我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因與對策研究

肖 珍

〔中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)稅學(xué)院，湖北 武漢430073〕

我國《預(yù)算法》明確規(guī)定: “地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字?！奔吹胤秸粦?yīng)該存在債務(wù)問題。但事實(shí)上，我國地方政府債務(wù)數(shù)額十分龐大，根據(jù)審計(jì)署的統(tǒng)計(jì)，我國未來三年將有超過35%的地方性債務(wù)到期，其中2012年、2013年到期的額度分別約為1．8 萬億元和1．2萬億元，合計(jì)占2010年年底債務(wù)余額的28%左右，已經(jīng)超出了可控規(guī)模。近年來，我國地方政府債務(wù)呈現(xiàn)出債務(wù)數(shù)額龐大，舉債主體眾多，舉債方式不規(guī)范，透明度低等問題［1］，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益突出。地方政府債務(wù)問題直接關(guān)系到國家財(cái)政安全，特別是在當(dāng)前轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式背景下顯得尤為重要，需要引起高度重視。

一、我國地方政府債務(wù)的界定、分類

在討論地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之前首先要界定清楚它的概念。地方政府在我國主要強(qiáng)調(diào)層級性，即指中央政府以下的各級政府，其中縣鄉(xiāng)一級通常被稱為基層政府。政府債務(wù)有狹義和廣義之分，狹義的政府債務(wù)指政府作為債務(wù)人必須按法定條件和協(xié)議約定，向債權(quán)人承擔(dān)的自己償付義務(wù)。廣義則指政府為了維持自身合法性，若實(shí)際履行的義務(wù)少于其必須履行的義務(wù)，則必須彌補(bǔ)兩者之間的差距所需要的資金支出額，即政府債務(wù)。

在中國，法律上對地方政府債務(wù)問題的界定尚存在不足和有待完善的地方。目前，國內(nèi)立法上與地方債務(wù)多少有點(diǎn)關(guān)系的法律法規(guī)有《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》和中國人民銀行1996年發(fā)布的《貸款通則》等，但總體而言，這些法律法規(guī)并沒有為地方舉債提供充足的法律依據(jù)，在法律上規(guī)范地方債務(wù)還有很大的實(shí)踐空間。［2］

關(guān)于地方債務(wù)的分類，學(xué)界多認(rèn)可世界銀行漢納·普拉科瓦(HanaPolackova) 的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣模型。目前我國對地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目的分類，很大程度上也是參考了這種分類方法。［3］據(jù)此可將我國地方政府債務(wù)分為四項(xiàng):顯性的直接債務(wù)、隱性的直接債務(wù)、顯性的或有債務(wù)和隱性的或有債務(wù)。［4］從形成渠道上，也可以將地方債務(wù)分為五類，分別是中央政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)，中央財(cái)政對地方財(cái)政的項(xiàng)目貸款、財(cái)政體制因素形成的地方政府債務(wù)、地方公共部門債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)和因承擔(dān)道義義務(wù)形成的地方政府債務(wù)，其中前三項(xiàng)屬于直接債務(wù)，后兩項(xiàng)屬于或有債務(wù)。

二、地方政府債務(wù)形成的主要原因

雖然有國家政府和法律法規(guī)的約束，為什么地方政府還會積累如此巨額的債務(wù)呢? 目前，學(xué)界對地方舉債行為的解釋主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1．非體制因素

包括三個(gè)方面:首先，基層政府舉借債務(wù)主要在于財(cái)源薄弱。在政府收入一定的情況下，過少的收入不能滿足地方政府的支出需要，有限的收入不足以應(yīng)付過多的開支。以政府為主體的投資規(guī)模擴(kuò)大，同時(shí)，社會事業(yè)項(xiàng)目資金，需要縣鄉(xiāng)給予一定規(guī)模配套，增加了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。其次，我國各級政府承擔(dān)著推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角色。我國市場機(jī)制發(fā)展還不完善，許多可以通過市場機(jī)制解決的事情，不得不依靠地方政府來承擔(dān)，在地方財(cái)力不足的情況下，只能通過各種變通的方法融資，形成了許多或有債務(wù)。最后，政府機(jī)構(gòu)自身規(guī)模的擴(kuò)大也構(gòu)成了對支出的剛性需求。19 世紀(jì)，阿道夫·瓦格納提出“政府?dāng)U張法則”，政府規(guī)模擴(kuò)張及政府活動的持續(xù)增加要求政府支出的不斷增加。

2．地方債務(wù)形成的宏觀經(jīng)濟(jì)政策因素

為應(yīng)對全球金融危機(jī)，國家采取了積極的財(cái)政政策及寬松的貨幣政策，對經(jīng)濟(jì)的投資擴(kuò)張計(jì)劃要求地方政府資金配套。這類解釋得到了許多學(xué)者的認(rèn)可。其實(shí)在1998年就采取了積極財(cái)政政策。1998年到2002年，中央共發(fā)行國債21263．33 億元，需要銀行和地方政府的配套資金，另外，國債轉(zhuǎn)貸給地方部分，地方政府還必須還本付息。其次，在2008年金融危機(jī)中，適度寬松的貨幣政策和積極的財(cái)政政策在某種程度上催生了地方政府融資平臺爆炸式的發(fā)展，全國投資4 萬億元，地方政府配套資金大都來自銀行貸款，債務(wù)規(guī)模不可能不增加。在經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的帶動下，地方政府融資平臺繼續(xù)快速增長，由于管理不規(guī)范、運(yùn)作不透明等因素的影響，地方政府融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)也不斷累積。其他的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，也在一定程度上助長了地方債務(wù)的累積，如農(nóng)村稅費(fèi)改革政策減少了地方財(cái)政收入，糧食購銷政策產(chǎn)生了政策性糧食虧損掛賬和糧食風(fēng)險(xiǎn)基金借款。

3．財(cái)政體制原因

首先，地方財(cái)力和事權(quán)不完全匹配，這是地方政府債務(wù)不斷增加的機(jī)制性原因。1994年分稅制財(cái)政體制改革后，財(cái)權(quán)進(jìn)一步向中央集中，地方政府財(cái)力進(jìn)一步縮小，地方政府所要承擔(dān)的事權(quán)卻并沒有相應(yīng)縮小，造成財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移的局面，地方政府財(cái)權(quán)和負(fù)擔(dān)的事權(quán)不對稱。除了國防、外交開支由中央政府承擔(dān)外，其他的如義務(wù)教育、基礎(chǔ)建設(shè)等支出則以地方政府為主，使得地方政府承擔(dān)了過多的支出職責(zé)，卻缺乏相匹配的財(cái)政收入。

其次，轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范。1994年我國進(jìn)行分稅制改革后逐步建立了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付主要包括稅收返還、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付是實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)力均衡和基本公共服務(wù)均等化的有效手段。但是事實(shí)上，這種有效手段并沒有充分發(fā)揮作用。一般性轉(zhuǎn)移支付比重過低、稅收返還比重較高使得地方政府仍然沒有足夠的財(cái)力發(fā)展各項(xiàng)社會事業(yè)和提供基本的公共服務(wù)，這是地方債務(wù)產(chǎn)生的重要原因，尤其在西部地區(qū)。

4．缺乏地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的缺失在一定程度上放任了債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張，我國目前地方政府債務(wù)中或有債務(wù)比重大、種類多，而政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑又不統(tǒng)一，中央政府難以全面掌握地方政府債務(wù)的真實(shí)規(guī)模，債務(wù)負(fù)擔(dān)率、償債率、債務(wù)依存度等監(jiān)控指標(biāo)發(fā)揮作用有限，無法建立有效的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，大大削弱了中央政府對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控，使地方政府債務(wù)管理在某種程度上處于無政府狀態(tài)。

5．政治激勵強(qiáng)化舉債動機(jī)

這方面解釋著眼于分析地方政府舉債的主動性原因。政治激勵是地方政府過度負(fù)債的必要條件，GDP 的政績考核和官員逐級晉升導(dǎo)向使得地方政府注重上級可觀察的“政績顯示”項(xiàng)目和短期政績，地方政府主要官員頻繁變動又使得償債責(zé)任由后任承擔(dān)。另外，政府官員急于出政績，很少顧及債務(wù)結(jié)構(gòu)和實(shí)際償債能力。

除上述五方面原因外，地方政府間的激烈競爭，政府投融資平臺過多，五級行政層級導(dǎo)致管理鏈條過長等都在一定程度上促使地方政府債臺高筑，形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這些對地方債務(wù)形成機(jī)理的研究，為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了理論基礎(chǔ)。

三、化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

面對不斷膨脹的債務(wù)規(guī)模，地方債務(wù)的解決路徑選擇也成了探討重點(diǎn)。地方債務(wù)的治理不能脫離當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)狀況，應(yīng)先明確目標(biāo)，債務(wù)的治理需結(jié)合目標(biāo)來展開。短期目標(biāo)是地方政府債務(wù)不出現(xiàn)大量不良貸款，中長期目標(biāo)則是建立適合中國國情的財(cái)政體制，明晰地方政府舉債的責(zé)、權(quán)、利，建立硬預(yù)算約束。

1．短期措施主要著力于控制地方債務(wù)規(guī)模

(1) 從短期來看，抑制地方債務(wù)的過度增長，降低地方政府債務(wù)的累積風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)主要著力于規(guī)范投融資平臺?，F(xiàn)有投融資平臺處在快速發(fā)展時(shí)期，存在職能定位不清、風(fēng)險(xiǎn)意識不強(qiáng)、運(yùn)行機(jī)制不力的問題，需要加快完善。中央政府要加大對地方政府投融資平臺的分類管理，對不同的投融資平臺規(guī)定不同的償債方式和審批程序，從而化解地方政府顯性債務(wù)。

(2) 完善現(xiàn)有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。信息匱乏是我國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的首要制約瓶頸，應(yīng)以預(yù)警理論為預(yù)警系統(tǒng)的核心，加強(qiáng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的基本理論研究?？梢砸罁?jù)直接負(fù)債和或有負(fù)債的分類，分別制作有針對性的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系。在規(guī)范投融資平臺方面，不能僅僅著眼于當(dāng)前的風(fēng)險(xiǎn)控制。要在公共財(cái)政體制下建立支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的融資機(jī)制，分別在長、短期內(nèi)預(yù)防和從根本上控制地方融資平臺的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

2．消除地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本措施

要在根本上消除地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，需要理順財(cái)政關(guān)系，完善長效機(jī)制并改革體制，解決法律有效性等深層次問題。

(1) 轉(zhuǎn)變政府職能。從根本上解決地方政府的投資舉債沖動，必須依靠政府職能的轉(zhuǎn)變，找準(zhǔn)政府的定位。突出和加強(qiáng)政府的社會管理和公共服務(wù)職能，真正把政府由“全能型”轉(zhuǎn)為“服務(wù)型”，由“無限型”轉(zhuǎn)為“有限型”。政府應(yīng)該有所為有所不為，從注重計(jì)劃控制轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅乜冃б龑?dǎo)，減少對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。

(2) 完善財(cái)政體制。最重要的是要完善省以下分稅制財(cái)政管理體制，合理確定事權(quán)和財(cái)權(quán)以及公平的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和結(jié)構(gòu)。中央適當(dāng)上移支出責(zé)任和下放收入權(quán)利，培養(yǎng)地方主體稅種。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解還依賴于財(cái)政級次的改革，以“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”為標(biāo)志的財(cái)政層級扁平化效應(yīng)并未完全釋放，有待于各地區(qū)加大推行力度、進(jìn)一步深化和鞏固。

(3) 進(jìn)行地方債務(wù)制度化改革。地方債務(wù)可以為資本性公共產(chǎn)品融資，存在充分的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在當(dāng)前的地方債務(wù)現(xiàn)狀下可以進(jìn)行地方債制度化改革。進(jìn)行地方債制度化變革必須具備以下條件: 有立法作為制度基礎(chǔ)，地方政府具有獨(dú)立財(cái)權(quán)，規(guī)范的債券市場和對地方債的市場需求。地方債的制度設(shè)計(jì)主要涉及地方債的發(fā)行、流通和監(jiān)管。［5］

(4) 修改《預(yù)算法》，構(gòu)建地方政府債務(wù)法律制度是管理地方債務(wù)的前提，可以在國家以法律形式確定地方政府舉債權(quán)的同時(shí)，對地方政府債券的發(fā)債主體資格、發(fā)債申請、審查和批準(zhǔn)、發(fā)債方式、適用范圍、舉債規(guī)模、償債機(jī)制以及責(zé)任追究等作出嚴(yán)格規(guī)定。并在監(jiān)管機(jī)制、支撐措施等方面，建立地方債發(fā)行的長效配套制度。這方面可借鑒美、日、俄羅斯和我國臺灣等地的地方債務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)，做到債務(wù)管理的可控化、透明化、績效化和法制化。

四、國外地方政府債務(wù)管理方式對我國的啟示

國外最初對政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究并不區(qū)分中央債務(wù)與地方債務(wù)，只是籠統(tǒng)地對政府公債進(jìn)行研究。如亞當(dāng)·斯密、李嘉圖認(rèn)為，發(fā)行公債會產(chǎn)生消極影響，現(xiàn)代凱恩斯學(xué)派則是發(fā)行公債的積極贊成者，他們把公債和赤字、補(bǔ)償性財(cái)政政策聯(lián)系在一起，對公債大加贊揚(yáng)，其中以薩繆爾森為代表。直到20 世紀(jì)80年代，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們才開始關(guān)注地方政府債務(wù)問題，并單獨(dú)對其進(jìn)行研究。國外對地方債務(wù)管理采用何種方式和辦法，取決于該國經(jīng)濟(jì)狀況和市場體系。Ter－Minassian 將這些辦法分為四大類: 市場約束(market discipline) 、行政控制(Administrative control) 、規(guī)則管理(Rules management) 和協(xié)商管理(Consultation management) 。［6］

1．市場約束(market discipline)

在美國、日本等一些發(fā)達(dá)國家，有相對完善的資本市場，法律允許地方政府發(fā)債，地方政府債券市場比較成熟，成為地方政府融資的重要途徑和資本市場的有機(jī)組成部分，地方政府為了建立良好的融資信譽(yù)，會主動管理好自己的財(cái)政收支。Lane，Timothy D 指出，市場約束對地方政府舉債有效，必須同時(shí)滿足以下四個(gè)條件:第一，金融市場必須是自由的和開放的。第二，政府的借款情況和償債信息必須向放貸者公開，做到信息透明。第三，當(dāng)?shù)胤秸荒苋缂s還款時(shí)，不應(yīng)該有任何向中央政府求助的期待。第四，地方政府有能力并且必須回應(yīng)市場信號。［7］上述結(jié)論為依賴市場化方式管理地方政府債務(wù)提供了可供參考的意見。

2．行政控制(Administrative control)

為了確保各級政府債務(wù)的償還和有效利用，有些國家，如法國，將政府債務(wù)完全納入預(yù)算管理，確保地方債務(wù)處在中央政府的全方位監(jiān)控中。Marks，etc．認(rèn)為中央監(jiān)督地方政府預(yù)算和借貸具有合法目的，他們的實(shí)證證據(jù)表明這樣做的確可以降低地方政府的借貸成本。［8］當(dāng)然，中央直接控制管理辦法也有不利的地方。這種方式會不可避免地卷入某種政治程序中，這種情況下，由于雙方的信息不對稱，借貸資金不一定流向最有生產(chǎn)效率的部門，而是中央青睞的項(xiàng)目。一旦地方債務(wù)納入預(yù)算得到了中央政府的支持，實(shí)際上隱含了中央為地方提供了債務(wù)擔(dān)保。［9］實(shí)行行政控制的國家主要是單一制國家，也有部分非典型的聯(lián)邦制國家，如英國、西班牙、挪威、印度和印度尼西亞等。

3．規(guī)則管理(Rules management)

指利用法律、法規(guī)等手段對地方債務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，這些規(guī)則涉及地方債務(wù)的規(guī)模、舉債條件、目的和用途等。除了透明公正外，這種監(jiān)管方式的優(yōu)點(diǎn)是以明確規(guī)則為基礎(chǔ)的針對地方債務(wù)的監(jiān)管體系，增強(qiáng)了市場穩(wěn)定性，降低了地方債務(wù)危機(jī)蔓延或者全國性財(cái)政危機(jī)的危險(xiǎn)。［10］這種方式的弊端也是比較明顯的。如果規(guī)則管理只是針對總體的預(yù)算平衡，地方政府為了保持預(yù)算平衡，可能會將財(cái)政支出在經(jīng)常性支出和資本性支出之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致其中某項(xiàng)支出不足。［11］Inman 認(rèn)為地方政府債務(wù)的失控是政府財(cái)政軟預(yù)算的表現(xiàn)。他以美國的經(jīng)驗(yàn)為例，指出如果沒有強(qiáng)勢且高效率的中央政府、完善的金融體系、成熟的資本和土地市場等作保障，就有必要運(yùn)用行政控制手段或法規(guī)監(jiān)管等措施來控制地方政府無效率的舉債行為。［12］

4．協(xié)商管理(Consultation management)

Teresa 指出，協(xié)商管理要求中央與地方進(jìn)行談判，在談判過程中達(dá)成地方債務(wù)預(yù)算赤字的協(xié)議，而且一般也要確定地方財(cái)政收支項(xiàng)的指導(dǎo)方針。［13］實(shí)行協(xié)商管理的國家要求中央政府有較強(qiáng)的財(cái)政管理能力和嚴(yán)格的財(cái)經(jīng)紀(jì)律，如澳大利亞、比利時(shí)、丹麥和南非等。

五、小結(jié)

一般來說，對地方債務(wù)監(jiān)管方式的選擇，體現(xiàn)了一個(gè)國家政治權(quán)力的分配格局和政府間財(cái)政關(guān)系的基本框架，同時(shí)也受到本國財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況以及市場體系等因素的影響。我國地方政府債務(wù)的成因中有非體制因素、宏觀經(jīng)濟(jì)因素、財(cái)政體制因素等，是社會、經(jīng)濟(jì)、政治和歷史等多方面因素共同形成的，形成機(jī)理相當(dāng)復(fù)雜，因而需要建立規(guī)范的地方債務(wù)制度來解決。從短期來看，主要是規(guī)范投融資平臺，從長期來看，則要從改革財(cái)政體制和修改法律法規(guī)入手。

［1］蔡玉．地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀、成因及對策［J］．財(cái)政研究，2011(9)．

［2］王大用．地方政府負(fù)債合法化問題的研究［N］．金融時(shí)報(bào)，2004－04－14．

［3］Hana Polakova Brixi．2000，Contingent Government Liabilities: AFiscalThreat to the Czech Republic．The World Bank．

［4］戴毅．地方債制度化變革問題研究［J］．財(cái)政研究，2010(9)．

［5］劉尚希，于國安．地方政府或有負(fù)債: 隱匿的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)［M］．北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2002．

［6］Ter－ Minassian，T．，eds．Fiscal Federalism in Theory and Practice［M］．Washington，D．C．: International Monetary Fund，1997．

［7］Ter－ Minassian，T．a(chǎn)nd Jon Craig．Control of Subnational Government Borrowing，F(xiàn)iscal Federalism in Theoryand Practice［M］．Washington，D．C．: International Monetary Fund，1997．

［8］Lane，Timothy D．Can market forces discipline government borrowing? ［J］．Finance and Development，1993(1)．

［9］World bank．Financial systems and development ，policy and research series NO．15［M］．Washington，D．C．: World bank，1990．

［10］Marks，Barry R．; Raman，Krishnamurthy K．．State Supervision of local borrowing and budgeting practices and municipal net interest cost:an mpircal evalution［J］．International Journal of Public Administration，1987(4)．

［11］Inman，R．P．Transfers and Bailouts: Enforcing Local Fiscal Discipline with Lessons from US，F(xiàn)ederalism Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraint［M］．Massachusetts:MIT Press，2001．

［12］Canuto，Otaviano and lili Liu．Subnational debt finance:”Make it sustainable”in forthcoming，The day after tomorrow:A handbook on the future of economic policy in the developing world［M］．Washington，DC:wold bank，2010．

［13］Teresa，Ter－ Minassian．Decetralization and macroeconomic management［R］．I MF working paper WP，1997．