略論海關行政處罰中的收繳制度

周金鵬

在海關執(zhí)法實踐中存在一些特殊的情況，海關對有關貨物、物品、違法所得、運輸工具、特制設備等應當予以沒收，但由于當事人無法確定等特殊原因，無法根據(jù) 《行政處罰法》的規(guī)定作出沒收的行政處罰但又不能發(fā)還當事人。《中華人民共和國海關行政處罰實施條例》 （以下簡稱 《條例》）第62條確立的收繳制度很好地解決了這些特殊情形下長期困擾海關的執(zhí)法難題，是 《條例》的一大創(chuàng)新和突破。雖然 《條例》從行政法規(guī)層面賦予了海關的收繳處理權，但要在海關執(zhí)法實踐中充分發(fā)揮收繳制度的功用，必須對收繳的性質(zhì)、適用范圍、操作程序等從理論和實踐層面予以厘清。筆者擬結合執(zhí)法實踐，從收繳的行政法律性質(zhì)、適用范圍的視角對收繳制度做一探討，以期起到規(guī)范執(zhí)法行為的目的。①在 《海關行政處罰實施條例》中，“收繳”一詞出現(xiàn)八次，分別在61條、62條、63條中。其中第61條和第63條使用的是 “收繳罰款”的表述，實質(zhì)上是行政處罰的執(zhí)行措施，不在本文探討范圍之內(nèi)。本文主要是就 《條例》第62條規(guī)定的收繳制度進行探討。

一、收繳的法律性質(zhì)

關于 《條例》中規(guī)定的收繳制度的法律性質(zhì)，一直有幾種不同的觀點。目前主流的觀點認為，收繳不是行政處罰，而是一種行政強制措施。《海關收繳操作規(guī)程 （暫行）》 （署緝發(fā) 〔2005〕414號）規(guī)定：“海關收繳系一種強制性的具體行政行為，但不屬于行政處罰，不受 《行政處罰法》第29條關于處罰時效的限制?！敝劣诤沃^ “強制性的具體行政行為”，大多數(shù)觀點將之解讀為一種行政強制措施，也即認為收繳屬于行政強制措施的范疇。②賈小寧、周艷：《知識產(chǎn)權海關保護》，中國海關出版社2005年版，第105頁。有的學者認為，收繳是對違法行為或非法財物的一種行政制裁行為，是一種非模式化具體行政行為。③葉必豐：《行政法學》，武漢大學出版社2003年版，第219頁。有觀點認為，收繳是可以對當事人的財產(chǎn)或者其他物品做出臨時控制占有或最終處分的行政決定，④賈小寧、周艷：《知識產(chǎn)權海關保護》，中國海關出版社2005年版。即收繳是一種行政決定。也有觀點認為，收繳這種處理方式完全符合行政處罰的六個主要特征，在性質(zhì)上應當屬于 “行政處罰”，作出這種處理決定，必須嚴格執(zhí)行 《行政處罰法》的規(guī)定，在經(jīng)過立案、調(diào)查、審理等辦案程序，并充分保障當事人的知情權、陳述申辯權的基礎上才能作出。⑤勵志斌：《〈處罰實施條例〉適用中的若干問題研究》，海關總署政法司網(wǎng)頁，http：//10.99.35.192/zfs/news/new。

歸納起來，關于收繳的法律性質(zhì)的爭論主要集中于收繳是否屬于行政處罰，如果不屬于行政處罰，是屬于行政強制措施，還是屬于其他具體行政行為。筆者試著從行政強制措施與行政處罰的涵義和特征入手，進而分析收繳制度的法律性質(zhì)定位。

（一）收繳與行政強制措施

認為收繳是一種強制性的具體行政行為，實質(zhì)上就是將收繳作為行政強制的一種表現(xiàn)形式。根據(jù)主流的學術觀點以及 《中華人民共和國行政強制法》的規(guī)定，行政強制包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行。也就是說，該觀點認為收繳要么是行政強制措施，要么是行政強制執(zhí)行。其中，行政強制執(zhí)行是指行政機關或者由行政機關申請人民法院，對不履行發(fā)生法律效力的行政決定的公民、法人或者其組織，依法強制其履行義務的行為。從定義可以看出，收繳可以作為行政強制執(zhí)行的基礎行為，其顯然不屬于行政強制執(zhí)行。

那么，收繳是否是行政強制措施呢？行政強制措施是指行政機關在實施行政管理的過程中，為了保障和監(jiān)督行政機關依法履行職責，維護公共利益和社會秩序，依法對公民人身自由進行暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)實施暫時性控制的措施。因此，筆者認為，收繳不屬于行政強制措施，原因如下：1.收繳是對所有權的最終處分行為，使相對人對該部分財產(chǎn)的所有權消滅；而行政強制措施是對相對人權益 （特別是財產(chǎn)使用權和處分權）的臨時限制，是限權性行為。2.收繳具有顯而易見的制裁性，其適用的直接法律后果是相對人所有權的喪失；而行政強制措施是對一種權利的臨時約束，是以實現(xiàn)某一行政目標為直接目的，不是以制裁違法為直接目的，具有非制裁性。3.收繳是一種終局性的、獨立的具體行政行為，其不是為了實施某種其他行為而進行的中間行為或過渡行為。如收繳違禁物品，收繳行為的做出就表明該行政行為已經(jīng)完畢，表達了行政主體對該財物的最終處理。行政強制措施具有臨時性，行政強制措施是一種中間行為、過渡行為，是為了保障其他行政行為最終能順利做出的過渡措施，它沒有達到對事件最終處理完畢的狀態(tài)。例如：扣押財物，扣押本身不是最終的目的，它是為保證之后行政處理決定的最終作出和執(zhí)行所采取的臨時措施。4.收繳的目的在于制裁行政相對人違反行政法律的行為，其著眼點在于對 “過去”違法行為的懲罰；行政強制措施的目的在于督促義務人履行義務，其著眼點在于對 “未來”義務的實現(xiàn)。

綜上，《條例》確立的收繳制度并不能歸入行政強制中的行政強制措施或行政強制執(zhí)行，海關總署將收繳制度的性質(zhì)定位于一種強制性的具體行政行為不符合當今行政強制的理論和實踐。

（二）收繳與行政處罰

在我國，行政處罰是一類重要的行政行為，也是行政法學上的一個重要概念。《行政處罰法》對何謂行政處罰并沒有給出一個明晰的定義。我國的行政法學界對行政處罰的定義表述方式各不相同，但都大同小異，試列舉如下：行政處罰是行政機關對實施違反行政管理秩序行為的公民、法人或者其他組織依法定條件、權限和程序?qū)嵤┑闹撇眯缘木唧w行政行為，是國家法律責任制度的重要組成部分。①金國昆：《行政處罰法通解》，經(jīng)濟管理出版社1996年版，第1頁。行政處罰是國家特定行政機關依法懲戒違反行政法律規(guī)范的個人、組織的一種行政行為，屬于行政制裁的范疇。②羅豪才：《行政法學》，中國政法大學出版社1989年版，第155頁。行政處罰是特定行政機關或法律授權的其他組織依法懲戒違反行政法規(guī)但不夠或未給予刑事處罰的組織、個人的具體行為，是由相對人承擔的一種懲戒性法律責任。③任志寬：《行政法律責任論》，人民出版社1990年版，第135頁。行政處罰是指國家行政機關和其他行政主體依法對違反行政法規(guī)的公民、法人或其他組織實施的、法院有權予以審查的一種行政懲戒措施。④袁曙宏：《行政處罰的創(chuàng)設、實施和救濟》，中國法制出版社1997年版，第6頁。行政處罰是指具有法定權限的行政主體，對違反行政法規(guī)范的公民、法人或者其他組織所實施的一種行政制裁。⑤周佑勇：《行政法原論》，中國方正出版社2000年版，第281頁。

從行政處罰的定義出發(fā)，可以得出其具有以下特點：行政性、具體性、外部性、法定性、最終性、否定性、制裁性。筆者試從收繳與行政處罰的特點比較來考察收繳是否屬于行政處罰：

1.收繳與行政處罰作為具體行政行為，其行政性、具體性、外部性、法定性自不待言，本文不再贅述。

2.行政處罰是一種最終行為，而不是作為對某事處理過程中的一個環(huán)節(jié)的中間行為。如前文所述，收繳亦是一種終局性的行政行為，收繳行為的做出就表明該行政行為已經(jīng)完畢。

3.行政處罰體現(xiàn)的是行政主體代表國家通過確認違法的方式對違反行政法規(guī)范的行為人給予否定性評價或譴責，具有否定性，收繳行為的后果是相對人所有權的喪失，其否定性顯而易見。

4.制裁性是行政處罰最本質(zhì)的特征。行政處罰在表明否定性評價、確認違法的同時，對違反行政法規(guī)范的行為人給予行政懲戒使其進一步承擔行政違法責任。如前所述，收繳具有顯而易見的制裁性。

綜上，筆者認為，收繳是在認定違法后對行政相對人的財物給予最終處置的行為，是使當事人承擔行政違法責任的一種形式，是一種行政制裁行為，無論從定義來看，還是從收繳與行政處罰的特點來看，收繳都應當歸入行政處罰的范疇。具體說來，收繳與行政處罰中的沒收措施性質(zhì)上并無區(qū)別，其只是立法者對于應當予以沒收而由于特殊情況無法或不便適用沒收措施而作出的變通處理，避免了法律的邏輯難題。這種變通的處理雖然使收繳適用的法律規(guī)定與沒收有所區(qū)別，但并不能改變收繳作為行政處罰的法律性質(zhì)。

《海關收繳操作規(guī)程 （暫行）》之所以將收繳排除在行政處罰之外，而將其定位于一種強制性的具體行政行為，目的是為了規(guī)避 《行政處罰法》第29條關于處罰時效的規(guī)定。而認為收繳不屬于行政處罰的觀點的主要依據(jù)就是 《行政處罰法》中并沒有把收繳作為一種獨立的行政處罰種類，而且收繳無法適用 《行政處罰法》關于行政處罰的時效及其他程序等規(guī)定。筆者認為，雖然由于收繳本身的特殊性，在目前的法律制度框架之內(nèi)，無法直接把收繳納入現(xiàn)行 《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰種類，但是并不能因為收繳適用不同的時效及程序規(guī)定就將其排除在行政處罰范疇之內(nèi)。即使現(xiàn)行 《行政處罰法》規(guī)定的警告、罰款、沒收等行政處罰措施，其適用的程序也并非完全一致，任一行政處罰種類都有其自身的特性。至于收繳作為行政處罰的一種，如何與現(xiàn)有的 《行政處罰法》相融合，則完全可以通過相關法律的修訂與完善來實現(xiàn)。

二、收繳的適用范圍

（一）依照 《行政處罰法》第25、26條規(guī)定的不予處罰的當事人攜帶、郵寄國家禁止進出境的貨物、物品進出境的

《行政處罰法》第25、26條規(guī)定的不予處罰的情形是指不滿十四周歲的或精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為時從事的違法行為。但該種情形只對上述兩種主體攜帶、郵寄禁止進出境的貨物、物品作出規(guī)定，而對于限制性的貨物、物品沒有列明。筆者認為，對于以上兩種特殊主體而言，攜帶、郵寄限制性進出境的貨物、物品同樣具有不予處罰的情形，其法律性質(zhì)是相同的，應同樣適用收繳的規(guī)定。

（二）散發(fā)性郵寄國家禁止、限制進出境的物品進出境的；或攜帶數(shù)量零星的國家禁止進出境的物品進出境，依法可以不予行政處罰的

該情形主要是情節(jié)輕微、危害不大或者主觀上并不知道所攜帶的物品是國家禁止進出境情形的從而依法可以不予行政處罰的，是在認定違法危害性不大的基礎上做出的酌定不予處罰的情形，包含自由裁量的因素。這里所說的 “散發(fā)性郵寄”通常是指同一寄件人向多個收件人同時郵寄物品的情形。

（三）依法應當沒收的貨物、物品、違法所得、走私運輸工具、特制設備，在作出行政處罰決定前作為當事人的自然人死亡，或者法人、組織終止，并且無權利義務繼受人的

適用此項規(guī)定時要注意與 《條例》第57條關于法人、其他組織權利義務承受相關規(guī)定的法條邏輯承接關系，即法人或者其他組織實施違反海關法的行為后，有合并、分立或者其他資產(chǎn)重組情形的，海關應當以原法人、組織作為當事人，對原法人、組織處以罰款、沒收違法所得或者依法追繳貨物、物品、走私運輸工具的等值價款的，應當以承受其權利義務的法人、組織作為被執(zhí)行人。需要說明的是，如果作為當事人的自然人死亡或者法人、其他組織終止情況發(fā)生在海關處罰決定作出之后執(zhí)行之前，即使沒有權利義務承受人，海關仍應以行政處罰當事人作為被執(zhí)行人沒收涉案財物，而不能予以收繳。

另外，對于吊銷是否構成企業(yè)法人資格的終止，實踐中也有爭議，存在 “吊銷終止說”和 “注銷終止說”兩種不同的觀點?！睹穹ㄍ▌t》第46條規(guī)定：“企業(yè)法人終止，應當向登記機關辦理注銷登記并公告?！?《公司登記管理條例》第38規(guī)定：“經(jīng)公司登記機關核準注銷登記，公司終止。”根據(jù)《行政處罰法》第8條的相關規(guī)定，吊銷只是行政機關做出的一種行政處罰。因此，通說認為，企業(yè)被吊銷后注銷前不視為法人資格的終止。但是，法律雖然規(guī)定了企業(yè)在被吊銷營業(yè)執(zhí)照后，應該辦理注銷登記，但并沒有規(guī)定如果企業(yè)不辦理注銷登記的相關罰則。因此，實踐中為數(shù)眾多的企業(yè)在被吊銷營業(yè)執(zhí)照后，并不去辦理注銷登記。筆者認為，營業(yè)執(zhí)照被吊銷后，企業(yè)便永久性喪失了經(jīng)營資格，雖然法人資格沒有被終止，但實際上已經(jīng)名存實亡。如果企業(yè)一直不辦理注銷手續(xù)，相關法律義務關系將一直處于懸而不決的狀態(tài)。因此，企業(yè)被吊銷營業(yè)執(zhí)照后應視為法人資格終止，可以適用收繳的規(guī)定。因收繳的是走私的貨物、物品等，也不會對其他債權人的權益造成不利影響，因此不存在執(zhí)法風險。

（四）走私違法事實基本清楚，當事人無法查清，自海關公告之日滿3個月的

該情形屬于海關傳統(tǒng)上對于無主私貨的處理方式。值得注意的是，如何認定 “走私違法事實基本清楚”在實踐中是一個有爭議的問題。筆者認為，對于該問題應從嚴掌握，對于無法有效認定為走私貨物的，應移交其他有管轄權的行政機關處理，避免執(zhí)法風險。例如，邊境海關查獲 “國際普通市場專用的”五糧液白酒，除非有相關證據(jù)能證實走私入境的事實，就應當依據(jù) 《海關行政處罰實施條例》第4條的規(guī)定，移送有關行政機關處理。

（五）有違反法律、行政法規(guī)，應當予以收繳的其他情形的

該情形指的是其他法律、行政法規(guī)規(guī)定應當予以收繳的情形，現(xiàn)有的規(guī)定主要有總署2005年第48號公告。該公告規(guī)定：對 《海關行政處罰實施條例》第25條和 《知識產(chǎn)權海關保護條例》第28條規(guī)定應當予以沒收的侵犯我國法律、行政法規(guī)保護的知識產(chǎn)權的貨物、物品，經(jīng)海關調(diào)查，貨物、物品的侵權事實基本清楚，但當事人無法查清，自海關公告之日起滿3個月的，由海關予以收繳。上述規(guī)定有效解決了海關在執(zhí)法實踐中遇到的因當事人不明而無法沒收的侵權貨物的處理問題。

（六）其他可以適用收繳規(guī)定的情形

筆者認為，除了 《條例》規(guī)定的幾種情形之外，實踐中構成走私罪但人民法院未判決沒收的走私貨物、物品、違法所得、走私運輸工具、特制設備等可以考慮適用收繳的規(guī)定。對于構成走私犯罪的，人民法院應當對走私貨物、物品、違法所得、走私運輸工具、特制設備等判決沒收，但實踐中由于各種原因，法院未在刑事審判中判決沒收走私貨物、物品等的情況時有發(fā)生。由于 《條例》的適用范圍是依法不追究刑事責任的走私行為和違規(guī)行為，這樣就造成了一個十分奇怪的現(xiàn)象：對于不構成犯罪的走私行為涉及的走私貨物、物品等可以按照 《海關法》及 《海關行政處罰實施條例》的規(guī)定予以沒收，但是對于構成走私犯罪、人民法院未判決沒收的走私貨物、物品等處理起來卻顯得依據(jù)不足，甚至冒著執(zhí)法風險。筆者認為，要從根本上解決上述難題，惟有從法律的層面對相關規(guī)定予以完善，促進刑法和海關法的銜接與融合，才能從根本上解決爭議問題。在現(xiàn)有的情況下，可以考慮適用收繳的規(guī)定，以規(guī)避適用沒收措施可能帶來的執(zhí)法風險。

三、結語

《條例》確立的收繳制度對于有效解決一些海關執(zhí)法中遇到的疑難問題具有十分積極的意義，但只有對其性質(zhì)和適用范圍進行清晰明確的界定才能使其在實踐中發(fā)揮最大的功用，防止執(zhí)法中出現(xiàn)偏差甚至錯誤。因此，海關在執(zhí)法實踐中應將收繳制度作為行政處罰的一種，嚴格按照 《行政處罰法》規(guī)定的條件和程序進行適用，同時嚴格限定收繳的適用范圍，不得隨意擴大或縮小，防止執(zhí)法過錯的出現(xiàn)。

〔1〕羅豪才 .行政法學〔M〕.北京：中國政法大學出版社，1989.

〔2〕任志寬 .行政法律責任論〔M〕.北京：人民出版社，1990.

〔3〕袁曙宏 .行政處罰的創(chuàng)設、實施和救濟〔M〕.中國法制出版社，1997.

〔4〕張啟江 .關于我國《海關行政處罰實施條例》若干問題的法理思考〔D〕.長沙：湖南師范大學，2006.

〔5〕毛夢蜻 .海關行政執(zhí)法中的 “收繳”行為〔J〕.上海海關學院學報，2008（1）.

〔6〕李寶記 .論 “收繳”的法律性質(zhì)與適用〔J〕.武漢公安干部學院學報，2008（1）.

〔7〕宋文林，熊竹山 .行政法中的沒收與收繳之區(qū)分及海關適用初探〔J〕.上海海關學院學報，2009（2）.