危機事件中我國政府形象傳播的問題研究
——以食品安全事件為例

范翔

（西北工業(yè)大學(xué) 人文與經(jīng)法學(xué)院，陜西 西安 710129）

危機事件中我國政府形象傳播的問題研究
——以食品安全事件為例

范翔

（西北工業(yè)大學(xué) 人文與經(jīng)法學(xué)院，陜西 西安 710129）

我國正處在一個重要的歷史轉(zhuǎn)型期：政府職能由全能型向有限型轉(zhuǎn)變。我們在欣喜于政府職能轉(zhuǎn)變的同時，也意識到了這種轉(zhuǎn)變在有些方面并不到位。良好的政府形象對社會公眾具有強大的公信力、凝聚力、感染力和號召力，對政府體系公職人員具有聚合、感召和激勵作用。文章從傳播學(xué)角度來探討如何采取相應(yīng)對策有效地促進政府的良好形象在公眾中的傳播，以期提高政府工作效率和凝聚力。

政府形象；公共危機；傳播策略

1.問題研究的背景

2008年，我國各地相繼出現(xiàn)患有腎結(jié)石病癥的嬰幼兒，罪魁紛紛指向三鹿奶粉。河北省出入境檢驗檢疫局檢驗檢疫技術(shù)中心對三鹿集團所產(chǎn)的16批次嬰幼兒系列奶粉進行檢測，結(jié)果有15個批次檢出三聚氰胺。9月9日，媒體首次報道“甘肅14名嬰兒因食用三鹿奶粉同患腎結(jié)石。”當(dāng)天下午，國家質(zhì)檢總局派出調(diào)查組趕赴三鹿集團。9月11日，除甘肅省外，陜西、寧夏、湖南、湖北、山東、安徽、江西、江蘇等地也有類似案例發(fā)生。當(dāng)天，三鹿集團股份有限公司工廠被貼上封條。9月12日，聯(lián)合調(diào)查組確認“受三聚氰胺污染的嬰幼兒配方奶粉能夠?qū)е聥胗變好谀蛳到y(tǒng)結(jié)石。”同日，石家莊市政府宣布，三鹿集團生產(chǎn)的嬰幼兒“問題奶粉”，是不法分子在原奶收購過程中添加了三聚氰胺所致。9月13日，黨中央、國務(wù)院啟動國家重大食品安全事故I級響應(yīng)，并成立應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)小組。衛(wèi)生部發(fā)出通知，要求各醫(yī)療機構(gòu)對患兒實行免費醫(yī)療。

2008年的三鹿“毒奶粉”事件，以數(shù)萬名兒童的生命和健康為代價，給中國上了一堂食品安全教育課。然而，近日多個地方再度曝出三聚氰胺“死灰復(fù)燃”，我們應(yīng)回頭審視，以生命為代價的教訓(xùn)，究竟有多少被汲取，又有多少被遺忘。在對于三鹿事件的總結(jié)中，被提及最多的是信息公開。從2008年3月至9月長達半年的時間里，質(zhì)檢總局、衛(wèi)生部、石家莊市政府、三鹿公司任何一方將此危及嬰幼兒健康的信息披露，都將避免更多傷害，然而，這一信息卻被一再隱瞞，直到局面無法控制才不得不披露。2009年3月，衛(wèi)生部副部長陳嘯宏說，“我們現(xiàn)在汲取三鹿奶粉事件的教訓(xùn)，爭取用一種先發(fā)制人的辦法。對違法的行為，我們盡量早得到消息、早采取措施，早一點制止，不再發(fā)生三鹿這樣的事件?！?009年4月，據(jù)中國政府網(wǎng)公布的《國務(wù)院辦公廳2008年政府信息公開工作基本情況》，也以處置“三鹿”奶粉事件作為國辦“扎實做好政府信息公開工作”的一個重要方面。

再來看看最近讓全國人民關(guān)注的一個問題。從前人們吃油條，或者到餐館吃水煮魚等用油比較多的菜肴時，會糾結(jié)于炸油條或水煮魚用油是否是反復(fù)使用的。然而就在眼前，一個比反復(fù)用油更加讓人難以接受的食用油問題進入了公眾視點：地溝油！

2011年6月底，“新華視點”初步揭開了京津冀“地溝油”產(chǎn)業(yè)鏈的黑幕。調(diào)查發(fā)現(xiàn)天津、河北甚至北京都存在“地溝油”加工窩點，其加工工藝科技含量高，產(chǎn)業(yè)鏈龐大，并以小包裝的形式進入超市。公安部12月12日通報了全國公安機關(guān)開展打擊“地溝油”犯罪破案3個多月的戰(zhàn)果。各地偵破利用“地溝油”制售食用油犯罪案件128起，抓獲違法犯罪嫌疑人700余名，查實涉案油品6萬余噸；打掉涉及全國28個省份，集掏撈、粗煉、倒賣、深加工、批發(fā)、銷售等多環(huán)節(jié)于一體的制售“地溝油”犯罪網(wǎng)絡(luò)60個。同時，公安部公布了10起制售“地溝油”犯罪典型案例。國務(wù)院辦公廳于2010年7月發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》，《意見》指出，要開展“地溝油”專項整治，嚴厲打擊非法生產(chǎn)銷售“地溝油”行為；要加強餐廚廢棄物管理，推進餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理；各地縣市人民政府和食品企業(yè)要明確分工、落實責(zé)任，加強監(jiān)督檢查和宣傳教育。各省市都相繼發(fā)文嚴打地溝油，市縣長牽頭負責(zé)，效果顯著，受到中外媒體和公眾的肯定，這與政府注重監(jiān)管、信息透明是分不開的。

這些年來，類似的事情不勝枚舉，影響大小各不相同，但每件事都會在老百姓的生活中引起軒然大波，嚴重減弱了政府部門的公信力，更是使公眾對政府產(chǎn)生不滿情緒，致使政府形象在公眾面前大打折扣。

2.政府形象傳播的要素分析

所謂政府形象，是指政府機構(gòu)及其工作人員的行為表現(xiàn)在公眾心目中的反映。這種反映具體體現(xiàn)為政府的知曉度和美譽度?！坝绕涿雷u度是衡量政府施政質(zhì)量和評價政府形象的重要指標，它體現(xiàn)了一個政府贏得社會公眾信任、贊譽的程度以及政府形象在社會公眾心目中的美丑好壞?！?/p>

一個良好的政府形象可以為政府帶來較高的權(quán)威性、凝聚力和號召力，這不但有利于促進政府目標的實現(xiàn)，促進政府自身的發(fā)展，而且對整個社會的發(fā)展、對地方經(jīng)濟的發(fā)展也是大有裨益的。所以，政府形象塑造已經(jīng)逐漸成為當(dāng)前地方政府和社會關(guān)注的重要課題。政府形象傳播系統(tǒng)是由傳播內(nèi)容和政府、受眾、媒介三要素構(gòu)成。

2.1 政府形象傳播的主體——政府

政府形象塑造的基本模式是“政府行為+政府行為解釋=政府形象塑造”。政府在自身形象的塑造過程中處于絕對的主體地位。一方面，政府應(yīng)加強自身建設(shè)，提高行政能力。另一方面，政府要學(xué)會利用各種傳播途徑，加強形象公關(guān)，實現(xiàn)政府的實際表現(xiàn)與公眾的主觀評價的統(tǒng)一。傳播主體在現(xiàn)代傳播過程中的作用十分重要，它不僅是信息源的承載者和表達者，而且還擔(dān)負著與媒體、公眾進行有效溝通的責(zé)任，能夠在雙向傳播的互動過程中得到媒體和受眾的接受與認可。作為政府形象傳播的主體，政府具有權(quán)威性，它與其他社會組織最大的區(qū)別在于，它擁有極大的權(quán)力：政府制定政策、頒布法令，并可強制推行；同時，政府還具有唯一性，在一般情況下，任一國家或同一地區(qū)只有一個政府，它往往處于獨一無二的位置。

但是目前我們的各級政府，都存在這樣那樣的問題。一方面，政府的公信力下降。政府在進行傳播行為時常報喜不報憂。即政府在日常工作中只報好的不報壞的，只報成績不報不足，或者歪曲事實。而這種行為導(dǎo)致的負面影響是長期而深遠的，它會直接導(dǎo)致政府公信力的下降，而公信力是政府的立身之本，是政府擁有的最寶貴的無形財富。另一方面，政府公共意識欠缺。政府作為權(quán)威機構(gòu)組織，常常認為不應(yīng)該主動暴露自身的弱點和不足，也無需為自己的行為向社會和公眾做出澄清或者道歉。在政府傳播活動中缺乏公關(guān)意識的現(xiàn)象較為普遍。尤其在處理一些公共危機事件時，政府不能主動通過媒體對受眾進行公關(guān)的話，會隨著事件的發(fā)展失去主動權(quán)，成為被動的一方，這對于建構(gòu)良好的政府形象也是非常不利的。我們說政府形象的傳播關(guān)系到到每一個政府的公務(wù)人員，這一點在現(xiàn)代媒體生態(tài)下尤其重要。新聞發(fā)言人和網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人也應(yīng)該作為一種制度性的安排，去體現(xiàn)政府傳播主體在傳播過程中面向媒體和公眾的主動性、責(zé)任性和服務(wù)性，是政府專門行使傳播主體功能的具體責(zé)任人，回應(yīng)媒體和公眾對政府的信息及意見訴求，通過服務(wù)媒體、服務(wù)公眾，樹立、維護和保持良好的政府形象。

2.2 政府形象傳播的客體——公眾

“公眾”是一個集合概念。它是指與特定公共關(guān)系主體相互聯(lián)系和相互作用的個體、群體或組織的總和，是對公共關(guān)系工作對象的總稱。中國政府形象系統(tǒng)的傳播離不開公眾對于政府的能動認識，帶有強烈的主觀色彩。

很多突發(fā)事件發(fā)生以后，人們對于危機事件的第一反應(yīng)和最大需求永遠是了解信息，了解真實的信息，準確的信息和權(quán)威的信息。這時，作為公共事務(wù)組織者，政府就應(yīng)該迅速通過大眾媒體，在第一時間告訴公眾發(fā)生了什么事情以及政府采取了什么措施等。相反，如果不能及時、準確地公布相關(guān)信息，有時候甚至還進行信息的隱瞞和封鎖，那人們在不知情的情況下就可能做出不理智的行動，對政府的信任就會急劇下降，公民和政府之間的互相信任和互相支持也將受到威脅。政府及時公開信息，把一切應(yīng)當(dāng)告訴公眾的事務(wù)向公眾通報，是政府相信公眾、相信政權(quán)力量的表現(xiàn)，而一個相信公眾的政府，自然會得到公眾的衷心支持。

2.3 政府形象傳播的載體——媒介

大眾傳媒在現(xiàn)代社會中發(fā)揮著越來越重要的角色：政府通過大眾傳媒獲取決策所需的信息，同時通過大眾傳媒向受眾傳遞政府運行的相關(guān)信息，以爭取公眾的理解、支持。大眾傳媒不是傳播政府形象的唯一手段，但普遍性與持久性特征使其成為首要的傳播者；大眾傳媒不是傳播政府形象的唯一因素，但對于政府形象的建構(gòu)無疑起著非常重要的作用。目前，隨著媒體技術(shù)的快速發(fā)展，傳播載體也由過去的以傳統(tǒng)媒體為主，擴展到傳統(tǒng)媒體與互聯(lián)網(wǎng)并重的格局；同時，以人際交流形成的口頭傳播依然發(fā)揮著重要作用，并在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的催生下更加便捷，成為政府形象傳播中一個不可忽視的渠道和載體。

我們說要尤其注重發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)傳媒的作用。對于政府而言，網(wǎng)上信息公開是一種有著廣闊前景的公開方式，在國外，網(wǎng)絡(luò)已成為政府進行信息公開的一個重要渠道和方式，它既可以在事前公開，也可以在事中公開和事后公開，它既可以有期刊、報紙等紙質(zhì)公開方式的平面化，也擁有電視、錄音錄像等視聽方式的多媒體、立體化優(yōu)勢。所以，我們的各級政府也應(yīng)該嘗試著去完善電子政務(wù)工程建設(shè)，最大限度地擴大政府信息共享。

3.公共危機事件中的政府形象傳播策略

3.1 進一步完善新聞發(fā)言人制度

所謂的新聞發(fā)言人就是：“國家、政黨、社會團體任命或指定的專職新聞發(fā)布人員，其職位一般是該部門中層以上的負責(zé)人。新聞發(fā)言人的職責(zé)是在一定時間內(nèi)就某一重大事件或時局的問題，舉行新聞發(fā)布會，或約見個別記者，發(fā)布有關(guān)新聞或闡述本部門的觀點立場，并代表有關(guān)部門回答記者的提問?！睂嵤┬侣劙l(fā)言人制度是現(xiàn)在世界普遍的做法。在傳統(tǒng)宣傳體制下，突發(fā)事件、重要會議或其它重要新聞事件的報道，政府是通過看得見的一只手來進行調(diào)控的。中國各級政府設(shè)立新聞發(fā)言人是中國宣傳體制上的一大進步。新聞發(fā)言人制度通過政府主動向媒體提供信息的方式來巧妙地影響和引導(dǎo)媒體與國內(nèi)外輿論，為國內(nèi)外輿論設(shè)置議程，為自身塑造形象。新聞發(fā)言人制度讓政府發(fā)出了自己的聲音，在公眾和政府之間構(gòu)筑起溝通、協(xié)調(diào)的平臺，把那些事關(guān)社會公眾利益的重大社會信息通過這一平臺發(fā)布出去，從而樹立了透明政府、民主政府的形象。

3.2 對內(nèi)傳播

提升官員形象。領(lǐng)導(dǎo)者的良好形象有助于形成強有力的號召力。因為領(lǐng)導(dǎo)者的良好形象可以使組織成員產(chǎn)生信任感、認同感、成就感、堅定感和自豪感，有助于形成強有力的凝聚力，也有助于形成強有力的向心力和感召力。提高鏡頭前官員媒體適應(yīng)能力，增強官員與傳媒合作的思想。

危機爆發(fā)時的信息傳播的首要任務(wù)是公開和透明。一些政府部門和官員認為，一般危機信息都帶有負面性，公開這些信息，會損害黨和政府的形象，影響社會安定，總是想方設(shè)法掩蓋起來，即使在迫不得已的情況下也“猶抱琵琶半遮臉”，危機信息傳播總顯得扭扭捏捏。此外，一些政府部門和官員出于私利或局部利益，也自然傾向于拒絕公開危機信息。事實上，這樣的做法非但不利于社會穩(wěn)定，反而會危害國家安全。實現(xiàn)信息傳播的開放透明就要求政府必須轉(zhuǎn)變以往的危機傳播理念。

如果政府在危機信息傳播中出現(xiàn)問題，可能并非政府處理危機的能力不足，而是政府各部門之間缺乏良性互動，缺乏溝通機制，沒有建立一個完善的危機信息傳播應(yīng)急預(yù)案。制度化被諸多學(xué)者認為是解決危機信息傳播最重要的路徑。通過立法賦予政府各部門以相應(yīng)的自由并規(guī)定其合法活動的范圍，通過立法確定和限制各部門權(quán)力的權(quán)威和行使范圍，減少控制的不確定、不對稱等問題，由此保證政府各部門之間的平衡和協(xié)調(diào)，并在它們之間建立有利于危機信息傳播的良好機制，確保信息傳播的及時性與公開性。

3.3 對外傳播

政府應(yīng)學(xué)會運用媒體為形象塑造服務(wù)。政府形象塑造的手段是多樣的，如前所講的新聞發(fā)布會、領(lǐng)導(dǎo)人熱線電話、聽證會等，包括政府采取的一些利民、便民措施等。但是要讓政府的行為讓普遍的社會公眾知曉，形象傳播要達到更廣泛的效應(yīng)，政府就必須借助一些有效的載體。新聞媒體因其傳播的普遍性與持久性特征使其成為首要的載體，它對于政府形象的塑造無疑起著非常重要的作用。在我國，新聞媒體首先是黨和政府的喉舌。這是新聞媒體質(zhì)的規(guī)定，也決定了它在平時的報道中要堅持“以正面宣傳為主”的方針，對政府“幫忙而不添亂”。因此，在政府形象塑造中，新聞媒體要通過各種傳播渠道，利用各種形式，致力于樹立和維護良好的政府形象，促進政府形象優(yōu)化，同時也應(yīng)注重運用“把關(guān)人”理論，對傳播信息進行篩選、過濾。

另外，要注意設(shè)置媒體議程，主導(dǎo)輿論，以優(yōu)化政府形象傳播。顯而易見，新聞媒體持續(xù)不斷對社會事件進行選擇性、傾向性地報道，不但影響人們對事件重要性的排序，還可以影響人們對事件的看法和態(tài)度。長此以往，媒體就會對人們對社會的某個方面、某些問題的根本認識產(chǎn)生潛移默化的影響。所以說，新聞媒體不但是重要的信息源，還是重要的影響源，它是一種從事“環(huán)境再構(gòu)成作業(yè)”的機構(gòu)。政府是環(huán)境的一部分，而且是至關(guān)重要的一部分，新聞媒體每天會用大量的版面和時間對政府的行為、活動進行報道和評論。毫無疑問，媒體對政府的形象也有—種“再構(gòu)成”和塑造作用。作為加強執(zhí)政能力及政府形象的重要舉措，議程設(shè)置所塑造的輿論更可以使社會內(nèi)部成員獲得強烈的政治認同感。

[1]劉小燕.政府形象傳播的本質(zhì)內(nèi)涵[J].國際新聞界，2003，（6）.

[2]張海洋.淺析食品安全問題對我國政府形象的影響[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報，2010，（1）.

[3]張小明.公共部門危機管理[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2006.

[4]李德平.政府危機管理中的信息公開問題[J].江西社會科學(xué)，2007，（5）.

[5]劉小燕.政府形象傳播的理論框架[J].現(xiàn)代傳播，2005，（4）.

[6]李彥冰.重大危機事件中我國政府形象傳播存在的問題[J].聲屏世界，2009，（1）.