珠江流域水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

陶東海，劉艷菊，李 峰

(1.中水珠江規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)有限公司，廣州 440106;2.水利部珠江水利委員會(huì)綜合技術(shù)中心，廣州510610)

0 引言

珠江流域地跨云南、貴州、廣西、廣東、湖南和江西6個(gè)省(區(qū))。珠江流域水流量較大，僅次于長江。珠江流域河道長度和流域面積均居全國第四位，全流域面積44.21萬km2，主干流西江全長2 214 km。流域地勢(shì)西北高、東南低，山地丘陵占流域總面積的94%，平原面積占6%。西部為云貴高原區(qū)，北部和中部為黔桂高原斜坡區(qū)和桂粵中低山丘陵區(qū)，東南為珠江三角洲沖積平原。總體來說，珠江流域?qū)τ谥苓叺赜虻慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起著重要的作用，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。珠江流域不僅關(guān)系到下游珠江三角洲及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展，而且關(guān)系到上中游滇、黔、桂等一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面的發(fā)展。

珠江流域?qū)τ谥苓叺貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要的影響。但是，目前珠江流域存著嚴(yán)重的水土流失問題?，F(xiàn)有水土流失面積可達(dá)6.10萬km2，占總土地面積的13.8%，主要集中在上中游地區(qū)。由于珠江流域土地利用結(jié)構(gòu)的比例不協(xié)調(diào)，利用方式不合理，直接破壞了水土資源，造成了較嚴(yán)重的水土流失，制約著流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，理順流域上下游間的生態(tài)關(guān)系和利益關(guān)系，建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以有效控制水土流失，實(shí)現(xiàn)流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展[1]。

1 水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀

珠江流域是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的自然地理和氣候單元。目前珠江流域存在著嚴(yán)重的水土流失問題。這個(gè)問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。珠江上游石灰?guī)r裸露面積占土地總面積55%，已經(jīng)成為我國水土流失問題較為嚴(yán)重的地區(qū)之一。因此，采取科學(xué)、有效的措施，來加強(qiáng)這部分的治理十分必要。珠江流域上游地段，植被覆蓋相對(duì)較少，使得該地區(qū)的地表無法涵養(yǎng)足夠的水分。這個(gè)原因也是導(dǎo)致水土流失的一個(gè)重要原因。當(dāng)該上游地區(qū)，遇到降雨時(shí)，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)泥沙俱下的現(xiàn)象，造成嚴(yán)重水土流失狀況。這不僅嚴(yán)重破壞了周邊生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來負(fù)面作用，而且還會(huì)嚴(yán)重的威脅珠江中下游地區(qū)的生態(tài)安全。

流域中上游地區(qū)，森林覆蓋率低，森林涵養(yǎng)水源功能不強(qiáng)，進(jìn)而造成了嚴(yán)重的水土流失問題。尤其是廣西、云南、貴州等區(qū)域存在問題較重。2005—2006年期間，我國珠江流域下游的珠三角地區(qū)，經(jīng)歷了兩次特大咸潮的襲擊。這兩次咸潮的襲擊不僅對(duì)于周邊生態(tài)環(huán)境造成了巨大負(fù)面影響，而且對(duì)地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了很大程度的阻礙作用。針對(duì)這個(gè)問題，廣西、貴州兩省，多次從巖灘水電站以及天生橋水電站進(jìn)行補(bǔ)水退咸工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，兩省先后調(diào)淡水量可以達(dá)到6.85億m3和5.50億m3。

此外，廣西、云南、貴州3省區(qū)為了更好的應(yīng)對(duì)目前珠江流域存在的水土流失問題，先后采取了一些相應(yīng)的措施，進(jìn)行防治工作。通過對(duì)珠江地區(qū)進(jìn)行退耕還林工程，來提高水土保持的能力，緩解水土問題的惡化。廣西、云南、貴州3省先后落實(shí)了珠江防護(hù)林一期工程以及珠江防護(hù)林二期等工程。但是，珠江地域較廣，資金相對(duì)不足，導(dǎo)致每年的造林面積和投資規(guī)模不能滿足要求，還沒有真正的對(duì)珠江地區(qū)的水土環(huán)境進(jìn)行徹底的改善。

2 珠江流域水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理論基礎(chǔ)

2.1 生態(tài)環(huán)境價(jià)值理論

生態(tài)環(huán)境價(jià)值理論一般來說包含3個(gè)方面的價(jià)值:

1)生態(tài)環(huán)境價(jià)值具有固有的自然資源價(jià)值。所謂固有的自然資源價(jià)值，是指天然產(chǎn)生的那部分價(jià)值，未經(jīng)人類勞動(dòng)參與。這部分價(jià)值主要取決于自然要素的有用性以及稀有性兩個(gè)方面;

2)生態(tài)環(huán)境價(jià)值還包含固有的生態(tài)環(huán)境價(jià)值。該價(jià)值指的是自然要素對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的功能性價(jià)值。其中主要包括維護(hù)生態(tài)平衡、促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)等方面。固有的生態(tài)環(huán)境價(jià)值，從另一個(gè)角度來看屬于一種間接價(jià)值;

3)生態(tài)環(huán)境價(jià)值還包括基于開發(fā)利用自然資源的人類勞動(dòng)投入所產(chǎn)生的價(jià)值。這部分價(jià)值，一般來說，包括了為保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境所需的資金投入以及必要的勞動(dòng)投入。

2.2 公共產(chǎn)品理論

水土保持生態(tài)建設(shè)是一種外部經(jīng)濟(jì)性很強(qiáng)的公共產(chǎn)品。水土保持作為保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的一種行為，其生產(chǎn)出來的產(chǎn)品是良好的生態(tài)環(huán)境。這種產(chǎn)品，除水土保持建設(shè)者之外的所有人，都可以在不付出任何代價(jià)的情況下分享其帶來的生態(tài)利益。這種產(chǎn)品不需要通過市場(chǎng)交換，就能滿足社會(huì)公眾對(duì)它的需求。水土保持建設(shè)者自己有時(shí)會(huì)承受私人利益的損失，負(fù)擔(dān)對(duì)生態(tài)環(huán)境改善而支付的費(fèi)用。

2.3 可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展理論指的是，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境間的協(xié)調(diào)性發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，務(wù)必落實(shí)好對(duì)周邊地域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作。隨著環(huán)境污染的日益加劇，生態(tài)環(huán)境危機(jī)，在地域發(fā)展的過程中，采取科學(xué)、有效的措施，有效的促進(jìn)人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，走可持續(xù)發(fā)展之路，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然選擇。

可持續(xù)發(fā)展理論要求我們尊重自然，與自然和諧相處，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，加大對(duì)水土資源保護(hù)的重視程度。從可持續(xù)發(fā)展的概念和要求的角度上來看，建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

3 珠江流域水土保持生態(tài)補(bǔ)償原則

3.1 補(bǔ)償成本受益者負(fù)擔(dān)

補(bǔ)償成本標(biāo)準(zhǔn)，以流域中上游地區(qū)的水土保持工作在實(shí)際的實(shí)施過程中，所付出代價(jià)為主要標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。這些工作主要包括流域中上游地區(qū)，在加強(qiáng)水土保持工作過程中，保護(hù)和建設(shè)水源林、為涵養(yǎng)水源、修建水利設(shè)施等項(xiàng)目的投資以及其他一些必要的保護(hù)項(xiàng)目。同時(shí)，為了更好地實(shí)現(xiàn)珠江流域上游的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，在流域生態(tài)補(bǔ)償制度中應(yīng)當(dāng)適當(dāng)規(guī)定，流域下游受益區(qū)應(yīng)該提供一定的資金、技術(shù)等方面的補(bǔ)償。這樣才能更好地推動(dòng)上游區(qū)域生態(tài)保護(hù)的建設(shè)工作，在很大程度上推動(dòng)水土保持工作的順利進(jìn)行。

3.2 政府補(bǔ)償與市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合，財(cái)政負(fù)擔(dān)和社會(huì)補(bǔ)償統(tǒng)一

對(duì)于生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值采用市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償，對(duì)于生態(tài)社會(huì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值，要以政府管制的機(jī)制給予補(bǔ)償，這是兩種針對(duì)生態(tài)利益層次性而采用的補(bǔ)償機(jī)制。政府管制機(jī)制也應(yīng)采用市場(chǎng)的手段，而市場(chǎng)機(jī)制也不能脫離政府的強(qiáng)力管理而存在。在流域水土保持生態(tài)補(bǔ)償過程中，應(yīng)采用政府補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償相結(jié)合的手段。

4 補(bǔ)償主體及對(duì)象

4.1 補(bǔ)償?shù)闹黧w

上游地區(qū)水土環(huán)境保護(hù)對(duì)整個(gè)流域生態(tài)環(huán)境改善非常重要，下游地區(qū)應(yīng)當(dāng)對(duì)上游地區(qū)因保護(hù)水土資源所付出的代價(jià)予以必要的分擔(dān)。因此，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)主體主要是下游地區(qū)及其居民，權(quán)利主體則是上游地區(qū)及其居民。

4.2 補(bǔ)償?shù)膶?duì)象

在流域水土保持管理中，為了保護(hù)流域下游的生態(tài)及工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對(duì)上游開發(fā)性活動(dòng)和土地利用進(jìn)行嚴(yán)格限制，使得這些區(qū)域發(fā)展相對(duì)緩慢。因此，補(bǔ)償對(duì)象為上中游水土保持生態(tài)環(huán)境的建設(shè)者和水土流失的受害者[2]。

5 構(gòu)建珠江流域水土保持補(bǔ)償機(jī)制

5.1 建立水土保持流域管理體制

為了有效地落實(shí)好珠江流域水土保持工作，相關(guān)部門要努力構(gòu)建珠江流域水土保持補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)于國內(nèi)的一些較為發(fā)達(dá)的地區(qū)要提供相應(yīng)的資金支持和技術(shù)支持。同時(shí)，政府也應(yīng)加大對(duì)此方面的重視程度，更好地完善水土保持流域管理體制。政府要加大在西部地區(qū)，長期而穩(wěn)定地加強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)水土保持工作的支持，特別是在重要生態(tài)功能區(qū)的投資力度，進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償工作。

5.2 建立水土保持流域統(tǒng)籌管理機(jī)制

建立水土保持流域統(tǒng)籌管理機(jī)制，對(duì)于有效地落實(shí)好珠江流域水土保持工作具有重大的意義。為了完善水土保持流域統(tǒng)籌管理機(jī)制，我國要加大生態(tài)環(huán)保稅收的力度，逐漸形成相對(duì)完善的生態(tài)稅收制度。從我國現(xiàn)行的資源稅來看，尚未包括水土資源、植物資源以及海洋資源等領(lǐng)域。而且，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)距離水土保持生態(tài)建設(shè)的實(shí)際投入相差較大，且尚未形成固定制度。因此，相關(guān)部門要加大生態(tài)環(huán)保稅收的力度，完善水土保持流域統(tǒng)籌管理機(jī)制。

5.3 建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金

為了有效地落實(shí)好珠江流域水土保持工作，相關(guān)部門要建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償基金。在具體實(shí)施過程中，可以采取財(cái)政預(yù)算撥款、社會(huì)捐贈(zèng)等方式，提供穩(wěn)定可靠的資金來源保證[3]。

6 結(jié)語

總之，我國還沒有有效的跨行政區(qū)流域環(huán)境協(xié)調(diào)系統(tǒng)。建立流域水土保持補(bǔ)償機(jī)制，需要進(jìn)一步完善流域管理機(jī)構(gòu)職能，授予在流域范圍內(nèi)對(duì)水土資源的既得利益與預(yù)期利益進(jìn)行分配與調(diào)整的職權(quán)。為了使珠江流域水土保持工作更加科學(xué)、到位，在以后的管理中，相關(guān)人員還有進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)。

[1]王曉蕾，周勤.關(guān)于珠江流域水環(huán)境與生態(tài)安全問題的探討[J].水利規(guī)劃與設(shè)計(jì)，2005(02):5－7.

[2]幸紅.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是控制流域水污染的有效途徑[J].廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2009(01):124－129.

[3]彭芳.珠江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究[D].武漢:中南民族大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008.