我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度的問題和對策*

王凌燕

(安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，安徽合肥230036)

養(yǎng)老保險制度歷來是我國構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的最重要也是最薄弱的一環(huán)。由于歷史原因和經(jīng)濟發(fā)展模式的選擇問題，我國民政部1992年才制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》(以下簡稱《基本方案》)，俗稱“老農(nóng)?！薄＿@種養(yǎng)老基金主要依靠農(nóng)民個人繳納，財政沒有資金投入，農(nóng)民受益低微，無法從根本上解除農(nóng)民的養(yǎng)老后顧之憂，在很多地區(qū)無法實施下去。2009年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，俗稱“新農(nóng)保”。“新農(nóng)?！辈扇€人繳費、集體補助和政府補貼相結(jié)合的方式。2011年《社會保險法》出臺，確定了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的法律地位，但是現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度依然存在諸多問題，亟需進一步予以厘定和規(guī)制，才能最終達到胡錦濤同志在“十八大”提出的“統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調(diào)整機制”的目標(biāo)。

一、完善農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度的現(xiàn)實意義

(一)實現(xiàn)農(nóng)民平等權(quán)和社會保障權(quán)的憲法權(quán)利

我國憲法第33條規(guī)定，凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。中華人民共和國公民在法律面前一律平等，憲法第45條規(guī)定:中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。顯然，這里所說的公民也包括農(nóng)民在內(nèi)，農(nóng)民也應(yīng)該象城市居民一樣，有平等權(quán)和社會保障權(quán)等憲法權(quán)利。但由于我國一直實行城鄉(xiāng)二元制度，長期以來，在城鄉(xiāng)資源分配和待遇享受上，城鄉(xiāng)戶籍的區(qū)別對待依然明顯。憲法中規(guī)定的平等權(quán)和社會保障權(quán)在農(nóng)民身上也沒有得到切實的體現(xiàn)。完善農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度，讓農(nóng)民和城鎮(zhèn)職工、居民一樣，實現(xiàn)老有所養(yǎng)，這是一個國家對農(nóng)民應(yīng)該兌現(xiàn)的憲法承諾。

(二)應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化的有效舉措

2012年，世界銀行在題為《中國農(nóng)村老年人口及其養(yǎng)老保障:挑戰(zhàn)與前景》的最新報告中顯示，由于人口轉(zhuǎn)變和年輕人不斷流入城市，中國未來人口老齡化問題，農(nóng)村比在城鎮(zhèn)顯得更加突出。農(nóng)村與城鎮(zhèn)地區(qū)的老年人口撫養(yǎng)比差距預(yù)計將從2008年的4.5個百分點擴大到2030年的13個百分點，屆時農(nóng)村地區(qū)的老年人口撫養(yǎng)比會達到34.4%，而城鎮(zhèn)地區(qū)則為 21.1%［1］。如何處理農(nóng)村人口老齡化帶來的養(yǎng)老問題，將成為中國在未來幾十年面臨的一項重大挑戰(zhàn)。完善農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度則是面對這一挑戰(zhàn)的有效舉措之一。

(三)破解家庭養(yǎng)老困境的現(xiàn)實需要

我國農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式一直局限在“養(yǎng)兒防老”，即家庭養(yǎng)老的方式上。但隨著計劃生育政策的深入實施，農(nóng)村的家庭規(guī)模也逐漸小型化、家庭結(jié)構(gòu)核心化、居住代際分離傾向性明顯。農(nóng)村大量剩余勞動力涌向城市，成年子女同住的農(nóng)村老人的比例已經(jīng)從1991年的70%下降到2006年的40%［1］。雖然外出打工的成年子女往家匯款增加了農(nóng)村老人的收入，但農(nóng)村老人還得下地勞動并要照顧留守兒童，這對他們來說是很大的負擔(dān)。而且，成年子女在缺乏政府持續(xù)支持的情況下為老年父母提供經(jīng)濟支持，壓力很大。因此，家庭養(yǎng)老模式日益脆弱，亟需社會養(yǎng)老保障制度的完善。

(四)推動農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)性發(fā)展的有效途徑

農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對滯后于城市經(jīng)濟，農(nóng)民收入增長有限，在缺乏科技和資金的支持下，農(nóng)民對土地的保障依附功能也逐漸弱化。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》提供的數(shù)據(jù)，從1978年到2010年，全國農(nóng)民平均來自第一產(chǎn)業(yè)的收入比重由91.5%下降到了37.2%，其中純農(nóng)業(yè)收入僅占總收入的42.9%，土地收入在農(nóng)民全部收入來源中所占比例呈下降趨勢。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后同時帶來農(nóng)民抗風(fēng)險能力差，亟需通過覆蓋全民的保險制度，分擔(dān)經(jīng)濟風(fēng)險，推動農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展。

二、我國現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度存在的問題

農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度是是社會保障法律體系的重要組成部分，是指國家通過立法，為達到一定年齡或喪失勞動能力的農(nóng)村勞動者，能夠從國家和社會獲得維持基本生活的物質(zhì)幫助的社會保險法律制度。其基本原則和內(nèi)容主要體現(xiàn)在《社會保險法》第20條和21條?《社會保險法》僅用兩個條款規(guī)定了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。第20條國家建立和完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結(jié)合。第21條:新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。，以及2009年國務(wù)院的《指導(dǎo)意見》中，表現(xiàn)為“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的基本原則?；緝?nèi)容為:一是從農(nóng)村實際出發(fā)，籌資標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)要與經(jīng)濟發(fā)展及各方面承受能力相適應(yīng);二是個人(家庭)、集體、政府合理分擔(dān)責(zé)任，即采取個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的保障模式，養(yǎng)老保險要與家庭贍養(yǎng)、土地保障、社會救助等形式相結(jié)合，三是權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)，突出自我保障為主;四是政府主導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)村居民普遍參保，國家政策予以扶持;五是中央確定基本原則和主要政策，地方制訂具體辦法，對參保居民實行屬地管理，體現(xiàn)因地制宜原則。目前我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度存在的問題主要體現(xiàn)為以下幾個方面。

(一)立法滯后，立法層次不高，層級無序

在法律層面上，雖然2011年《社會保險法》正式實施，但對農(nóng)村基本養(yǎng)老保險僅僅用兩個條款進行規(guī)定，而且是指導(dǎo)性原則，缺乏具體的制度構(gòu)成，立法明顯滯后于現(xiàn)實的需要。在立法層次上，目前專門規(guī)定農(nóng)村養(yǎng)老保險的最高層次的法律規(guī)范乃是民政部的《基本方案》這一部門規(guī)章，但是內(nèi)容早已過時，而國務(wù)院的《指導(dǎo)意見》僅僅是政策性文件，效力層級低，達不到行政法規(guī)效力，更不用說上升到基本法高度了。在沒有上位法的情況下，各地出于實際需要，制定了不少地方性法規(guī)、政府規(guī)章、政策等，但由于沒有國家立法的統(tǒng)一指導(dǎo)，基本上是自行摸索，各行其是，效力層級不夠清晰有序，法律體系尚不統(tǒng)一。

(二)具體的制度設(shè)計不夠科學(xué)合理

首先，農(nóng)村養(yǎng)老保險模式整體上較為單一。我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展整體上存在著“東部發(fā)達，中部發(fā)展，西部落后”的不平衡現(xiàn)象?，F(xiàn)有的制度設(shè)計雖然提出“突出重點，區(qū)別對待”的原則，但是針對不同情況沒有及時回應(yīng)相應(yīng)的養(yǎng)老保險模式，整體上較為單一。其次，對農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋的對象尚未具體細化和分類對待。根據(jù)《社會保險法》和《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，凡年滿16歲以上，沒有參加城鎮(zhèn)職工和居民養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，都可以參加農(nóng)村養(yǎng)老保險。但這一群體實際上還可分為務(wù)農(nóng)農(nóng)民、農(nóng)民工和失地農(nóng)民等類別，參保的條件和需求各有差別，需要根據(jù)不同情況細化不同的規(guī)定。其中，農(nóng)民工和失地農(nóng)民可能出現(xiàn)身份轉(zhuǎn)化，因此還需要進一步制定和城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險制度的銜接細則。

(三)政府責(zé)任弱化

在農(nóng)村養(yǎng)老保險的法律制度設(shè)計中，沒有完全體現(xiàn)政府的主導(dǎo)和監(jiān)管責(zé)任。首先，在沒有基本法的情況下，應(yīng)由國務(wù)院主導(dǎo)推進農(nóng)村養(yǎng)老保險的行政法規(guī)，以指導(dǎo)各地的具體制度實施。但是因為種種原因，國務(wù)院沒有啟動行政立法程序，這在一定程度上造成各地執(zhí)法的不統(tǒng)一，沒有形成的法規(guī)體系。各級政府靠地方性規(guī)、政策、文件來推進社會養(yǎng)老保險的運轉(zhuǎn)，缺乏法律執(zhí)行的剛性，影響了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制的順利推進。其次，在資金來源上，新農(nóng)保基金的籌集主要采取“個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”的資金籌集模式。在這種模式下，國家和集體所體現(xiàn)的責(zé)任只是補充責(zé)任，不僅會造成基金來源不足，保障水平降低，而且會影響農(nóng)民參與社會養(yǎng)老保險的積極性，加大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的難度［2］。再次，對養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管力度不夠，程序不規(guī)范，信息不公開，導(dǎo)致基金被挪用、擠占的現(xiàn)象時有發(fā)生，最終損害農(nóng)民的利益和政府的公信力。最后，服務(wù)協(xié)調(diào)工作尚待進一步提高。比如農(nóng)民工因其群體的特殊性，游離于城鄉(xiāng)二元社會保障模式之外，基本權(quán)益得不到保障，立法雖然規(guī)定農(nóng)民工可以選擇參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險或農(nóng)村養(yǎng)老保險，但是既沒有相應(yīng)的制度安排來提供服務(wù)和援助，也缺乏必要的途徑來協(xié)調(diào)化解，其養(yǎng)老風(fēng)險只能靠個人自力解決，這在一定程度上增加了經(jīng)濟發(fā)展的風(fēng)險。

(四)保險基金的監(jiān)管和保值增值缺乏有效的制度保障

根據(jù)中國社科院的報告，2011年我國新農(nóng)村養(yǎng)老保險基金收入已經(jīng)達到1 069.68億元，是2010年基金收入的11.77倍;基金支出為587.69億元，是2010年基金支出的19.39倍［3］，如何對新農(nóng)?；疬M行監(jiān)管和運營，保證基金的安全和保值增值，是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)財政部《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金財務(wù)管理暫行辦法》的規(guī)定，新農(nóng)?；鸺性诳h級政府下設(shè)的機構(gòu)管理運營，這使得絕大部分基金的管理運營集中在不具備相應(yīng)基金管理人才、技術(shù)和投資主體的區(qū)縣一級。由于運營層次低，基金不能形成規(guī)模優(yōu)勢，收益不高。而且基金存放在縣級，還存在著被地方政府挪用的風(fēng)險［4］。

其次，根據(jù)財政部《暫行辦法》規(guī)定，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的運營是按照國家規(guī)定存入商業(yè)銀行或者用于認購國家發(fā)行的高利率債券，保值增值模式單一，雖具有一定的穩(wěn)定性，但事實上，從現(xiàn)階段來看，銀行存款利率的增長遠小于物價的上漲幅度，基金存在銀行里實際是負增長，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金保值增值的目的很難達到?？紤]到目前農(nóng)村養(yǎng)老保險基金大部分是由農(nóng)民自己繳納，基金若不能保值增值，其安全性與穩(wěn)定性亦難保證，將極大侵害農(nóng)民自身的合法權(quán)益，該制度的價值優(yōu)勢亦難體現(xiàn)。

(五)缺乏有效的法律救濟制度

法諺有云:無救濟無權(quán)利。沒有相應(yīng)的法律救濟機構(gòu)和法律救濟機制，農(nóng)民的社會保障權(quán)利只能是沒有保障的權(quán)利，隨時有被剝奪和侵害的可能。我國近幾年許多地方發(fā)生了養(yǎng)老金不能及時發(fā)放或者根本不予發(fā)放，而農(nóng)民狀告無門的現(xiàn)象。出現(xiàn)這種情況的根本原因，一是農(nóng)村養(yǎng)老保險的參保人員、主管機構(gòu)、基金管理機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)之間的法律關(guān)系不清，法律責(zé)任不明;二是沒有可操作性的具體爭議處置程序。這都反映了農(nóng)村養(yǎng)老保險在法律救濟制度上的缺失。

三、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度的完善建議

(一)構(gòu)建既有統(tǒng)一性又有層次性的法律體系

農(nóng)村養(yǎng)老保險立法屬于社會法，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出對弱勢群體的傾斜保護。德國早在1951年就制定了《農(nóng)民養(yǎng)老保障法》，日本1970年制定了《農(nóng)業(yè)勞動者年金基金法》，并歷經(jīng)10年進行修訂。法國也在《農(nóng)民法》中專條規(guī)定了養(yǎng)老保險條款。在我國現(xiàn)有國情下，針對農(nóng)民的弱勢地位和特殊情況，更應(yīng)突出對農(nóng)民群體的保護，依據(jù)《憲法》和《社會保險法》的立法精神，單獨制定《農(nóng)村社會保險法》作為農(nóng)民養(yǎng)老保險的基本法?！掇r(nóng)村社會保險法》立法應(yīng)明確農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的法律地位，統(tǒng)一農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的指導(dǎo)思想、基本原則和基本制度，明確農(nóng)民個人、集體及國家各自的法律義務(wù)和責(zé)任，以確保制度的穩(wěn)定性和統(tǒng)一適用性。

除了法律層面的立法外，根據(jù)立法分類分層的需要和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不均衡的現(xiàn)實，行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)將是我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律體系的主體，如國務(wù)院還需要在上位法的基礎(chǔ)上制定《農(nóng)村養(yǎng)老保險條例》、《農(nóng)村養(yǎng)老保險基金管理辦法》等一系列配套規(guī)定，地方政府根據(jù)各地情況制定實施細則。為了減少和避免行政法規(guī)、規(guī)章、地方性立法和上位法之間的矛盾和沖突，還要理順和協(xié)調(diào)彼此之間的關(guān)系，以保障農(nóng)村養(yǎng)老保險法律體系的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性，最終建立既有統(tǒng)一性又有層次性的農(nóng)村養(yǎng)老保險法律體系。

(二)增強制度設(shè)計的科學(xué)性和合理性

首先，面對龐大的農(nóng)村人口和各地政府的財政狀況，單純地靠哪一種養(yǎng)老方式都難以擔(dān)此重任，因而要充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老、社會養(yǎng)老保險、社區(qū)養(yǎng)老三種主流保障方式的合力作用［5］。

其次，加強制度創(chuàng)新，因地制宜，選擇相應(yīng)的保險資金籌集模式。如在經(jīng)濟較發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，可以更多地從個人繳費和集體補助上籌集資金，政府財政則可將有限資金更多地用于補助貧困農(nóng)民;在落后地區(qū)，則需要加大政府的財政補貼，實現(xiàn)基本保障功能。在養(yǎng)老保險基金的籌集方式上應(yīng)堅持國家、集體、個人分擔(dān)的原則，以立法形式明確三者在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金籌集當(dāng)中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和比例。另外在全國范圍內(nèi)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，設(shè)計不同的籌資檔次，具體根據(jù)投保人自身的承受能力和意愿進行選擇。

再次，針對特別群體，如失地農(nóng)民和農(nóng)民工，做好不同種類的保險轉(zhuǎn)移和銜接工作。2012年人力資源和社會保障部《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《暫行辦法》)的規(guī)定不失為一種較好的辦法。其規(guī)定參加職工養(yǎng)老保險和新農(nóng)?；虺蔷颖Ｈ藛T，達到職保法定退休年齡(含待遇領(lǐng)取年齡)后，職保繳費年限滿15年的，可以申請從新農(nóng)?；虺蔷颖＾D(zhuǎn)入職保，按照職保辦法計發(fā)待遇;職保繳費年限不足15年的，可以申請從職保轉(zhuǎn)入新農(nóng)?；虺蔷颖＃_到領(lǐng)取條件時，按照新農(nóng)?；虺蔷颖＾k法計發(fā)相應(yīng)待遇。參保人員無論怎么轉(zhuǎn)，個人賬戶全部儲存額都隨同轉(zhuǎn)移。這種做法是在確定養(yǎng)老保險待遇之前的最后時點實施轉(zhuǎn)移銜接，而不是采取“隨走隨轉(zhuǎn)”的實時銜接方式，有利于簡化程序，維護參保人員權(quán)益，也降低了社會管理成本［6］。總而言之，在漸進的動態(tài)整合中，隨著戶籍制度的改革和經(jīng)濟的發(fā)展，逐步實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌統(tǒng)一，實現(xiàn)農(nóng)民真正的平等權(quán)。

(三)強化政府的法律責(zé)任

政府要在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的構(gòu)建和運行中起主導(dǎo)作用。具體來說，政府的責(zé)任主要可分為:第一，立法責(zé)任。有立法權(quán)的國務(wù)院和省級以上政府應(yīng)該承擔(dān)起執(zhí)行性立法的責(zé)任，在符合基本法的立法宗旨和原則的前提下，根據(jù)各省的實際情況，制定行政法規(guī)和規(guī)章，作為執(zhí)法的依據(jù)。和《社會保險法》、《農(nóng)村保險法》等基本法一起，構(gòu)建切實可行的農(nóng)村養(yǎng)老保險的具體制度。第二，財政責(zé)任。一項社會政策的執(zhí)行，需要人力、物力、財力等的支持，其中，財力支持是最重要的，政府應(yīng)切實履行自己的義務(wù)，確保財政補貼及時到位。第三，監(jiān)管責(zé)任。這里主要是指加強對農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管，構(gòu)建以法制監(jiān)管為核心，適當(dāng)集中的綜合管理模式，即在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上強化基金監(jiān)管的集中度，構(gòu)建主輔分明、多重監(jiān)管的運作模式［7］，即以人力資源與社會保障部門作為基金監(jiān)管的主體，制定各項業(yè)務(wù)管理規(guī)章制度，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，對基金的籌集、存儲、上繳、預(yù)算、劃撥、發(fā)放等實時監(jiān)控和定期檢查，定期公開新農(nóng)保基金籌集和支付信息，建立統(tǒng)一的基金籌集、管理、發(fā)放制度，財務(wù)核算制度和公示公告制度。另外，以財政、稅務(wù)、審計部門為輔，共同保障基金安全。第四，服務(wù)協(xié)調(diào)責(zé)任。主要是對于已開展老農(nóng)保地區(qū)，各地政府相關(guān)機構(gòu)與部門要積極做好與新農(nóng)保與老農(nóng)保的銜接工作;做好新農(nóng)保制度失地農(nóng)民社會保障、移民扶持政策、計劃生育獎勵政策的銜接工作;做好農(nóng)村社會優(yōu)撫與社會救濟的銜接工作［8］。

(四)改革現(xiàn)行的基金監(jiān)管和保值增值的法律制度

在充分論證和借鑒國外先進制度的基礎(chǔ)上，修正我國目前的基金監(jiān)管和保值增值的法律制度。第一，加大基金監(jiān)管力度，改變現(xiàn)行農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)管理模式。在中央一級設(shè)立專門的社會保險基金監(jiān)督管理委員會，垂直管理，不受省、縣地方政府制約，以防地方挪用社?；穑_保社?；鸢踩５诙?，嘗試引進民營基金管理公司負責(zé)社保基金的營運管理。世界銀行提供的一份研究報告顯示，在全世界范圍內(nèi)，由民營的基金管理公司管理的養(yǎng)老金收益普遍高于政府部門管理的養(yǎng)老金。我國農(nóng)村也可試點采取這種模式，管理費從公司盈利中提取，不再需要政府從中提取管理成本。第三，拓寬基金運營渠道，允許投資多元化?？紤]到我國證券市場沒有國外那么成熟，國內(nèi)專業(yè)投資認識的投資績效與國外的差距，我國對基金的投資雖應(yīng)放開，但也須慎重。可將投資的50%放在銀行、國債券，證券、基金投資比例不得高于30%，其余可投向收益率較高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。

(五)明確法律救濟機制

首先，要在立法中明確農(nóng)村養(yǎng)老保險各方主體，如參保人員、管理機構(gòu)、基金機構(gòu)以及監(jiān)督機構(gòu)的法律責(zé)任。其次，根據(jù)爭議性質(zhì)不同，明確爭議的處置程序，有章可循。農(nóng)村養(yǎng)老保險爭議一是繳費人與經(jīng)辦機構(gòu)之間的爭議，如繳費人、投保人的身份確認問題、被保險人的養(yǎng)老金待遇問題等。這類糾紛屬于行政糾紛，應(yīng)通過行政復(fù)議制度及行政訴訟來解決。二是繳費人與養(yǎng)老保險基金機構(gòu)之間的糾紛，如基金管理人侵占、挪用、未盡合理注意義務(wù)等。這類糾紛屬于民事糾紛，可采用一般的民事糾紛解決方式來解決。再次，也可以借鑒“西方國家普遍制定專門法庭或授權(quán)普通法院適用特殊程序處理養(yǎng)老保險各種爭議”［9］的做法，在我國法院內(nèi)部專門設(shè)立“社會保障庭”處理相關(guān)的社會保障爭議，一方面突出社會保險爭議的獨立性，另一方面簡化程序，真正做到保障農(nóng)民的合法權(quán)益。當(dāng)然，如何借鑒以及具體制度的構(gòu)建值得更進一步的研究和探討。

［1］世行新報告關(guān)注中國農(nóng)村老年人口問題［EB/OL］.［2012 －04－09］.http://www.shihang.org/zh/news/2012/04/09/new-bank-report-looks-at-china-rural-elderly?cid=EAP_ChinaNewsletterZH_M_EXT.

［2］高和榮.中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方案難以實施的經(jīng)濟社會學(xué)原因探析［J］.吉林師范大學(xué)學(xué)報:人文社會科學(xué)版，2003(3):71－72.

［3］社科院報告稱2011年新農(nóng)?；鹗杖胍堰_1069億.中新網(wǎng)財經(jīng)頻道［EB/OL］.［2012－12－17］.http://news.21cn.com/caiji/roll1/2012/12/17/14054876.shtml.

［4］張茜.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理模式探究［J］.中國集體經(jīng)濟，2011(24):91－92.

［5］楊翠迎.中國農(nóng)村養(yǎng)老保障何去何從?——對農(nóng)村養(yǎng)老保障現(xiàn)狀與問題的思考［J］.商業(yè)研究，2005(8):167－170.

［6］白天亮.解除城市就業(yè)不穩(wěn)定居民、農(nóng)村進城務(wù)工人員后顧之憂三種基本養(yǎng)老保險有望銜接［N］.人民日報，2012－11－28(14).

［7］巴曙松，譚迎慶，丁波.社?；鸨O(jiān)管的現(xiàn)狀、問題與建議［J］.當(dāng)代經(jīng)濟科學(xué)，2007(5):75－80.

［8］廖普明.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的政府責(zé)任分析［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2012(6):49－51.

［9］張水輝.養(yǎng)老社會保險改革立法的國際比較及其對我國的借鑒［J］.西南民族大學(xué)學(xué)報，2005(8):86－88.