做法，開辦“云南班”。充分運(yùn)用白玉蘭遠(yuǎn)程教育網(wǎng)，注重師資培訓(xùn)。二是深化醫(yī)療幫扶合作，筑牢健康防線?！?+4”框架下強(qiáng)化醫(yī)療衛(wèi)生精準(zhǔn)對(duì)口幫扶，加強(qiáng)技術(shù)幫帶、人員培訓(xùn)、設(shè)備援助。落實(shí)醫(yī)院“結(jié)對(duì)幫扶合作協(xié)議”，推進(jìn)上海三級(jí)醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)院與貧困縣級(jí)醫(yī)院結(jié)對(duì)幫扶。協(xié)作推進(jìn)云南醫(yī)改分級(jí)診療、醫(yī)聯(lián)體建設(shè)、改善醫(yī)療服務(wù)等工作；開展“組團(tuán)式”醫(yī)療健康幫扶工作，通過“院院結(jié)對(duì)”、科室結(jié)對(duì)、醫(yī)療團(tuán)隊(duì)結(jié)對(duì)途徑，提升縣鄉(xiāng)醫(yī)院臨床專科能力。建立區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生信息平臺(tái)，幫扶建設(shè)人才隊(duì)伍，提高醫(yī)技水平，助力健康扶貧。保障托底，補(bǔ)貧困地區(qū)醫(yī)療服務(wù)短板，構(gòu)筑多重醫(yī)療保障網(wǎng)，用幫扶資金為建檔立卡貧困戶購(gòu)買“附加商業(yè)健康保險(xiǎn)”，醫(yī)保精準(zhǔn)兜底。三是深化文化幫扶合作，助力文化云南。補(bǔ)短板，完善貧困地區(qū)公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)；暢渠道，打通貧困地區(qū)公共文化服務(wù)“最后一公里”；尊民意，創(chuàng)建“按需點(diǎn)單”公共文化服務(wù)模式；有創(chuàng)新，依托文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)傳承云南非物質(zhì)文化遺產(chǎn)；文旅合，促進(jìn)文旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；育人才，注重文藝類人才的培養(yǎng)。四是深化科技合作，推進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移。加強(qiáng)滇滬共建國(guó)家工程實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家工程（技術(shù)）研究中心、國(guó)家級(jí)企業(yè)技術(shù)中心，支持云南共建聯(lián)合創(chuàng)新平臺(tái)。建立完善一批創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化中心、知識(shí)產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)中心和產(chǎn)業(yè)專利聯(lián)盟。以提升科技創(chuàng)新能力為主線，著力構(gòu)建科技合作機(jī)制，著力推動(dòng)滬滇科技合作從點(diǎn)到面、從前端到后端、從經(jīng)濟(jì)到民生的拓展，著力推進(jìn)智能電網(wǎng)、生物醫(yī)學(xué)、產(chǎn)業(yè)與環(huán)保節(jié)能技術(shù)等領(lǐng)域的科技合作。

3.共建長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色廊道共筑生態(tài)安全屏障，需著力推進(jìn)省際生態(tài)環(huán)保合作。著力推進(jìn)改革開放排頭兵的上海市與生態(tài)文明建設(shè)排頭兵的云南省加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保合作，以共融長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略為主線，圍繞“一理念、一廊道、一產(chǎn)業(yè)、一平臺(tái)、一機(jī)制”的路徑，以“生態(tài)優(yōu)先”理念為引領(lǐng)，唱響綠色發(fā)展“主旋律”；以經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃為引領(lǐng)，共建經(jīng)濟(jì)帶綠色廊道、共筑生態(tài)安全屏障；以培育綠色發(fā)展新動(dòng)能為抓手，以市場(chǎng)為引領(lǐng)促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)互融；以共建經(jīng)濟(jì)帶省際環(huán)境交易所、環(huán)境要素交易中心為抓手，共推平臺(tái)支撐建設(shè)；以制度為保障，健全跨省際生態(tài)環(huán)保協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制；組建經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償委員會(huì)，探索跨省際生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[3]；創(chuàng)設(shè)滇滬綠色發(fā)展基金，組建滇滬環(huán)保投資公司；發(fā)展綠色金融，推進(jìn)生態(tài)環(huán)保PPP項(xiàng)目實(shí)施，多措并舉，把滇滬省際間生態(tài)環(huán)保合作推向新高度，打造東西部生態(tài)治理協(xié)作的又一典范。

四、滇滬區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新的體制機(jī)制完善及政策舉措

（一）健全省際經(jīng)濟(jì)合作協(xié)調(diào)機(jī)制

一是健全組織協(xié)調(diào)機(jī)制。提升幫扶協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室行政級(jí)別，建議辦公室主任由分管副省長(zhǎng)或省委副秘書長(zhǎng)兼任，以形成“省領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭、其他成員單位為翼”的“雁型”協(xié)作推進(jìn)格局。二是完善經(jīng)濟(jì)協(xié)作機(jī)制。把滇滬經(jīng)濟(jì)合作與深化云南改革緊密結(jié)合起來，學(xué)習(xí)上海作為改革開放排頭兵在深化改革和擴(kuò)大開放實(shí)踐的寶貴經(jīng)驗(yàn)，培育改革最前沿和沿邊開放最前沿的發(fā)展新動(dòng)能?；诎菪园l(fā)展，以合作共贏為愿景，深刻領(lǐng)會(huì)國(guó)家東西協(xié)作、服從“兩個(gè)大局”政策內(nèi)涵，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)協(xié)作。完善市場(chǎng)接入、資源整合、產(chǎn)融結(jié)合等機(jī)制。打通部門間協(xié)作通道，完善聯(lián)席會(huì)議制度，定期協(xié)調(diào)解決合作過程中重大問題，推動(dòng)成員單位協(xié)同配合。三是強(qiáng)化合作互動(dòng)機(jī)制。完善部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，增強(qiáng)部門間合作政策的協(xié)調(diào)性、銜接配套性和有效性。明確制定長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)合作戰(zhàn)略協(xié)議，形成制度安排和長(zhǎng)效機(jī)制。引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)滇滬產(chǎn)業(yè)深度融合、企業(yè)互動(dòng)發(fā)展。四是創(chuàng)新社會(huì)參與機(jī)制。提升滬滇合作促進(jìn)會(huì)平臺(tái)功能，完善管理制度。以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以產(chǎn)業(yè)為主線，以資產(chǎn)為紐帶，吸引民營(yíng)與社會(huì)資本，撬動(dòng)社會(huì)參與，做大滇滬合作“蛋糕”。發(fā)揮滇滬企業(yè)聯(lián)合會(huì)、企業(yè)家協(xié)會(huì)、商會(huì)、園區(qū)協(xié)會(huì)等經(jīng)濟(jì)組織、民主黨派以及工商聯(lián)、工青婦、科協(xié)等群團(tuán)組織橋梁紐帶作用。設(shè)立滇滬合作基金，發(fā)揮杠桿作用。

（二）健全省際利益共建共享機(jī)制

一是打通引資渠道并完善招商機(jī)制。積極發(fā)揮上海金融中心和資本市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新云南招商模式，拓展金融招商、產(chǎn)業(yè)鏈招商、股權(quán)招商渠道，利用大型會(huì)展，設(shè)立各州市特色商品和招商洽談區(qū)，全方位、寬領(lǐng)域、多層次推進(jìn)滇滬經(jīng)貿(mào)合作。構(gòu)建招商引資協(xié)調(diào)機(jī)制，搭建招商引資平臺(tái)，開展招商引資部門對(duì)口合作。二是探索園區(qū)共建利益共享機(jī)制。打造經(jīng)濟(jì)帶園區(qū)聯(lián)盟，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建。建立政府權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，清理阻礙滇滬合作要素合理流動(dòng)的地方性政策法規(guī)，推動(dòng)要素跨區(qū)域流動(dòng)和優(yōu)化配置。支持上海園區(qū)對(duì)口共建經(jīng)開區(qū)、邊（跨）合區(qū)、綜保區(qū)和產(chǎn)業(yè)示范園，打造一批承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移基地。廣泛借鑒上海自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，向改革要?jiǎng)恿?，向開放要活力，向創(chuàng)新要潛力，探索共建沿邊自貿(mào)區(qū)，盡快形成可復(fù)制可推廣的沿邊開放經(jīng)驗(yàn)。按股權(quán)比例分配、利稅總額等方式，研究建立跨省際產(chǎn)能合作、園區(qū)共建利益共享機(jī)制；探索“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)利益分配模式，借鑒上海與江蘇共建園區(qū)GDP分成的利益共享模式，滇滬共建園區(qū)因設(shè)計(jì)創(chuàng)新產(chǎn)生的GDP計(jì)算到上海市，生產(chǎn)制造產(chǎn)生的GDP計(jì)算到云南省，逐步形成指標(biāo)健全、權(quán)重合理、比例得當(dāng)?shù)姆峙潴w系。

（三）聚焦精準(zhǔn)扶貧對(duì)口幫扶機(jī)制

一是完善精準(zhǔn)結(jié)對(duì)幫扶機(jī)制。貫徹落實(shí)寧夏會(huì)議習(xí)近平總書記重要講話精神，建議在滬滇“8+4”框架下，將云南8個(gè)重點(diǎn)扶貧協(xié)作州市的50個(gè)貧困縣、4個(gè)面上扶貧協(xié)作州市的20個(gè)貧困縣實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧協(xié)作全覆蓋，不留“死角”、“空白點(diǎn)”。突出產(chǎn)業(yè)合作、勞務(wù)協(xié)作、人才支援、社會(huì)事業(yè)等精準(zhǔn)幫扶重點(diǎn)，共同編制實(shí)施滬滇扶貧協(xié)作規(guī)劃。利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)，鼓勵(lì)上海企業(yè)、社會(huì)組織下沉幫扶重心，瞄準(zhǔn)云南建檔立卡貧困村、貧困戶，精準(zhǔn)對(duì)接，提高幫扶實(shí)效。二是健全扶貧協(xié)作資源配置機(jī)制。調(diào)整幫扶資金配置重點(diǎn)投向，建議上海市扶貧協(xié)作資金投向進(jìn)一步聚焦制約貧困群眾脫貧致富的短板領(lǐng)域，以產(chǎn)業(yè)扶貧為重點(diǎn)，把有限資金用于建檔立卡貧困群眾提升自身“造血”能力上。按照省市級(jí)“管總量不管結(jié)構(gòu)、管任務(wù)不管項(xiàng)目、管監(jiān)管不管實(shí)施”的要求，將主導(dǎo)權(quán)還給云南，促進(jìn)扶貧協(xié)作資源配置與扶貧目標(biāo)、任務(wù)、資金、權(quán)責(zé)“四到縣”改革有機(jī)結(jié)合、與對(duì)接的貧困縣脫貧摘帽時(shí)間有機(jī)結(jié)合。貫徹落實(shí)2018年中央一號(hào)文件精神，將精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，建立健全扶貧協(xié)作資源整合機(jī)制，推進(jìn)扶貧協(xié)作資源配置規(guī)范化、配置精準(zhǔn)化和使用專業(yè)化。

（四）提升自我發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制

著力破解滇滬扶貧協(xié)作中“四癥”難題，積極探索市場(chǎng)化機(jī)制。大力扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，以產(chǎn)銷連接為紐帶，以服務(wù)連接為橋梁，以利益連接為核心，不斷提高農(nóng)民組織化程度。積極探索龍頭企業(yè)與農(nóng)戶股份制、合作制等路徑，結(jié)成利益共同體，形成“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”經(jīng)營(yíng)機(jī)制，提升幫扶地區(qū)“造血”功能和自我發(fā)展能力。滬滇扶貧協(xié)作通過“三動(dòng)員、兩培訓(xùn)、兩著力”，激發(fā)底層參與內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制。即對(duì)村兩委班子、村小組長(zhǎng)與村組黨小組長(zhǎng)、建檔立卡貧困戶及群眾開展脫貧攻堅(jiān)動(dòng)員，提高脫貧攻堅(jiān)參與能力。加強(qiáng)“兩委”班子及村小組長(zhǎng)、村組黨小組長(zhǎng)等中堅(jiān)力量的培訓(xùn)，以及建檔立卡貧困戶思想觀念、文化、法治觀念、技能、感恩教育等內(nèi)容的培訓(xùn)，激發(fā)“我要脫貧”的內(nèi)生動(dòng)力。完善“黨建+扶貧”雙推進(jìn)機(jī)制，幫扶促進(jìn)村委黨總支、村組黨支部建設(shè)，著力把村委黨總支、村組黨支部班子成員培養(yǎng)成為致富帶頭人，著力把種養(yǎng)殖大戶、致富能手培養(yǎng)成為黨員，壓實(shí)責(zé)任，輻射帶動(dòng)貧困村、貧困戶脫貧致富。發(fā)揮脫貧主體作用，激活群眾參與機(jī)制，增強(qiáng)貧困村、貧困戶對(duì)扶貧協(xié)作項(xiàng)目認(rèn)同感、擁有感，改變等、靠、要“貧血”依賴現(xiàn)象和重建輕管的“敗血”現(xiàn)象，提升貧困人口素質(zhì)和參與能力，形成精準(zhǔn)脫貧內(nèi)生機(jī)制。

（五）探索共建經(jīng)濟(jì)帶政策支撐機(jī)制

一是財(cái)政及投融資政策。加快PPP融資創(chuàng)新，撬動(dòng)社會(huì)資本參與經(jīng)濟(jì)帶及滇滬合作項(xiàng)目建設(shè)。共同爭(zhēng)取國(guó)開行信貸資金、中國(guó)-東盟投資合作基金向經(jīng)濟(jì)帶及滇滬合作重點(diǎn)項(xiàng)目?jī)A斜。鼓勵(lì)設(shè)立滇滬經(jīng)貿(mào)協(xié)作基金、股權(quán)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金。創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)帶要素交易中心和產(chǎn)權(quán)交易中心。二是產(chǎn)業(yè)政策。完善承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策，健全負(fù)面清單管理模式。對(duì)共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，盡快出臺(tái)區(qū)域產(chǎn)值、稅收分成、環(huán)

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保容量調(diào)劑補(bǔ)償、新增建設(shè)用地土地指標(biāo)跨區(qū)域調(diào)劑使用等政策。支持共建國(guó)際產(chǎn)能合作基地，支持共建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)和進(jìn)出口加工區(qū)。三是土地政策。對(duì)滇滬產(chǎn)能合作重大項(xiàng)目給予新增建設(shè)用地指標(biāo)預(yù)留，優(yōu)先安排共建的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、進(jìn)出口加工基地、物流中轉(zhuǎn)場(chǎng)、商品集散中心、展示中心、要素市場(chǎng)等設(shè)施用地，對(duì)引進(jìn)的上海企業(yè)給予同等的建設(shè)用地扶持。四是生態(tài)補(bǔ)償政策。積極爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)帶重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策和均衡性轉(zhuǎn)移支付力度。探索建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、省際生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度，開展流域橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，支持云南建設(shè)經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)安全屏障。五是人才政策。共同打造長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶新型智庫聯(lián)盟。加大部門、企業(yè)、干部雙向掛職、任職力度。設(shè)立人才專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)基金，健全人才交流互動(dòng)機(jī)制。落實(shí)個(gè)人所得稅減免、薪酬補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，吸引上海高層次緊缺人才赴滇創(chuàng)業(yè)，引育高端人才，打造國(guó)際化人才高地。

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