論行政與政治之實現(xiàn)

王 穎

〔鄭州大學 公共管理學院，河南 鄭州450001〕

政治是基于一定社會理性和價值準則的國家事務和公共行為。行政是國家活動，國家活動最主要的特征就是它的政治性質(zhì)，“因此可以得出一個結論，一切共同的規(guī)章都是以國家為中介的，都帶有政治形式”［1］。行政是國家行為，是政治意志的執(zhí)行和實現(xiàn)。行政與政治、經(jīng)濟和社會息息相關，表征和實現(xiàn)國家意志。擁有廣泛自由裁量權的行政機構以國家為后盾，擁有強制執(zhí)行權和行政解釋權。行政、政府與國家是一個統(tǒng)一體，既不能分開，也無法分開。無論是來自于立法權的行政權，還是來自于民選的行政權，行政都是國家意志的執(zhí)行和實現(xiàn)，行政在目標追求上應以實現(xiàn)國家意志為宗旨和目的。

一、行政、政府與國家

近代憲政民主理論和憲政體制誕生以前，行政一直就是國家意志的體現(xiàn)和主要實現(xiàn)形式。在“行政國”時代，在行政“包裹政治”時代，行政不但具有國家意志執(zhí)行功能，同時兼具了立法和司法功能，并成為國家的代表和國家意志的表征和實現(xiàn)形式。

1．管理視野中的行政

行政在起源上是政治的，其產(chǎn)生就是公權力的出現(xiàn)，以國家和政府的產(chǎn)生為標志。從行政的產(chǎn)生、功能和表現(xiàn)形式看，行政、政府、國家具有同質(zhì)性、共時性和同一性。

國家首先是以公共管理機構的面貌和形式出現(xiàn)的。行政首先是作為一種公共管理需求而產(chǎn)生的現(xiàn)象。作為一種特殊形式的社會管理，行政是社會分工的結果?！半S著分工的發(fā)展也產(chǎn)生了單個人的利益或單個家庭的利益與所有互相交往的個人的共同利益之間的矛盾，而且這種共同利益不是僅僅作為一種‘普遍的東西’存在于觀念之中，而首先是作為彼此有了分工的個人之間的相互依存關系存在于現(xiàn)實之中”［2］674。

行政因公共管理需要而產(chǎn)生，公共管理則必然導致權力及權力機構出現(xiàn)?！吧鐣a(chǎn)生它不能缺少的某些共同職能。被指定執(zhí)行這種職能的人，形成社會內(nèi)部分工的一個新部門。這樣，他們也就獲得了同授權給他們的人相對立的特殊利益，他們同這些人相對立而獨立起來，于是就出現(xiàn)了國家”［3］。國家的最初起因、形態(tài)和功能是以行政的方式出現(xiàn)的，國家和政府正是借助管理社會公共事務而發(fā)展起來的。公共權力一經(jīng)確立，就具有相對自主性和特定職能，體現(xiàn)為政治統(tǒng)治是以完成一定的公共職能為前提的?！罢谓y(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去”［4］。

國家機能由立法、司法和行政三種機能構成。與司法和立法相比較，行政比司法、立法產(chǎn)生的歷史更早，與人類的活動更密切，在國家政治中的影響也更大，更普遍。也就是說，在相當長的歷史時期內(nèi)，行政就是國家，就是政府。“政府起源與國家起源是緊密聯(lián)系在一起的。政府和國家雖不是同一事物，國家是一個由人民所組織而成的政治社會，不受外來的統(tǒng)治，對內(nèi)完全自主，而政府是國家表示意志、發(fā)布命令和處理事務的機關。但就‘政府是國家唯一合法代表’這一意義而言，政府和國家可以相互同約，籠統(tǒng)言之，政府起源即為國家起源”［5］。

國家、政府與行政是一個統(tǒng)一體，不能分離。政府是國家的組織形式，行政則是實現(xiàn)國家對社會管理的一種必要的、帶有強制性的工具、過程和行為。國家、政府與行政在起源上具有共時性，在功能上具有同一性，在本質(zhì)上具有同質(zhì)性。

2．主權視角下的行政

主權是民族國家的代名詞和同一語。主權是民族國家走向統(tǒng)一的法理基礎，是一個國家的象征。在近代社會契約論者那里，主權是社會契約的產(chǎn)物，是人民主權。根據(jù)主權在民理論，行政權雖是國家政權的組成部分，但它是主權委托的權力。洛克、盧梭、馬克思均認為是立法權決定國家制度。立法權是組織普遍物的權力，是確立國家制度的權力，它高于國家制度。而行政權雖然是主權委托的治權，但卻是人民被治的權力。“在議會中，國民將自己的普遍意志提升為法律，即將統(tǒng)治階級的法律提升為國民的普遍意志。在行政權力的面前，國民完全放棄了自己的意志，而服從于他人意志的指揮，服從于權威。和立法權相反，行政權力所表現(xiàn)的是國民的他治而不是國民的自治”［2］84。

從法理上講，政權就是主權，是一個國家的統(tǒng)治權，統(tǒng)治權完整而獨立表現(xiàn)為主權。但行政權不等于政權，政權的主體是國家，行政權的主體是政府。無論是人民主權還是國家主權，主權只能是一種理論抽象。只有政府的權力才是真實的，具體的，現(xiàn)實的。所以，無論從歷史還是從事實看，所謂國家就是政府，所謂政府就是政府的行政部門。英國著名政治學家拉斯基認為，現(xiàn)代國家的現(xiàn)實主義分析表明，被我們稱為國家行為的東西在實際上是政府的行為。

3．事實行為下的行政

國家意志通過行政而實現(xiàn)。政府作為國家主權的代表和衍生物，其職能一是執(zhí)行國家法律，實現(xiàn)政治統(tǒng)治的意志;二是制定政策法規(guī)，實現(xiàn)政府對國家和社會事務的組織和管理。社會越發(fā)展，則國家對社會的介入就越廣泛、積極、全面、深刻，不但物質(zhì)的方面如此，精神的方面也如此。正是通過行政行為，國家積極、頻繁地介入社會生活的所有方面，如工業(yè)、農(nóng)業(yè)、教育、勞資關系等;正是通過行政行為，國家獲得并運用它所需要的巨大財富來完成其使命;正是通過行政行為，國家完成全體國民一致賦予的義務。

二、行政與國家政治之實現(xiàn)

政治、法治、行政是一個相互聯(lián)系、相互制約的有機體。政治本身不能說明政體優(yōu)劣;法制本身也不能證明本身好壞。只有實際運行著的行政才能說明國家的政治。政治、法治與行政有著天然的契合。法治是國家政治的一種形態(tài)和治理社會的工具，行政是法治的實現(xiàn)和表現(xiàn)形式。

1．行政是國家政治的主導力量

行政是國家政治之實現(xiàn)。國家政體、法制、政治原則、政黨宗旨本身不能完全證明、說明和實現(xiàn)自身。政治宗旨、政治理想、政治目的主要靠行政體系實現(xiàn)。在人類歷史上，國家不僅通過行政實現(xiàn)其對社會的控制、調(diào)節(jié)、引導和管理，更通過行政實現(xiàn)其社會發(fā)展目標和目的?！霸诋斀裆鐣?，政府行政體系與市場體系成為控制社會的最大兩股力量。理論研究和實踐經(jīng)驗表明，政府公共行政與公共管理體系在創(chuàng)造和提升國家競爭優(yōu)勢方面具有不可替代的作用。一個民主、負責任、有能力、高效率的政府行政管理體系，無論是對經(jīng)濟發(fā)展還是對整個社會可持續(xù)發(fā)展都是不可缺少的”［6］1。

2．行政兼具立法和司法功能

在“行政國”時代，行政兼具司法功能。在積極行政時代，沒有國家介入的領域幾乎不存在。面對日益復雜的情勢，越來越多的國家立法機關只確定立法原則，而將管理國家和社會的具體法規(guī)交由行政機關制定?！耙詧?zhí)行國家意志為主要功能的政府機關，經(jīng)常地，事實上是通常地，又被賦予表達國家意志的具體細節(jié)的職責，盡管這些國家意志的具體細節(jié)在表達時，必須合乎由主要職責在于表達國家意志的機構所指定的一般原則”［7］9。“在‘行政國’中，其政府不但行使著傳統(tǒng)的行政權，更重要的是行使‘自由裁量權’、‘委任立法權’和‘委任司法權’。這一切就使行政機關在國家機關中占有主宰的地位，而立法機關則淪為附庸了”［8］8。

3．人類進入執(zhí)行權統(tǒng)治時代

20 世紀30年代以來，隨著福利國家的興起和國家干預經(jīng)濟的興起，管得最少的政府就是好政府的理念發(fā)生改變，國家由消極行政轉向積極行政。理論和事實表明，人類政治史、經(jīng)濟史和社會史已進入行政表征和實現(xiàn)國際政治的時代，進入行政權統(tǒng)治時代。當今世界，行政集憲政、政治和管理于一體，實現(xiàn)三者之間的有機結合是現(xiàn)實政治的必然趨勢和重要課題。

行政是政治問題，絕不僅僅是管理問題?！肮残姓陌l(fā)展經(jīng)歷了政治與行政二分法、行政原則、公共行政作為政治學、公共行政作為管理學等不同的發(fā)展典范?！薄肮残姓仁枪芾韱栴}、政治問題，又是憲政問題。我們只有把三種認知整合起來，才能解決公共行政問題，才能有效地解決公共行政的現(xiàn)實問題”，“管理主義倡導行政理性，主張效率、經(jīng)濟和效能等工具理性的價值。但是，不可否認的是，管理主義忽略了民主憲政的基本價值，忽視了公共行政在捍衛(wèi)這些基本價值方面的正當角色。在一定程度上，管理主義的公共行政成為‘盲動的理論’。在實踐上，出現(xiàn)公共行政淪為‘暴政’的工具的可能和現(xiàn)實。因此，如何把民主憲政的基本價值和公共行政整合起來，如何使公共行政成為維護民主憲政的基本價值的工具，如何促進公共行政管理者的憲政職能(Constiutional competence)，便成為公共行政的重要任務”［7］3。

三、行政的未來趨向

現(xiàn)代國家不是絕對意義上的“公共權力”，國家的“公共性”取決于“公民”在國家決策過程中的有效參與程度。但國家的公共性(公共意志)必須通過有效的國家機制和功能來實施。政黨政治界限的模糊與泯滅，立法權的萎縮與立法機構對民意回應的緩慢和無力，這一切使得通過行政參與并由行政民主體現(xiàn)國家的公共性和民主性成為發(fā)展趨勢。行政民主也折射出對代議制民主缺陷的補救和發(fā)展。

1．公民參與行政

美國政治學家馬克·彼特拉克認為:“公民參與是民主的希望?！保?］公民必須具有足夠的政治權力參與選舉、決策和監(jiān)督，才能促使政府并與政府一道共同形成公共權威和公共秩序。保證公民享有充分自由和平等的政治權力的現(xiàn)實機制只能是民主政治，這樣，治理與民主便有機地結合起來。而且“平等的參與過程能培養(yǎng)出有教養(yǎng)的、積極的和有道德的公民……不僅創(chuàng)造出公共政策，而且還塑造了我們自己”［10］。

世界各國正在走向由行政民主表征和實現(xiàn)政治民主新階段。在行政民主時代，行政參與成為未來行政改革和發(fā)展的方向?！懊裰髦卫碇挥性诿裰髡蔚臈l件下才能真正實現(xiàn)，沒有民主，公民參與便不可能存在”［11］89?！皼]有民主主義的精神，國家和政府就沒有道義上的合法性，國家就缺乏根本的‘公德’。在政府與公民關系漸漸改變的背后，我們可以看到，當代民主化的深入發(fā)展，已經(jīng)由政治民主開始轉向行政民主的運作，行政民主正在成為一個國際性的話題和潮流。隨著形勢進一步發(fā)展，誰都不能忽視它的存在和它所反映出的價值與意義。現(xiàn)在，大多數(shù)國家出現(xiàn)行政民主這一驚人相似的趨勢，全世界都已經(jīng)深深感受到了它的影響和潛在的力量，這個影響和力量的存在，集中地體現(xiàn)為公民直接參與公共行政管理，并逐漸發(fā)展成公民與政府合作的治理關系模式”［11］2。

2．權利制約行政

孟德斯鳩認為，權力濫用是一條普遍法則。經(jīng)驗證明，權力濫用主要是行政權容易被濫用。20 世紀30年代以來，面對變化不定和千差萬別的情況，國家賦予行政機構廣泛的、特殊的自由裁量權。如果這些權力不能得到有效地、正確地運用或被濫用，“這些權力的性質(zhì)和范圍使它們對公民個人造成的損害遠較一般公民所能造成的損害更為嚴重。因此，個人對抗行政機構可能要比對抗與他地位相同的公民需要更廣泛的權利和特別的救濟辦法”，“每一個國家，行政是政府行使直接權力的部門，個人的希望和恐懼主要地指向它，政府的好處，以及政府的恐怖和威信，也都是主要通過它表現(xiàn)在公眾眼里”［12］。世界各國行政權的膨脹和擴張以及其行政自身不確定性和易變特性，使人們有理由相信，“今天，對個人自由形成威脅的不是民主議會可以有效運用的權力，而是民主議會移交給實現(xiàn)具體目標的行政當局的權力”［13］。

國家的主要表征和實現(xiàn)是通過行政權完成的。行政權的廣泛性、直接性和權力膨脹，決定了所謂制約權力主要是制約行政權。制約國家通過權利制約權力實現(xiàn)。“國家權力的重心由議會轉到了行政，行政權力獨占鰲頭，而議會至上已成為歷史陳跡;二是國家權力除三權之間互相制約外，社會中的各方面力量(利益集團、新聞輿論、公民大眾等)成了對國家行政、立法、司法權力制約的重要方面。如果說，三權互相制約只是國家權力的自我約束形式，是古典形態(tài)的權力制衡機制，那么，現(xiàn)代形態(tài)的權力制衡機制，除國家權力的自我約束外，更新添了社會力量對國家權力的制約。如果說，前者只為了求得國家三種權力之間的平衡，那么后者還要求實現(xiàn)國家權力和社會力量之間的平衡”［14］。

3．依法行政

依法行政是憲政的目的和主要內(nèi)容，是依法治國的關鍵和根本途徑。從國家權力的不同功能、特點和對國家政治和社會的影響看，依法治國主要是依法行政?！胺ㄖ沃砸攸c強調(diào)行政權受法的規(guī)制，是因為行政權是國家權力中最為活躍的權力，是最需要自由空間又最容易自由無度的權力，因而也是最需要控制又難以控制的權力;同時，行政機關是國家機關中權力最大、人員最多、管理范圍最廣泛且靈活性最高、與公民利益關聯(lián)最為密切的機關。因此，行政權能否受到法律的有效控制，是實現(xiàn)法治的關鍵”［15］。在一個法治國家，法治理念不僅要求法的權威性和依法而治的法的工具價值，而且強調(diào)立法對法的普遍認同價值理念的追求，其核心是國家權力的依法行使，“政府也要守法，這是法治的真諦”［8］93。

四、結語

行政與政治是不可分離的領域，甚或就是一個統(tǒng)一領域。行政權的治權特點及行政的廣泛性、普遍性、經(jīng)常性、不規(guī)范性和直接性，決定對國家政治意志實現(xiàn)的良劣，也決定對國家權力的制約就是對行政權及行政的規(guī)范與制約。在政治表征與實現(xiàn)政治的時代，亦即在“行政吸納政治”的時代，在“行政包裹”政治的時代，在“行政國”時代，國家意志的實現(xiàn)主要體現(xiàn)在行政方面。近代行政的三大原則:依法行政、科學行政、民主行政的本質(zhì)和核心則是保證行政能夠充分實現(xiàn)憲政目的，而行政的民主性就是憲政理論的實現(xiàn)形式和表現(xiàn)。主權在民時代，行政必須體現(xiàn)人民主權，實現(xiàn)人民主權?！霸诋敶鐣诤沃^善政(good government)和善治(good governance)問題上，國際社會是有普遍共識的，即必須體現(xiàn)和尊重基本人權(human rights)、法治(the rule of law)和民主原則(democratic principles)。公共行政在實現(xiàn)善政和善治過程中，起著核心和關鍵作用。對于中國這樣一個缺乏民主憲政傳統(tǒng)的國度而言，提高公共管理者的憲政認知和職能，實現(xiàn)公共行政與民主憲政的整合，實現(xiàn)立國的基本價值(regime values)，……是中國公共行政現(xiàn)時代面臨的最大挑戰(zhàn)之一”［6］4。只有在行政中將政治理性、經(jīng)濟理性以及社會理性同公共利益結合起來，才能避免公共行政失去其道德而退化為純粹的政府行政，才能充分實現(xiàn)國家政治意志和執(zhí)政黨的宗旨與目的。

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