中國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)研究

李春祥

〔河南商業(yè)高等?？茖W(xué)校 基礎(chǔ)部，河南 鄭州450045〕

中國(guó)當(dāng)前正處在重大自然災(zāi)害頻生、事故災(zāi)難頻發(fā)、公共衛(wèi)生事件頻襲、社會(huì)安全事件頻出的階段。頻發(fā)的突發(fā)事件給我國(guó)造成了巨大的生命及財(cái)產(chǎn)損失，對(duì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展及和諧社會(huì)的構(gòu)建帶來嚴(yán)重威脅。1990－2008年間，我國(guó)平均每年因各類自然災(zāi)害造成約3 億人(次) 受災(zāi)，倒塌房屋約300萬間，緊急轉(zhuǎn)移安置人口約900 萬人，直接經(jīng)濟(jì)損失近2000 億元。依據(jù)民政部2010年公布的數(shù)據(jù)，2009年以來全國(guó)各類自然災(zāi)害共造成約4．8 億人(次) 受災(zāi)，死亡和失蹤1528 人，緊急轉(zhuǎn)移安置709．9萬人;農(nóng)作物受災(zāi)面積4721．4 萬公頃，絕收面積491．8 萬公頃; 倒塌房屋83．8 萬間; 因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失2523．7 億元。與美日等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力相對(duì)較弱。隨著城市人口密度及城市生命線系統(tǒng)復(fù)雜性的增加和災(zāi)害救助要求的不斷提高，中國(guó)急需提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。

一、中國(guó)應(yīng)急管理體系的建設(shè)現(xiàn)狀

應(yīng)急管理體系是指應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所需的組織機(jī)構(gòu)、人力、物力、財(cái)力、智力等各種要素及其相互關(guān)系的總和，其實(shí)質(zhì)是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的管理能力與資源能力。應(yīng)急管理體系由基本管理框架與基本能力框架組成，其中，應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急法制(“一案三制”) 構(gòu)成了國(guó)家應(yīng)急管理體系的基本管理框架，而應(yīng)急資源則構(gòu)成了國(guó)家應(yīng)急管理體系的基本能力框架。

1．應(yīng)急預(yù)案

2006年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，標(biāo)志著中國(guó)應(yīng)急預(yù)案框架體系初步形成。我國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系由總體應(yīng)急預(yù)案、25 件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、80 件部門應(yīng)急預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案、重大活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案等六大類構(gòu)成，覆蓋自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會(huì)治安事件。

2．應(yīng)急體制

我國(guó)目前已經(jīng)建立了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。2005年，國(guó)務(wù)院辦公廳設(shè)立應(yīng)急管理辦公室，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。此后，各省、市、縣均成立應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及辦事機(jī)構(gòu)。同時(shí)，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和各自職責(zé)，負(fù)責(zé)相應(yīng)類別突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作。根據(jù)規(guī)定，我國(guó)指定了不同類突發(fā)事件處置的牽頭部門:第一類為自然災(zāi)害，主要由民政部、水利部、地震局等牽頭管理; 第二類為事故災(zāi)難，由國(guó)家安全監(jiān)管總局等牽頭管理;第三類為突發(fā)公共衛(wèi)生事件，由衛(wèi)生部牽頭管理;第四類為社會(huì)安全事件，由公安部牽頭負(fù)責(zé)。最后，由國(guó)務(wù)院辦公廳總協(xié)調(diào)。［1］我國(guó)還設(shè)立了由多部門參加、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總指揮、辦公室設(shè)在相應(yīng)部門的各種救災(zāi)指揮部來領(lǐng)導(dǎo)非常規(guī)重大突發(fā)事件的應(yīng)急處置工作，如國(guó)家防汛抗旱總指揮部等。

3．應(yīng)急機(jī)制

應(yīng)急機(jī)制是保證各項(xiàng)應(yīng)急活動(dòng)順利進(jìn)行的制度安排，具體包括應(yīng)急主體在預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建各個(gè)環(huán)節(jié)中的工作方式，他還對(duì)應(yīng)急主體之間的信息共享、資源共享、主次地位等作出規(guī)定。經(jīng)過幾年的建設(shè)，我國(guó)已初步形成了統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制，建立了應(yīng)急監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、信息溝通機(jī)制、應(yīng)急決策和協(xié)調(diào)機(jī)制、分級(jí)負(fù)責(zé)與響應(yīng)機(jī)制、社會(huì)動(dòng)員機(jī)制、應(yīng)急資源配置與征用機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制、社會(huì)治安綜合治理機(jī)制、城鄉(xiāng)社區(qū)管理機(jī)制、政府與公眾聯(lián)動(dòng)機(jī)制、國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制等應(yīng)急機(jī)制。［2］在軍地合作救災(zāi)中，針對(duì)汶川地震中表現(xiàn)出的軍地協(xié)調(diào)困難，2009年5月1日頒布施行的《中華人民共和國(guó)防震救災(zāi)法》規(guī)定，在發(fā)生由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)處置的特別重大地震災(zāi)害時(shí)，國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部有權(quán)協(xié)調(diào)解放軍、武警和民兵預(yù)備役的統(tǒng)一調(diào)度。

4．應(yīng)急法制

應(yīng)急法制建設(shè)是使我國(guó)應(yīng)急管理工作不斷走向規(guī)范化與制度化的保證，是有效處理區(qū)域間、部門間、各層級(jí)間分歧，保證有效合作，保障各應(yīng)急主體及公民權(quán)利行使和義務(wù)履行的基本保證，主要由法律、行政法規(guī)、地方規(guī)章等組成。目前，我國(guó)應(yīng)急管理的法律法規(guī)體系已基本形成。依據(jù)中國(guó)政府網(wǎng)的信息，我國(guó)現(xiàn)有的應(yīng)急法律法規(guī)有自然災(zāi)害類18件、事故災(zāi)難類20 件、公共衛(wèi)生事件類11 件、社會(huì)安全事件類38 件。2007年11月1日，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》施行，這是我國(guó)應(yīng)急管理領(lǐng)域綜合性最強(qiáng)、最重要的一部法律，標(biāo)志著我國(guó)應(yīng)急管理納入法制化軌道。

5．應(yīng)急資源

應(yīng)急資源是指能夠保證突發(fā)事件的預(yù)防與預(yù)警、響應(yīng)處置、災(zāi)后恢復(fù)和災(zāi)民生活順利進(jìn)行的硬件支撐，主要包括應(yīng)急隊(duì)伍、應(yīng)急物資、應(yīng)急裝備、應(yīng)急工程等可以直接為突發(fā)事件預(yù)警和應(yīng)急處置提供物質(zhì)支持的要素。近幾年來，我國(guó)建成了以公安(消防) 、武警等骨干應(yīng)急隊(duì)伍，以防汛抗旱、抗震救災(zāi)等專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍為主體的應(yīng)急隊(duì)伍;規(guī)劃建設(shè)了24個(gè)中央級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)，同時(shí)各省、自治區(qū)、直轄市本級(jí)和大部分市縣建立了儲(chǔ)備庫(kù)點(diǎn)，基本覆蓋了全國(guó)所有多災(zāi)易災(zāi)地區(qū); 應(yīng)急裝備的研發(fā)能力不斷提高，應(yīng)急隊(duì)伍的裝備水平不斷提高;國(guó)家在防汛抗旱、防震抗災(zāi)、防風(fēng)防潮、防沙治沙、生態(tài)建設(shè)等減災(zāi)重點(diǎn)工程設(shè)施方面做出了巨大投入，已形成了規(guī)?；淖匀粸?zāi)害防護(hù)工程體系。

二、我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)中存在的問題

從我國(guó)目前應(yīng)急管理的實(shí)際運(yùn)行效果來看，“一案三制”基本上可以為我國(guó)應(yīng)急管理活動(dòng)提供支持。但是，仍然存在一些問題影響應(yīng)急管理水平的提高，如各地應(yīng)急預(yù)案之間的異質(zhì)性不強(qiáng)，缺乏強(qiáng)力的應(yīng)急管理部門，區(qū)域間、層級(jí)間的關(guān)系仍有待理順等。

與“一案三制”建設(shè)相比，我國(guó)當(dāng)前的應(yīng)急資源建設(shè)還存在較多薄弱環(huán)節(jié)，還不能全面、全過程有效滿足應(yīng)急管理的需求。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:綜合性的應(yīng)急救援隊(duì)伍如消防部隊(duì)還不能滿足需求;隊(duì)伍間能力相差較大，且協(xié)調(diào)性不強(qiáng); 缺乏歸政府直接指揮的綜合性、常態(tài)性的應(yīng)急隊(duì)伍;高科技應(yīng)急裝備配備不足。應(yīng)急物資管理權(quán)限分散，信息共享度差，物資結(jié)構(gòu)不合理;物資儲(chǔ)備庫(kù)多分布于人口發(fā)達(dá)地區(qū)，布局不合理; 物資儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)資金缺乏，軟硬件建設(shè)水平不高。重點(diǎn)、脆弱、敏感區(qū)域的防護(hù)工程(如防核、防化、防浪等) 防護(hù)能力不強(qiáng)，工程建設(shè)的規(guī)范性、專業(yè)性不強(qiáng)，維護(hù)、管理制度缺失。應(yīng)急救援裝備技術(shù)相對(duì)落后，數(shù)量和種類不足;限于財(cái)政的困難，地方對(duì)價(jià)格高昂的高精尖救援設(shè)備配備不足;國(guó)家對(duì)高科技專業(yè)化裝備的研發(fā)投入不足。

三、解決對(duì)策

1．突出應(yīng)急預(yù)案的異質(zhì)性、可演練性及動(dòng)態(tài)性

我國(guó)各地區(qū)所面臨的災(zāi)害形勢(shì)、災(zāi)害特點(diǎn)及本身的應(yīng)急能力有明顯差異，因此應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案也必然不同。各地區(qū)應(yīng)該根據(jù)自身實(shí)際情況來制定切實(shí)可行的預(yù)案。采取科學(xué)的方法對(duì)區(qū)域內(nèi)的各種風(fēng)險(xiǎn)隱患及自身的應(yīng)急能力進(jìn)行評(píng)估，通過二者的對(duì)比找出自身差距，客觀地制定應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案中除了闡明領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、信息發(fā)布流程、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)構(gòu)等基本信息外，還應(yīng)該包括危害評(píng)估、應(yīng)急演練及預(yù)案本身的自我學(xué)習(xí)機(jī)制等。通過演練來提高應(yīng)急預(yù)案的可行性及科學(xué)性，通過新案例的學(xué)習(xí)不斷更新及改進(jìn)應(yīng)急預(yù)案。

2．組建強(qiáng)力的應(yīng)急管理部門

根據(jù)我國(guó)政府行政管理的實(shí)際，著眼于未來應(yīng)急管理體系的建設(shè)需要，探索構(gòu)建強(qiáng)力應(yīng)急管理部門的方法。對(duì)于非常規(guī)的重大自然災(zāi)害，我國(guó)以國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)為總指揮的指揮部體制可以有效保證對(duì)各部門及地方的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，避免由于機(jī)制不暢而造成的低效率，保證對(duì)事件的有效處置。但是，對(duì)于各種頻發(fā)的非重大自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會(huì)安全事件及公共衛(wèi)生事件，國(guó)家采取的是相關(guān)部門牽頭、多部門參與的處置模式。部門間主次關(guān)系較為模糊，容易產(chǎn)生相互推諉的現(xiàn)象，且無法在預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警過程中實(shí)現(xiàn)有效合作。因此，我國(guó)應(yīng)該逐步構(gòu)建綜合性的、應(yīng)急能力強(qiáng)的應(yīng)急管理部門，在應(yīng)急管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)預(yù)警與應(yīng)急處置的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3．構(gòu)建部門間的網(wǎng)絡(luò)化治理模式

針對(duì)部門間協(xié)同機(jī)制不暢的情況，我國(guó)應(yīng)逐步構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的治理模式。網(wǎng)絡(luò)治理主要是指一種公共部門的新形態(tài)，即通過由公共部門、私人部門、非營(yíng)利組織組成的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟來提供公共服務(wù)。［3］網(wǎng)絡(luò)化治理的基本要素是: 主體是各級(jí)政府、非政府組織、企業(yè)等;對(duì)象是重大事件和突發(fā)公共事件; 區(qū)間是跨部門、跨區(qū)域; 機(jī)制是博弈、協(xié)調(diào)、合作; 功能是非常態(tài)管理。［4］在各類突發(fā)事件的處置過程中，相關(guān)部門應(yīng)該不斷總結(jié)相互聯(lián)系及作用的方式，以形成相對(duì)穩(wěn)定的合作結(jié)構(gòu)形態(tài)。這樣不同部門就可以形成具有明確目標(biāo)導(dǎo)向的有機(jī)整體，可以通過集體決策、聯(lián)合行動(dòng)來進(jìn)行事件的處置，提高事件的處置效率。在我國(guó)，應(yīng)逐漸探索中央與地方、地方間、部門間、政府部門與私營(yíng)部門、公眾在應(yīng)急管理中的合作方式、權(quán)利與責(zé)任，不斷明確應(yīng)急主體間的合作方式，逐漸形成穩(wěn)固的應(yīng)急模式。

4．建設(shè)高效的應(yīng)急資源體系

依托公安消防部隊(duì)組建綜合性應(yīng)急隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)從單災(zāi)種的專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)向技能全面、快速機(jī)動(dòng)、專業(yè)高效、裝備優(yōu)良的綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍的轉(zhuǎn)變;以縣域?yàn)閱卧?，組建基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍。完善由骨干應(yīng)急隊(duì)伍、專業(yè)救援隊(duì)伍、基層社會(huì)力量構(gòu)成的三層級(jí)的國(guó)家應(yīng)急救援隊(duì)伍體系。針對(duì)災(zāi)情災(zāi)種的分布，建立基于地緣模式的物資儲(chǔ)備模式，不斷優(yōu)化儲(chǔ)備庫(kù)分布格局及物資結(jié)構(gòu); 建設(shè)全國(guó)應(yīng)急物資儲(chǔ)備、調(diào)用、更新的監(jiān)控和信息共享及聯(lián)動(dòng)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)物資的統(tǒng)一高效管理，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家少量關(guān)鍵儲(chǔ)備的企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模存放和民間臨時(shí)征用的儲(chǔ)備模式。國(guó)家應(yīng)制定應(yīng)急裝備與技術(shù)的發(fā)展規(guī)劃，加大對(duì)特種應(yīng)急救援裝備的研發(fā)投入與生產(chǎn)能力投入力度;由政府統(tǒng)一采購(gòu)大型的、專業(yè)的應(yīng)急裝備; 建立民間特種裝備的聯(lián)絡(luò)調(diào)用機(jī)制，合理運(yùn)用閑置救援設(shè)備。結(jié)合區(qū)域內(nèi)主要風(fēng)險(xiǎn)隱患源、災(zāi)種分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口密度等因素，有針對(duì)性地建設(shè)具有防護(hù)功能的應(yīng)急工程，對(duì)已存在的應(yīng)急工程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，完善管理機(jī)制，及時(shí)進(jìn)行維護(hù)與重建。

［1］鐘開斌．回顧與前瞻:中國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)［J］．政治學(xué)研究，2009(1)．

［2］高小平．中國(guó)特色應(yīng)急管理體系建設(shè)的成就和發(fā)展［J］．中國(guó)行政管理，2008(11)．

［3］諸大建，李中政．網(wǎng)絡(luò)治理視角下的公共服務(wù)初探［J］．中國(guó)行政管理，2007(8)．

［4］李瑞昌．城市治理網(wǎng)絡(luò)的嵌入機(jī)制——以上海市基層應(yīng)急管理單元為研究個(gè)案［J］．江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(3)．