努力實(shí)現(xiàn)保稅貿(mào)易實(shí)踐與理論的雙提升——論稅收政策視角下的一種外貿(mào)產(chǎn)業(yè)新形態(tài)

何 力

改革開放以來，保稅政策一直是支撐我國外貿(mào)高速發(fā)展的關(guān)鍵性政策因素之一。在 “十二五”時(shí)期國家提出加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要?dú)v史階段，理性審視我國30多年來保稅政策的運(yùn)用情況，直面貿(mào)易形態(tài)和外貿(mào)產(chǎn)業(yè)體系發(fā)生的實(shí)際變化，科學(xué)界定已逐漸成型的保稅貿(mào)易定義及其外延、內(nèi)涵和主要特征，對于海關(guān)創(chuàng)新保稅監(jiān)管理念，改革保稅監(jiān)管制度，推動(dòng)以外貿(mào)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變來加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，將具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、保稅貿(mào)易的演進(jìn)歷程

（一）我國加工貿(mào)易的特殊性

長期以來，加工貿(mào)易在我國外貿(mào)體系中占有重要地位，它既是保稅政策扶持下的一種實(shí)體產(chǎn)業(yè)，同時(shí)由于實(shí)踐的慣性使然，客觀上也是海關(guān)統(tǒng)計(jì)中區(qū)別于 “一般貿(mào)易”、享受保稅政策優(yōu)惠的多種貿(mào)易方式的統(tǒng)稱。我國保稅貿(mào)易中的加工貿(mào)易雖然與國際通行的加工貿(mào)易都有著 “兩頭在外”的共同之處，但從一開始就凸顯出其項(xiàng)下的料件進(jìn)口后就“全關(guān)境享受保稅政策、全時(shí)空接受保稅監(jiān)管”的個(gè)性特色。國外更多只是將加工貿(mào)易看作國際貿(mào)易的分工合作模式卻并不必然享受保稅政策，而我國的加工貿(mào)易從起步階段就以保稅政策為依托，實(shí)行全關(guān)境覆蓋、實(shí)施全時(shí)空監(jiān)管。反之，國內(nèi)一些雖然也屬 “兩頭在外”式的貿(mào)易，但如果其不是憑加工貿(mào)易手冊登記進(jìn)口且享受保稅政策優(yōu)惠，實(shí)踐中海關(guān)仍按一般貿(mào)易方式進(jìn)行監(jiān)管和統(tǒng)計(jì)。因此，在我國外貿(mào)管理這一特定語境中，從產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)稅政策和貿(mào)易政策的角度綜合來看，具有中國特色的加工貿(mào)易，其原生態(tài)就是享受有別于特定減免稅政策的另一種稅收優(yōu)惠的加工生產(chǎn)，其實(shí)質(zhì)就是保稅狀態(tài)下的加工貿(mào)易，可以簡稱為保稅加工。

（二）加工貿(mào)易向保稅貿(mào)易的發(fā)展沿革

我國的保稅加工 （即人們習(xí)慣所稱的加工貿(mào)易）于1978年從珠三角發(fā)端，并以星火燎原之勢，隨著國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的深入發(fā)展而逐步擴(kuò)展到長三角和環(huán)渤海等東部沿海以及中西部內(nèi)陸地區(qū)，其形態(tài)也從最初以 “三來一補(bǔ)”為主的加工、裝配等制造業(yè)領(lǐng)域延伸到物流、服務(wù)等新領(lǐng)域；其后不久，到了20世紀(jì)80年代初，保稅倉庫和出口監(jiān)管倉庫相繼出現(xiàn)，大量保稅貨物存儲其中并按生產(chǎn)企業(yè)需求流轉(zhuǎn)，標(biāo)志著保稅物流雛形的誕生；90年代中后期起，隨著跨國公司大量進(jìn)入國內(nèi)，其投資重點(diǎn)由加工制造基地拓展到營銷中心、研發(fā)中心、結(jié)算中心乃至地區(qū)總部；隨著網(wǎng)絡(luò)訂單、按單生產(chǎn)和 “準(zhǔn)時(shí)生產(chǎn)”、“零庫存”等生產(chǎn)模式對物流速度的要求日益提高， “供應(yīng)商管理庫存 （VMI）”和 “分撥配送中心 （DC）”依托新型的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域（下稱 “特殊區(qū)域”）和海關(guān)保稅監(jiān)管場所 （下稱“保稅場所”）應(yīng)運(yùn)而生；2005年全國出口加工區(qū)工作會議后，國務(wù)院批準(zhǔn)7個(gè)出口加工區(qū)試點(diǎn)拓展保稅物流功能，并開展研發(fā)、檢測、維修等業(yè)務(wù)。至此，保稅物流之外其他保稅服務(wù)的形態(tài)也逐漸浮出水面。目前，越來越多從事保稅加工的企業(yè)為提高增值率，正通過自營或外包方式逐步向物流、研發(fā)、設(shè)計(jì)、銷售和檢測、維修等售后服務(wù)這些產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈兩端拓展。

在國家保稅政策的強(qiáng)勢扶持下，我國貫穿產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的加工制造業(yè)經(jīng)過30余年的發(fā)展，已形成一定的國際競爭優(yōu)勢，并從單一的保稅加工，衍生為保稅加工、保稅物流、保稅服務(wù)等多種形態(tài)共存的產(chǎn)業(yè)格局，且因其皆適用保稅政策而成為一個(gè)有機(jī)結(jié)合體，從而形成了具有明顯中國特色的一種新型貿(mào)易形態(tài)，即保稅貿(mào)易。截止2011年底，我國已有加工貿(mào)易企業(yè)約12.6萬家、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域102個(gè)、保稅物流中心25個(gè)、保稅倉庫746個(gè)、出口監(jiān)管倉庫112個(gè)，海關(guān)保稅稅款金額達(dá)到每年約5500億元人民幣，涉及賬冊30多萬本。

二、保稅貿(mào)易的基本內(nèi)涵及其主要特征

（一）保稅貿(mào)易的定義

根據(jù)我國現(xiàn)行的外貿(mào)法，對外貿(mào)易分為貨物貿(mào)易、技術(shù)貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易，這種分類以交易標(biāo)的為標(biāo)準(zhǔn)。但根據(jù)形式邏輯的推論方式，不同的分類標(biāo)準(zhǔn)可以劃分出與之相對應(yīng)的不同形式 （態(tài)），例如，按照支付方式為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為貨幣支付貿(mào)易和易貨貿(mào)易。因此，對外貿(mào)易還可以按其享受的進(jìn)出口政策 （尤其是稅收政策）為標(biāo)準(zhǔn)來分類。實(shí)行 “先稅后放”的貿(mào)易方式習(xí)慣上稱之為一般貿(mào)易，相對而言，實(shí)行 “暫緩征稅”的貿(mào)易方式則應(yīng)稱之為保稅貿(mào)易。從稅收政策的視角來看，保稅貿(mào)易是指經(jīng)過國家特許對部分特定進(jìn)口貨物實(shí)行 “合法緩稅”政策、并實(shí)施與其享受稅收優(yōu)惠所相應(yīng)的特殊管制的一種對外貿(mào)易形態(tài)。這種特殊管制在實(shí)踐中體現(xiàn)為由海關(guān)等國家有關(guān)管理部門對經(jīng)營者及其貨物等實(shí)行保稅監(jiān)管。保稅貿(mào)易項(xiàng)下的進(jìn)出境貨物可統(tǒng)稱為保稅監(jiān)管貨物。保稅貨物的基本概念在 《海關(guān)法》可以找到依據(jù)，但在實(shí)際中其內(nèi)容和形態(tài)已經(jīng)大為拓展。根據(jù)目前的實(shí)際情況，保稅監(jiān)管貨物主要包括：依法未辦理納稅手續(xù)的進(jìn)口貨物，加工貿(mào)易成品和深加工結(jié)轉(zhuǎn)貨物，已享受出口退稅而未實(shí)際離境的出口貨物，以及出口進(jìn)入到不享受出口退稅政策的特殊區(qū)域或保稅場所的貨物等。

（二）保稅貿(mào)易的基本內(nèi)涵

從已日臻成熟的海關(guān)監(jiān)管實(shí)踐來看，保稅貿(mào)易目前暫時(shí)可大致劃分為保稅加工、保稅物流和保稅服務(wù)三種形態(tài)，分別處于相關(guān)經(jīng)營活動(dòng)價(jià)值鏈的不同節(jié)端。保稅加工，是指經(jīng)營者經(jīng)國家管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，對保稅貨物進(jìn)行實(shí)質(zhì)性加工、裝配和制造以及相關(guān)配套業(yè)務(wù)的生產(chǎn)性經(jīng)營行為，包括采用全部保稅進(jìn)口的料件和采用部分進(jìn)口、部分國內(nèi)采購料件合成產(chǎn)品的來料加工、進(jìn)料加工等。保稅物流，是指經(jīng)營者經(jīng)國家管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，將保稅貨物從供應(yīng)地到需求地實(shí)施空間位移過程中的服務(wù)性經(jīng)營行為，包括保稅貨物在口岸、特殊區(qū)域、保稅場所、企業(yè)之間，特殊區(qū)域、保稅場所內(nèi)部的流轉(zhuǎn)。保稅服務(wù)，是指經(jīng)國家管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，對除保稅物流之外其他適用保稅政策的研發(fā)、試制和檢測、維修、展示等產(chǎn)品前后端配套活動(dòng)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)；從服務(wù)提供者的角度來看，保稅服務(wù)又可分為自營服務(wù)和外包服務(wù)。隨著對外經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保稅政策適用范圍擴(kuò)大，今后保稅服務(wù)還可能衍生出諸如保稅交易（如期貨交割）、融資租賃、離岸結(jié)算等其他新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。按照三次產(chǎn)業(yè)的分類標(biāo)準(zhǔn)，保稅物流雖然在本質(zhì)上也屬于保稅服務(wù)的一種，但是考慮到保稅物流繼保稅加工后發(fā)展迅猛，已形成相當(dāng)規(guī)模，具有其獨(dú)特的規(guī)律性，且在國務(wù)院部委職能分工中，海關(guān)對保稅物流的管理、尤其是對各種特殊區(qū)域和保稅場所的管理處于主導(dǎo)的地位，因此在海關(guān)理論研究這個(gè)特定語境中，可將其單列在保稅服務(wù)之外進(jìn)行分類管理和專門研究。

（三）保稅貿(mào)易的主要特征

一是貿(mào)易規(guī)模巨大，地位重要。從1996年開始至今，僅保稅加工一項(xiàng)的進(jìn)出口量就長期占據(jù)我國外貿(mào)總額的一半左右，素有 “半壁江山”之稱，養(yǎng)活著我國約4000萬的勞動(dòng)力，并且是我國外貿(mào)順差的主要來源。二是政策獨(dú)特，優(yōu)勢明顯。相較于一般貿(mào)易，保稅貿(mào)易在特定時(shí)空范圍內(nèi)對特定經(jīng)營者及其貨物適用保稅政策，使之享受相應(yīng)的稅收優(yōu)惠、寬松的貿(mào)易管制措施及其他政策優(yōu)惠和通關(guān)便利。三是監(jiān)管時(shí)空跨度大，業(yè)務(wù)繁雜，監(jiān)管任務(wù)重。保稅貿(mào)易實(shí)行 “全關(guān)境保稅，全時(shí)空監(jiān)管”，即保稅業(yè)務(wù)可以在全國各地開展，保稅監(jiān)管貨物從進(jìn)境起，可以在不同關(guān)區(qū)的口岸進(jìn)出，也可以在同一關(guān)區(qū)內(nèi)的口岸、區(qū)域、場所和企業(yè)之間多次流轉(zhuǎn)，其監(jiān)管時(shí)限一般長達(dá)半年以上；隨著產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，監(jiān)管鏈條不斷拉長，海關(guān)工作量巨大，風(fēng)險(xiǎn)度極高。四是牽涉部門多，管理綜合性強(qiáng)。國家管理層面涉及商務(wù)、海關(guān)、質(zhì)檢、稅務(wù)、外管、工商、環(huán)保等多個(gè)部委和銀行的職責(zé)，政策制定和執(zhí)行的關(guān)聯(lián)度大，政策內(nèi)容變化頻繁，協(xié)調(diào)管理要求高；在海關(guān)系統(tǒng)之內(nèi)，除保稅監(jiān)管部門外，還涉及政法、監(jiān)管 （含通關(guān)）、關(guān)稅 （含審單）、稽查 （含風(fēng)險(xiǎn)、企管）、統(tǒng)計(jì)、緝私等部門，協(xié)同執(zhí)法要求高。

三、保稅貿(mào)易理論對海關(guān)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)意義

雖然 “保稅貿(mào)易”只是近年由海關(guān)和業(yè)界概括明確出來的新概念，但從稅收政策的視角分析，保稅加工、保稅物流和保稅服務(wù)等產(chǎn)業(yè)形態(tài)并存發(fā)展的格局早已客觀存在，并朝著突破保稅加工長期處于價(jià)值鏈低端的困境，盡可能多地占據(jù)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的諸個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)而形成完整而均衡的產(chǎn)業(yè)鏈的方向發(fā)展。在新形勢下加快建立保稅貿(mào)易理論體系和監(jiān)管體系，深入研究其動(dòng)向趨勢，對于海關(guān)事業(yè)發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一是有利于海關(guān)更好地履行監(jiān)管職能。長期以來，保稅項(xiàng)下的進(jìn)出口貿(mào)易一直占我國外貿(mào)進(jìn)出口的半壁江山，保稅監(jiān)管是構(gòu)成海關(guān)首要職能和執(zhí)法基礎(chǔ)的監(jiān)管工作中不可或缺的重要組成部分。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在H2000系統(tǒng)現(xiàn)有的92種監(jiān)管方式或通關(guān)模式中，保稅貿(mào)易就占了51種；2009年保稅貿(mào)易報(bào)關(guān)單占全部報(bào)關(guān)單的51.8%，報(bào)關(guān)單記錄條占全部報(bào)關(guān)單記錄條的58.3%；如果考慮為實(shí)施備案、外發(fā)、結(jié)轉(zhuǎn)、內(nèi)銷、核查、核銷等過程管理而在系統(tǒng)上流轉(zhuǎn)的作業(yè)單證，其數(shù)據(jù)量更加龐大。因此，加強(qiáng)保稅貿(mào)易理論研究，對海關(guān)科學(xué)配置監(jiān)管資源、更好履行監(jiān)管職能將起到積極的推動(dòng)作用。

二是有利于海關(guān)更好地參與國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理。保稅政策介乎于我國關(guān)稅壁壘和減免稅政策之間，具有 “宏觀上收放自如、便于調(diào)控，微觀上見效快、成本低”的顯著效果。保稅政策工具作為關(guān)稅政策工具的創(chuàng)新和活用，在目前國內(nèi)企業(yè)總體稅負(fù)水平偏高而政策性減免稅空間有限的情況下，通過準(zhǔn)予對部分特定進(jìn)口貨物實(shí)行 “合法緩稅”，將有效減輕因稅收負(fù)擔(dān)過重和貿(mào)易管制等因素而給進(jìn)出口企業(yè)造成的壓力。海關(guān)作為國家保稅政策的制定參與者和主要執(zhí)行者，一方面可以利用該政策的功能優(yōu)勢，積極參與國家 “結(jié)構(gòu)性降稅”的宏觀調(diào)控活動(dòng)，加大對新興產(chǎn)業(yè)的支持力度；另一方面可以發(fā)揮保稅政策工具的靈活調(diào)節(jié)作用，切實(shí)為企業(yè)減負(fù)增效，特別是發(fā)揮特殊區(qū)域和保稅場所的產(chǎn)業(yè)集聚和輻射作用，幫助企業(yè)充分利用好 “兩個(gè)市場”、“兩種資源”，從而更好地發(fā)揮促進(jìn)外貿(mào)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的作用。

三是有利于海關(guān)更好推動(dòng)保稅監(jiān)管制度的改革創(chuàng)新。30多年來，海關(guān)保稅監(jiān)管實(shí)現(xiàn)了從以合同為單元向以企業(yè)為單元的轉(zhuǎn)變，從紙質(zhì)手冊向聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，并隨著特殊區(qū)域功能整合和政策疊加的推進(jìn)，正逐步轉(zhuǎn)向以區(qū)域?yàn)閱卧墓芾?，兼顧區(qū)外、區(qū)內(nèi)的保稅監(jiān)管體系，基本順應(yīng)了我國以保稅加工為主要內(nèi)容的 “世界工廠”的發(fā)展需要。然而也應(yīng)看到，由于國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜多變，特別是外向型經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)思想從 “兩頭在外、大進(jìn)大出”向“兩個(gè)市場、兩種資源”的轉(zhuǎn)變，保稅貿(mào)易發(fā)展迅猛，客觀上使包括海關(guān)在內(nèi)的管理部門難以跟上形勢變化的要求，而保稅貿(mào)易理論的確立，將有利于進(jìn)一步推動(dòng)海關(guān)保稅監(jiān)管理念的更新、執(zhí)法手段的提升和監(jiān)管制度的完善。

綜上所述，確立保稅貿(mào)易的概念及其相關(guān)理論，將其作為一個(gè)相對獨(dú)立的領(lǐng)域進(jìn)行研究并置于國家 “十二五”規(guī)劃中考量，對于海關(guān)用好、用活保稅政策工具，以保稅政策工具推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步，引導(dǎo)保稅加工、保稅物流和保稅服務(wù)三種形態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，積極支持?jǐn)U大保稅物流、保稅服務(wù)的份額比例，力爭在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整方面取得新突破，都將有非常重要的意義。

四、完善和發(fā)展保稅貿(mào)易的理論研究及其實(shí)踐探索重點(diǎn)

一是在海關(guān)院校設(shè)立海關(guān)管理專業(yè)項(xiàng)下保稅貿(mào)易及其監(jiān)管的專門科目，形成學(xué)術(shù)研究部門與海關(guān)監(jiān)管部門合作機(jī)制，共同加強(qiáng)對新型保稅業(yè)務(wù)及其相應(yīng)監(jiān)管制度的理論體系建設(shè)和研究。由于保稅貿(mào)易實(shí)踐和海關(guān)監(jiān)管制度及其理論的形成始于改革開放背景下保稅加工，無疑滯后于海關(guān)對于一般貿(mào)易、關(guān)稅征管、查緝走私、進(jìn)出口統(tǒng)計(jì)等實(shí)踐和制度建設(shè)及其理論研究，但也恰恰因?yàn)槿绱?，而且保稅加工客觀上已衍生出保稅物流、保稅服務(wù)等新形態(tài)，并沿著產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈向前后高端環(huán)節(jié)不斷延伸，未來還可能進(jìn)一步衍生出保稅交易、保稅金融等多種更新形態(tài)的一個(gè)產(chǎn)業(yè)集群，因此，更要將 “發(fā)展保稅貿(mào)易，加強(qiáng)保稅監(jiān)管”置于促進(jìn)加工貿(mào)易和外貿(mào)乃至整個(gè)開放型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的背景下，作為專門范疇的科目加以建設(shè)發(fā)展和重點(diǎn)研究。當(dāng)前特別要通過加大對新興保稅業(yè)務(wù)的探索力度，逐步調(diào)整和改變原來只適應(yīng)于保稅加工的管理體系和監(jiān)管模式，從而使海關(guān)工作更好地跟上我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)方式的發(fā)展。

二是會同相關(guān)部委完善保稅貿(mào)易的政策體系，促進(jìn)保稅加工、保稅物流和保稅服務(wù)等新型業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。國家已經(jīng)確定 “十二五”期間的主線是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，而轉(zhuǎn)變外貿(mào)發(fā)展方式又是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要組成部分。要轉(zhuǎn)變原先以量為主的外貿(mào)增長方式，提高外貿(mào)增長的質(zhì)量和附加值，在保持保稅加工總體穩(wěn)定發(fā)展的情況下，降低保稅加工中 “兩高一資”產(chǎn)品和產(chǎn)能的份額，提高保稅物流、保稅服務(wù)中增值潛能大的項(xiàng)目比重；鼓勵(lì)利用特殊區(qū)域和保稅場所建立戰(zhàn)略物資儲備和國際會展產(chǎn)業(yè)基地，并發(fā)揮其在促進(jìn)進(jìn)口中的作用；完善和充實(shí)保稅服務(wù)的監(jiān)管制度，更好發(fā)揮在外貿(mào)發(fā)展中 “穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促平衡”的作用。

三是在監(jiān)管實(shí)踐中發(fā)揮保稅政策工具作用，大力支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。充分利用保稅政策的稅收優(yōu)惠功能，根據(jù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目特點(diǎn) “量身定做”與之相適應(yīng)的、更為便利的監(jiān)管措施，形成對國家鼓勵(lì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)與逐步淘汰產(chǎn)業(yè)之間的政策落差，積極引導(dǎo)有條件的企業(yè)投身到大型裝備制造業(yè)以及其他戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的建設(shè)發(fā)展，更好地體現(xiàn)海關(guān)在開放性經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級中的政策導(dǎo)向作用。