論責(zé)任政府建設(shè)的阻滯因素與消解對策

朱逢春

（中共宜賓市委黨校，四川 宜賓 644002）

論責(zé)任政府建設(shè)的阻滯因素與消解對策

朱逢春

（中共宜賓市委黨校，四川 宜賓 644002）

責(zé)任政府是中央與地方正加快打造的一項重要內(nèi)容，特別是長沙市、重慶市、海南省、深圳市等省市對建立責(zé)任政府進行了積極有效的探索，建立了較為完善的行政系統(tǒng)內(nèi)部問責(zé)的制度體系。但與此同時，責(zé)任政府的建設(shè)還存在多種阻滯因素，因此，必須采取相應(yīng)舉措加以消解。

責(zé)任政府；阻滯表現(xiàn)；消解

2004年，溫家寶總理在十屆人大四次會議的《政府工作報告》中指出：“要建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力?！?006年初，國務(wù)院正式把建立和推行行政問責(zé)制列入政府工作議事日程。隨后，長沙市、重慶市、海南省、深圳市等省市對建立責(zé)任政府進行了積極有效的探索，建立了較為完善的行政系統(tǒng)內(nèi)部問責(zé)的制度體系。但與此同時，責(zé)任政府的建設(shè)還存在多種阻滯因素，因此，必須采取相應(yīng)舉措加以消解。

一、責(zé)任政府的內(nèi)涵與基本屬性

學(xué)術(shù)界對于責(zé)任政府的概念眾說紛紜。《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》將責(zé)任政府解釋為“一種需要通過其賴以存在的立法機關(guān)而向全體選民解釋其所做的決策是正確合理的行政機構(gòu)”。[1]這種解釋僅是責(zé)任政府的狹義內(nèi)涵。本文認(rèn)為，責(zé)任政府可以從價值理念與制度安排兩個層面加以闡釋。作為一種價值理念，責(zé)任政府要求政府必須積極地履行其社會義務(wù)和職責(zé)，必須承擔(dān)政治上的、法律上的責(zé)任。作為一項制度安排，責(zé)任政府要求政府部門健全責(zé)任控制機制和完善責(zé)任落實制度。責(zé)任政府與現(xiàn)代憲政民主思想緊密相連，它構(gòu)建在“主權(quán)在民”和代議制民主基礎(chǔ)之上，依循“對誰負(fù)責(zé)”、“如何負(fù)責(zé)”的演展邏輯而展開。它具有以下基本屬性：

（一）回應(yīng)性

黨的十一屆三中全會以來，黨和政府在提高公民的民主意識方面做了大量工作，公民的民主意識和法律意識不斷增強，公民要求參與政治和提高政府回應(yīng)的呼聲越來越高，要求也越來越強烈。責(zé)任政府的回應(yīng)性即是要求政府以解決公共問題、社會問題為責(zé)任，建立一個體現(xiàn)以民為本、服務(wù)導(dǎo)向、及時反應(yīng)特征的，具有穩(wěn)定、可靠、可持續(xù)發(fā)展的回應(yīng)機制，從而對民眾的要求作出及時的反應(yīng)，并采取積極措施將問題加以解決。

（二）法治性

法治性是責(zé)任政府的精神內(nèi)核。責(zé)任政府的打造離不開健全的制度加以保障?！恫既R克維爾政治學(xué)百科全書》把責(zé)任政府放在制度卷中加以考察也可以說明這個認(rèn)同?！柏?zé)任政府意味著憲法和法律是政府及其官員履行責(zé)任的依據(jù)；公民的權(quán)利與義務(wù)應(yīng)得到政府切實的保障；政府的瀆職、失職與違法行為必須承擔(dān)法律責(zé)任；受政府及其官員公務(wù)行為損害的公民，政府有責(zé)任給予賠償。因此，法治是責(zé)任政府不可或缺的制度保障。責(zé)任政府是法治理念在公共行政領(lǐng)域的體現(xiàn)?！盵2]

（三）權(quán)責(zé)一致性

“責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補充，凡權(quán)力行使的地方就有責(zé)任?！盵3]行政主體的權(quán)責(zé)一致包含兩層意思，一是權(quán)力的授予必須以責(zé)任為依據(jù)，有權(quán)無責(zé)必然會濫用權(quán)力；二是一定的責(zé)任必須授予相應(yīng)的權(quán)力，不然責(zé)任就難以落實。倘若權(quán)大責(zé)小，則會導(dǎo)致公權(quán)的濫用。倘若權(quán)小責(zé)大，必然是行政主體因缺乏足夠的人力、財力保障而無法承擔(dān)應(yīng)有的公共責(zé)任，最終導(dǎo)致政府的行為無法滿足公眾的需求，公共物品和公共服務(wù)得不到及時、高效的供給。因此，權(quán)責(zé)一致不僅是行政主體行使公權(quán)的一條重要法則，也是責(zé)任政府建設(shè)的應(yīng)有之義。

二、現(xiàn)階段責(zé)任政府建設(shè)的阻滯因素

經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，我國已初步建立了自身的責(zé)任政府體系。特別是因SARS危機而掀起的問責(zé)風(fēng)暴使中國政府進入了責(zé)任政府建設(shè)的新時代，但與此同時，責(zé)任政府的建設(shè)還存在多種阻滯因素。

（一）行政責(zé)任理念尚未完全確立

“官本位”意識、“權(quán)力本位”觀念、人治意識是與責(zé)任理念對立的兩類概念。隨著行政改革的不斷推進，新舊觀念也同樣面臨著交替與沖突。“官本位”意識、“權(quán)力本位”觀念、人治意識面臨一定程度的沖擊。但是，這些觀念意識是行政主體在特定環(huán)境下經(jīng)過長期的文化環(huán)境的熏陶和傳統(tǒng)習(xí)慣的影響下形成的，是以往全部價值生活經(jīng)驗的積淀，它內(nèi)化于行政主體而鑄成的，因而一旦形成，行政主體的思想行為傾向就表現(xiàn)出一貫性，促使行政主體狂熱地追逐權(quán)力，同時淡化了自身的責(zé)任意識，在行政執(zhí)法過程中無限地擴大權(quán)力的內(nèi)涵。因此，“官本位”、“權(quán)力本位”觀念、人治的觀念形態(tài)仍以各種方式盤踞在一些行政主體的潛意識中，責(zé)任理念尚未完全確立。

（二）行政問責(zé)的制度體系尚需完善

黨的十六大以來，我國責(zé)任政府方面的制度建設(shè)取得了長足進展。2004年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》出臺了“詢問和質(zhì)詢”、“罷免或撤換要求及處理”等規(guī)定。同年出臺的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》細(xì)化了引咎辭職的前提。2005年出臺的《中華人民共和國公務(wù)員法》又規(guī)定了對公務(wù)員實行問責(zé)的情形和手段。此后又陸續(xù)出臺了《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》和《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》。這一系列以黨紀(jì)黨規(guī)、公務(wù)員法為主體的問責(zé)規(guī)定使責(zé)任政府的建設(shè)邁出了重要的步伐。但總體而言，行政問責(zé)的法律制度仍不完善：一方面，行政法律責(zé)任制度分散于部分單行法律之中，缺乏一套完整、系統(tǒng)規(guī)范體系；另一方面，對政府責(zé)任的規(guī)定力度過軟，特別是對于不執(zhí)行問責(zé)規(guī)定的地方政府，追究誰的責(zé)任，由誰來追究，這些方面缺乏明確細(xì)致的程序性規(guī)定。

（三）責(zé)任追究的落實力度亟待提高

行政責(zé)任追究是責(zé)任政府的實現(xiàn)機制，倘若行政責(zé)任追究流于形式或者力度不夠，責(zé)任政府的打造也會面臨阻滯。目前，行政責(zé)任追究的落實力度還存在一些問題，究其原因主要表現(xiàn)為行政責(zé)任追究的體制障礙。當(dāng)前行政責(zé)任追究是一種行政內(nèi)部問責(zé)，問責(zé)的主體還限于政府部門內(nèi)部上級對下級的問責(zé)，是由上級政府對部門首長、下級政府、政府公務(wù)員的責(zé)任追究體制。然而對于當(dāng)前的行政管理體制而言，行政責(zé)任的追究存在連帶責(zé)任的問題，即下級部門或公務(wù)員出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的問題，作為分管的上級單位也需要承擔(dān)連帶責(zé)任。在這種境況下，行政責(zé)任追究很難落實，問責(zé)結(jié)果的公正性亦很難確保。此外，行政責(zé)任追究由于缺乏完備的制度保障，行政首長的主觀意志成分較大。是否要問責(zé)、什么事情要問責(zé)、問責(zé)到什么程度，這就很難避免主觀隨意性。因此，提高行政責(zé)任追究的落實力度就成為一項重要且緊迫的任務(wù)。

（四）行政過程的透明程度亟需增強

政府與人民是一種委托與代理的關(guān)系。在政府行政執(zhí)法的過程中，確保信息的對稱，是維系政府與人民的魚水關(guān)系、關(guān)乎責(zé)任政府建設(shè)的重要因素。委托－代理理論認(rèn)為，“由于委托人和代理人之間關(guān)于代理人行為的信息不對稱，代理人在最大程度上增加自身效用的同時會做出損害委托人利益的行為。”[4]目前，盡管國務(wù)院建立了《政府信息公開條例》等一系列的制度，透明政府的打造也在加緊推進，但是一些地方政府的信息公開的程度、行政過程透明的程度還有待提高。在行政過程的透明度不高的情形下，政府獨自掌握了大量的信息資源，與民眾之間存在著嚴(yán)重的信息不對稱問題，從而使得民眾對政府的監(jiān)督由于信息的缺失而變成虛監(jiān)或弱監(jiān)，責(zé)任政府的打造也面臨外在監(jiān)督的虛化而倍受影響。

三、責(zé)任政府建設(shè)障礙的消解對策

（一）推進行政責(zé)任理念的推廣樹立

責(zé)任政府的建設(shè)不僅需要制度上的不斷完善，更重要的是需要在行政責(zé)任理念的更新上下功夫。一方面，加強行政道德教育，提高行政主體的道德自覺。應(yīng)當(dāng)有選擇地介紹先進的價值觀念，以開闊行政主體的視野，進行比較鑒別，加深其對“官本位”、“權(quán)力本位”觀念、人治的觀念的反思和對行政責(zé)任理念的認(rèn)同。另一方面，加強制度倫理建設(shè)，促進主體的觀念內(nèi)化。道德作為一種社會控制手段，其本質(zhì)特征在于行政主體的自覺和自律，但是，行政主體的自覺和自律不會自發(fā)形成，除了需要進行教化和培訓(xùn)之外，還必須加強制度倫理建設(shè)，從而矯正行政主體的價值偏愛，增強行政責(zé)任理念內(nèi)化的效度。

（二）完善政府行政問責(zé)的制度體系

“制度是眾所周知的、由人創(chuàng)立的規(guī)則，其目的在于抑制人們有可能的機會主義行為。它們都對不服從行為實施某種懲罰”。[5]因此，應(yīng)加快行政問責(zé)立法步伐，制定一部具有統(tǒng)一性、權(quán)威性的行政問責(zé)法律，不斷完善政府行政問責(zé)的制度體系。一方面，要健全行政問責(zé)的內(nèi)容。不僅要對行政機關(guān)工作人員的不履行和不正確履行法定職責(zé)所造成的不良影響追究責(zé)任，還要對那種“不作為”、“無為而治”、“不求有功，但求無過”平庸無能的行政人員進行問責(zé)。另一方面，健全問責(zé)程序，完善實施環(huán)節(jié)。要通過制度設(shè)計，具體規(guī)定各個問責(zé)主體可通過什么方式、什么程序提起質(zhì)詢，具體規(guī)定責(zé)任官員對群眾、機構(gòu)等提起的質(zhì)詢必須通過什么渠道來做出回應(yīng)，從而進一步完善行政問責(zé)程序、步驟，做到問責(zé)制度化、程序化、規(guī)范化。

（三）強化異體問責(zé)以增強問責(zé)力度

目前，在我國絕大多數(shù)行政機關(guān)中實行的是同體問責(zé)制，雖然上級對下級問責(zé)的等級問責(zé)方式在效力上具有優(yōu)勢，但上級的責(zé)任由誰來問就會成為一個問題。同時這一問責(zé)方式存在著問責(zé)范圍窄、問責(zé)力度弱、問責(zé)效用差等體制缺陷。因此，強化異體問責(zé)，建立多元化的問責(zé)機制，就成為增強行政問責(zé)力度的重要途徑。一方面，要構(gòu)建以共產(chǎn)黨為核心、人大為中樞，民主黨派、社會團體、輿論媒體和公民廣泛參與的多元主體問責(zé)體系，確保各個問責(zé)主體的問責(zé)渠道的通暢。另一方面，推進多元主體問責(zé)的制度化與法律化。盡快推出行政問責(zé)法律法規(guī)，將多元主體問責(zé)的方式、保障措施上升為國家意志，轉(zhuǎn)變成一種法律，一種現(xiàn)實的制度安排，從而使問責(zé)有法可依，有章可循。

（四）推進政務(wù)公開增加行政透明度

政務(wù)公開與透明既是尊重公民知情權(quán)的表現(xiàn)，也是公民對政府監(jiān)督、對公務(wù)員問責(zé)的基本保障。目前，我國政務(wù)公開進程逐步加快，但公開的范圍和程度還有待提高。2011年9月，由北京大學(xué)等多個科研機構(gòu)聯(lián)合完成的《中國行政透明度報告2010-2011年度》發(fā)布。30個省級行政單位及格率達(dá)六成以上，而國務(wù)院參與評測的下設(shè)機構(gòu)，僅兩成及格。因此，推進政務(wù)公開，實行陽光行政是推進責(zé)任政府建設(shè)的重要任務(wù)。一方面，要完善電子政務(wù)，建立起網(wǎng)絡(luò)化的政府信息系統(tǒng)，為政府機構(gòu)、社會組織和公民提供方便、高效的政府服務(wù)和政務(wù)信息，增強行政行為的透明度。另一方面，對政府哪些信息必須公開作出明確的規(guī)定，并同時制定相應(yīng)的違法懲戒措施，從而使公民對政府的監(jiān)督真正落到實處。

[1]布萊克維爾政治學(xué)百科全書 [M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1992.702.

[2]陳國權(quán)，王勤.市場經(jīng)濟現(xiàn)代轉(zhuǎn)型中的法治與責(zé)任政府[J].公共管理學(xué)報，2007，（2）.

[3]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1956.82.

[4][美]戈登·塔洛克.尋租——對尋租活動的經(jīng)濟學(xué)分析[M].成都：西南財經(jīng)大學(xué)出版社，1999.69-70.

[5][德]柯武剛，史漫飛.制度經(jīng)濟學(xué)[M].北京：商務(wù)印書館，2001.109.