我國地下水管理主要制度的構(gòu)建

王建文,熊 敬

(河海大學(xué)法學(xué)院,江蘇 南京 210098)

我國地下水管理主要制度的構(gòu)建

王建文,熊 敬

(河海大學(xué)法學(xué)院,江蘇 南京 210098)

地下水作為一種水質(zhì)好、不易被污染且具有“戰(zhàn)略性”地位的水資源,正在被越來越廣泛地開發(fā)利用,污染程度日漸加深。而我國現(xiàn)行地下水資源的法律制度存在缺陷和不足,不能滿足保護地下水的需求。因此,應(yīng)針對地下水保護立法展開系統(tǒng)研究。在借鑒國外保護地下水的先進理念和制度的基礎(chǔ)上,我國應(yīng)確立地下水超采區(qū)制度、地下水的評價與監(jiān)測制度、公眾參與制度等地下水管理制度。

地下水管理;主要制度;超采區(qū);評價與監(jiān)測;公眾參與

目前,我國保護地下水資源的體系處于一種法群狀態(tài),并無關(guān)于地下水資源的特別立法,這種法律保護體系由各種單行法如《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)、《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》)中的零散規(guī)定和地方立法(如《江蘇省水資源管理條例》)集合而成。盡管根據(jù)自身區(qū)域特點制定的地方規(guī)定在一定程度上使得單行法中的原則性規(guī)定更具操作性,但是這種不完善的立法體系終究不能有效地解決好地下水保護問題。因此,我國應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變成地下水特別立法的模式。為此,應(yīng)針對地下水保護立法展開系統(tǒng)研究。在此方面,除應(yīng)在地下水保護制度與實踐考察的基礎(chǔ)上,確立我國地下水保護立法應(yīng)遵循的理念與原則外,還應(yīng)對地下水管理的主要制度開展理論構(gòu)建。后者作為具體問題固然應(yīng)以前者為指引,但在理論研究方面,則應(yīng)立足于后者的研究成果再開展關(guān)于前者的研究,因而本文將研究范圍限定于我國地下水管理主要制度的構(gòu)建,并以此為基礎(chǔ)另文研究我國地下水保護立法的理念與原則。

一、地下水超采區(qū)制度

地下水超采是指一定地域內(nèi)多年平均地下水實際開采量超過了該地域的多年平均地下水可開采量,并造成了地下水水位多年持續(xù)下降的現(xiàn)象。發(fā)生了地下水超采現(xiàn)象的地區(qū)稱為地下水超采區(qū)[1]。《水法》第36條雖然對超采區(qū)作了相關(guān)規(guī)定,但由于內(nèi)容過于原則,其僅具有指導(dǎo)意義,在實踐中缺乏可操作性。因此,通過立法進一步細化地下水超采區(qū)制度對合理開發(fā)利用以及保護地下水資源十分必要。

1.國外地下水分區(qū)域管理的經(jīng)驗

亞利桑那是美國第一個立法限制開采地下水的州,1980年制定的《亞利桑那州地下水管理法》在地下水資源開發(fā)、利用及保護方面進行了不少探索?！兜叵滤芾矸ā纷畲蟮奶攸c是根據(jù)地下水開采的程度不同將地下水區(qū)域劃分為特別管理區(qū)、非拓展灌溉區(qū),并且在不同的區(qū)域采取不同的措施。特別管理區(qū)是超采嚴(yán)重的和必須重點保護的區(qū)域,此區(qū)域的措施旨在限制開采量和保護水資源,在2025年前實現(xiàn)該區(qū)域地下水的開采和補給達到一個平衡狀態(tài)。特別管理區(qū)建立了一個新的體系來限制區(qū)域內(nèi)所有現(xiàn)存地下水使用者的權(quán)利,讓大部分權(quán)利進行轉(zhuǎn)移,限制大量新地下水開采活動的啟動,并通過一個新的州政府機構(gòu)——水利資源部(DWR)確立起了強有效的管理,進行水資源保護計劃。保證地下水供應(yīng)計劃(AWS)是特別管理區(qū)的制度基礎(chǔ),其對開發(fā)者保護地下水的要求比美國任何一州的類似規(guī)定都要嚴(yán)厲。

AWS規(guī)定開發(fā)者不能獲得土地開發(fā)許可,除非證明以下幾點:①此區(qū)域的地下水供給能夠滿足今后100年的土地需要,且這種供給是符合自然規(guī)律和法律規(guī)定的,是能夠持續(xù)不間斷的;②開發(fā)處的地下水的利用必須和特別管理區(qū)的管理計劃和目標(biāo)保持一致;③開發(fā)者開發(fā)可供利用的地下水資源必須具有建設(shè)必要水利設(shè)施的經(jīng)濟能力。由于開發(fā)項目多數(shù)位于市區(qū),屬于地方水供應(yīng)商的服務(wù)范圍之內(nèi),因此在城市承擔(dān)保證地下水供應(yīng)計劃義務(wù)的主體為地方水供應(yīng)商。而在非城市或者非郊區(qū)核心地帶的區(qū)域,地方水供應(yīng)商的服務(wù)不及,此項義務(wù)就由開發(fā)者自己承擔(dān)[2]。特別管理區(qū)以AWS為基礎(chǔ),強制該區(qū)域內(nèi)水供應(yīng)商和開發(fā)者必須論證自身的開采行為符合法律的規(guī)定和規(guī)劃,并要求開采主體采取一系列保護地下水的措施,這些規(guī)定都能保證地下水能達到一個供給和開平衡狀態(tài)。非拓展灌溉區(qū)是通過限制農(nóng)業(yè)發(fā)展的手段來保護地下水資源的區(qū)域。亞利桑那州地下水資源的利用量農(nóng)業(yè)用水占到80%以上,而地下水資源具有水質(zhì)好、應(yīng)急性、稀缺性的特點,其應(yīng)該用于能體現(xiàn)最大價值的領(lǐng)域,合理地分配地下水資源,減少農(nóng)用地下水。另外,當(dāng)?shù)叵滤淮罅啃袨楠毩⒌霓r(nóng)民開采時,農(nóng)民會認(rèn)為自身采取的保護地下水資源的措施將會使其他農(nóng)民得利,因此地下水得不到有效保護,地下水超采現(xiàn)象也就隨之出現(xiàn)[3]。美國《安全飲用水法》(SDWA)也意識到地下水的稀缺性問題,規(guī)定大部分城市地區(qū)的地下水應(yīng)用于飲用,國會也在為《安全飲用水法》能覆蓋更多的農(nóng)村區(qū)域而努力[4]。

因此,基于我國農(nóng)用地下水量持續(xù)增加及缺乏監(jiān)管機制的情況和農(nóng)民競爭性開采行為的存在,我國可以借鑒美國通過立法限制地下水農(nóng)用的理念和經(jīng)驗,把地下水分配到更加體現(xiàn)其價值的領(lǐng)域?！兜叵滤芾矸ā返牧硪惶厣?guī)定是當(dāng)一定情況出現(xiàn)時,有關(guān)主體應(yīng)擴大特別管理區(qū)區(qū)域。具體表現(xiàn)為當(dāng)現(xiàn)有的區(qū)域劃分仍不能有效保護地下水資源時,則相關(guān)主體會根據(jù)《地下水管理法》中關(guān)于擴大特別管理區(qū)的順序擴大范圍。我國水利部發(fā)布的《水利產(chǎn)業(yè)政策實施細則》第4條明確指出:“地下水超采地區(qū),應(yīng)制定保護治理規(guī)劃,劃定禁采區(qū)和限采區(qū),采取措施防止水源枯竭等不利影響。”《水法》第36條也對超采區(qū)劃分作了相關(guān)規(guī)定,可是這些規(guī)定都過于原則,缺乏可操作性,不能形成具體的制度。在此方面,美國亞利桑那州在地下水分區(qū)域管理的規(guī)定對我國禁止開采區(qū)和限制開采區(qū)的劃分及區(qū)域內(nèi)相應(yīng)制度的構(gòu)建具有參考價值。

2.劃定地下水超采區(qū)的主體

《水法》第36條明確規(guī)定:“在地下水超采地區(qū),縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施,嚴(yán)格控制開采地下水。在地下水嚴(yán)重超采地區(qū),經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),可以劃定地下水禁止開采或限制開采區(qū)。在沿海地區(qū)開采地下水,應(yīng)當(dāng)經(jīng)過科學(xué)論證,并采取措施,防止地面沉降和海水入侵。”地方性法規(guī)也就劃定地下水超采區(qū)的主體做出了規(guī)定,如《江蘇省水資源管理條例》第13條規(guī)定:“地下水禁止開采區(qū)、限制開采區(qū)劃定和調(diào)整方案由省水行政主管部門會同同級有關(guān)部門,根據(jù)地下水開采狀況、地下水位變化、地面沉降及其他地質(zhì)災(zāi)害、地表水源替代等情況編制,報省人民政府批準(zhǔn),并予以公告?！币虼烁鶕?jù)相關(guān)立法,劃定地下水超采區(qū)的主體應(yīng)為省、自治區(qū)、直轄市人民政府,并且劃定主體在組織劃定完后應(yīng)向社會公布;而地下水超采區(qū)跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的,則可以由有關(guān)水流域機構(gòu)組織相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門共同劃定并報水利部批準(zhǔn)或者直接由其共同上級行政部門劃定,劃定的結(jié)果應(yīng)該向社會公布。

3.劃定限制開采區(qū)與禁止開采區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)

盡管《水法》對限制開采區(qū)和禁止開采區(qū)有所規(guī)定,但其并沒有列出劃分兩者的標(biāo)準(zhǔn),這使得劃分行為將在無文本指引下完成。按照一定的標(biāo)準(zhǔn)把地下水超采區(qū)劃分為限制開采區(qū)和禁止開采區(qū),不僅能細化超采區(qū)制度使其更具有操作性,而且能夠體現(xiàn)地下水資源保護的層次感和緊迫感,從而規(guī)定不同的措施。

劃定禁止開采區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)可以從以下5個方面認(rèn)定:①在地下水超采區(qū)內(nèi),除地下水資源以外還有其他水資源的,如江河、湖泊等,則在該超采區(qū)不應(yīng)繼續(xù)開采地下水。因為地下水本身特點導(dǎo)致其損害難以恢復(fù),相對于其他水資源的損害更難以治理,且地下水資源比其他水資源更珍貴,所以該超采區(qū)可以劃為地下水禁止開采區(qū),絕對禁止地下水資源的減少,使地下水處于應(yīng)急的戰(zhàn)略地位。②地下水超采區(qū)內(nèi),雖沒有其他可替代的水資源,但是該區(qū)域在公共供水網(wǎng)覆蓋范圍之內(nèi)且供水能力能夠滿足用水需求,則該區(qū)域沒有必要再開發(fā)地下水資源,可以劃為地下水禁止開采區(qū)。③由于地下水嚴(yán)重超采,地質(zhì)災(zāi)害如地面沉降,海水入侵、土地荒漠化等會伴隨發(fā)生,導(dǎo)致生態(tài)失衡。這種因地下水超采而引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害或者可能引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的區(qū)域可以劃為地下水禁止開采區(qū)。④地下水受不良地表水、固體垃圾等嚴(yán)重污染的地區(qū),可以劃為地下水禁止開采區(qū),進行相應(yīng)治理。⑤開采地下水可能對公共基礎(chǔ)設(shè)施運行的安全和穩(wěn)定造成影響的區(qū)域,可以劃為地下水禁止開采區(qū)。

劃定限制開采區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)可以從以下4個方面認(rèn)定:①地下水超采區(qū)內(nèi),除地下水資源外沒有其他可替代水源,而且該區(qū)域并不在公共供水網(wǎng)覆蓋范圍之內(nèi)或者雖在覆蓋范圍之內(nèi)公共供水網(wǎng)卻不能滿足用水需求,則該區(qū)域可以劃為地下水限制開采區(qū);②在地下水用于農(nóng)業(yè)較多的地區(qū),為了使地下水發(fā)揮水質(zhì)好、應(yīng)急性的特點,體現(xiàn)其最大價值,可以把此農(nóng)業(yè)區(qū)劃為地下水限制開采區(qū),減少農(nóng)用地下水;③地下水遭受污染如串層污染等較嚴(yán)重的地區(qū),可以劃為地下水限制開采區(qū),進行相應(yīng)治理;④可以將風(fēng)景名勝區(qū)、文物保護區(qū)、特殊建筑區(qū)劃為地下水限制開采區(qū)。

4.超采區(qū)內(nèi)的具體措施

(1)超采區(qū)取水許可及水權(quán)交易

在地下水取水許可方面,國務(wù)院于2006年2月21日頒布的《取水許可和水資源費征收管理條例》第7條第3款規(guī)定:“行政區(qū)域內(nèi)批準(zhǔn)取水的總水量,不得超過流域管理機構(gòu)或者上一級水行政主管部門下達的可供本行政區(qū)域取用的水量;其中,批準(zhǔn)取用地下水的總水量,不得超過本行政區(qū)域地下水可開采量,并應(yīng)當(dāng)符合地下水開發(fā)利用規(guī)劃的要求。制定地下水開發(fā)利用規(guī)劃應(yīng)當(dāng)征求國土資源主管部門的意見?！钡?0條明確規(guī)定:“在地下水禁采區(qū)內(nèi)申請取用地下水的,取水審批機關(guān)不予批準(zhǔn)。”第41條則規(guī)定:“地下水嚴(yán)重超采或者因地下水開采引起地面沉降等地質(zhì)災(zāi)害的,取水審批機關(guān)可以對取水單位或者個人的年度取水量予以限制。”我國在超采區(qū)關(guān)于地下水資源許可方面的規(guī)定體現(xiàn)了總量控制原則,并且設(shè)定了具體區(qū)域禁止開采或限制開采的具體規(guī)則。但在取水許可制度的規(guī)則設(shè)計上同樣不能忽視以下3點:

第一,開采一水文地質(zhì)單位內(nèi)的地下水資源但跨度兩個行政區(qū)域的,具有批準(zhǔn)取水許可權(quán)的相鄰水行政主管部門應(yīng)該協(xié)商批準(zhǔn);如不能達成一致意見的,則任何具有管轄權(quán)的一方不能單方面批準(zhǔn)取水,取水許可應(yīng)由相鄰方的共同上級水行政主管部門做出。

第二,建設(shè)項目需要開采利用地下水的,項目啟動之前必須委托具有相關(guān)資質(zhì)的單位向水行政主管部門或者水流域機構(gòu)提供地下水論證報告,報告的內(nèi)容應(yīng)該包括開采行為對該水文單位水內(nèi)水資源的影響、對生態(tài)環(huán)境的影響、不會造成不可恢復(fù)的污染論證、地下水利用符合總體規(guī)劃等。

第三,按照市場化運作的規(guī)律,地下水環(huán)境治理工程投資建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)允許擁有相應(yīng)的優(yōu)先取水權(quán)、獨家供水權(quán),允許地下采礦企業(yè)擁有地下采空區(qū)的地下空間使用權(quán),通過加強廢棄礦井、巷道的保護,構(gòu)建更多的地下水庫,為他們未來可能逐步涉足供水行業(yè)提供法律保障,真正體現(xiàn)出“誰治理、誰受益”的原則,促進地下水資源利用的良性循環(huán)[5]。

取水許可制度雖在一定程度上控制了地下水的開采,但地下水卻無法被視為商品進入交易市場,用水者普遍對地下水這種公共資源漠不關(guān)心,并且為了自身最大化利益最大限度地開采地下水,導(dǎo)致“公共的悲劇”。同時,隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,水資源的需求量快速增大,地下水資源已經(jīng)成為需要得到優(yōu)化配置的稀缺資源。不管從發(fā)達國家還是發(fā)展中國家的經(jīng)驗來看,水權(quán)交易許可是在有限水資源條件下最有效地保護水資源方法之一[6]。歐盟也最新提出利用市場工具和經(jīng)濟激勵機制來提高地下水利用效率的指導(dǎo)方針。然而我國長期以來采取重行政管制、輕市場引導(dǎo)的地下水管理方式,無法提高地下水的使用效率,地下水這種稀缺資源無法在市場工具的引導(dǎo)下分配到用水效率高的企業(yè)或個人。另外,在一定地下水含量的區(qū)域,用水需求得不到滿足的不同用水者會爭相開采地下水從而引發(fā)沖突。在水權(quán)得到分配的前提下,允許地下水交易機制的存在可以緩解此類沖突,表現(xiàn)為一方通過購買另一方的水權(quán)來滿足自身的用水需求,另一方也因出賣水權(quán)得到經(jīng)濟補償。同時地下水超采區(qū)的取水許可比其他地區(qū)的更難獲得批準(zhǔn),獲得取水許可的企業(yè)或者個人相對在超采區(qū)需要用水的其他企業(yè)或個人具有更好發(fā)展的條件,法律應(yīng)該允許處于劣勢地位的企業(yè)或個人通過獲得取水許可并還有剩余用水額度的企業(yè)或個人有償受讓地下水水權(quán)的方式追求發(fā)展,以此引入市場調(diào)節(jié)機制,使得政府的宏觀調(diào)控與市場的分配功能同時在地下水資源管理中發(fā)揮作用,充分體現(xiàn)地下水資源的價值。最后,地下水水權(quán)交易的完成同時也能確定地下水合理的價格。構(gòu)建地下水交易市場需注意3點:

第一,設(shè)立初始水權(quán)分配的規(guī)則,根據(jù)地域可用水量和人口的數(shù)量,以及開采活動對環(huán)境的影響等,綜合各項數(shù)據(jù)確定初始水權(quán)分配的模式和方法,體現(xiàn)對自然資源公平分配的原則。

第二,在二級市場的水權(quán)交易中,盡量放寬行政管制,由富水者和缺水者自由協(xié)商轉(zhuǎn)讓價格,體現(xiàn)市場效率。

第三,為了社會更好地監(jiān)督地下水資源交易,地下水權(quán)交易的信息應(yīng)該向社會公開,構(gòu)建公示制度。交易前,出讓水權(quán)方要將出讓的水權(quán)信息在媒體上公布;交易后,國家應(yīng)該定期公布近期水權(quán)交易的情況和水權(quán)變動的情況[7]。

(2)地下水資源費征收管理

在地下水資源費征收管理方面,部分發(fā)達國家如英國、荷蘭等已經(jīng)建立取水收費制度,旨在減少地下水的開發(fā)利用。我國《取水許可和水資源費征收管理條例》第29條也規(guī)定:“制定水資源費征收標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)遵循地表水和地下水的合理開發(fā)利用,防止地下水過量開采的原則?！痹趯嵺`過程中,地下水的征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該高于地表水的征收標(biāo)準(zhǔn),超采區(qū)內(nèi)的地下水資源征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該高于非超采地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn),迫使用水者尋找其他可替代水源,更有利于保護超采區(qū)的地下水資源?！渡綎|省水資源費征收使用管理辦法》根據(jù)當(dāng)?shù)氐叵滤Y源的開發(fā)利用的情況就做了具體規(guī)定,其第5條規(guī)定,“經(jīng)批準(zhǔn)在地下水超采區(qū)取地下水的,按當(dāng)?shù)氐叵滤魇諛?biāo)準(zhǔn)的2倍征收?！绷硗?水行政主管部門也應(yīng)對地下水費的認(rèn)定進行監(jiān)督。供水人無論是向用戶還是另一供水單位供水,其都有向水行政主管部門提供水價詳細信息和計算方法的義務(wù),應(yīng)積極配合水行政主管部門職能的行使。

(3)地下水超采區(qū)水井管理

美國亞利桑那州的《地下水管理法》在特別管理區(qū)和非拓展灌溉區(qū)采取不同的措施對抽水井進行控制。在特別管理區(qū),抽取地下水必須具有相應(yīng)執(zhí)照,并且還要按抽水量交稅;在非拓展灌溉區(qū),抽取地下水不必申請執(zhí)照,但是必須進行登記,而且抽取的用途不能用于農(nóng)業(yè)灌溉。

我國地方立法也對超采區(qū)抽水井有所規(guī)定,如《江蘇省水資源管理條例》第14條規(guī)定:“在地下水禁止開采區(qū)內(nèi),禁止開鑿深井。對已有的深井,有關(guān)市、縣(市)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)省人民政府規(guī)定的禁止開采期限,制定封井計劃,組織實施,并對封井、改水給予資金扶持。”我國法律沒有在應(yīng)急情況下新打水井的規(guī)定。在發(fā)生嚴(yán)重干旱或者土地荒漠化等迫使居民急需用水的情況下,應(yīng)該允許居民新打水井解決生活用水問題。新打的水井必須進行登記,且在應(yīng)急期結(jié)束后,新打的水井則應(yīng)停止供水,有關(guān)水行政主管部門應(yīng)將其封存。

(4)人工回灌制度

由于地下水特殊的性質(zhì),地下水資源一旦過度開采,僅憑其自然恢復(fù)能力是難以達到開采前的平衡狀態(tài),因此,地下水人工回灌制度是有效恢復(fù)地下水水量和水位的技術(shù)手段。

地下水的人工補給已愈來愈受到人們的重視,發(fā)達國家已經(jīng)放棄了修建地表水庫來儲備水資源的傳統(tǒng)做法,而是越來越多的利用地下含水層,形成“地下水銀行”來調(diào)節(jié)和緩解供水緊張的局面[8]。發(fā)達國家在人工補給方面的實踐已經(jīng)取得成效,人工補水已占城市供水的較大比例。我國僅在《水法》、《水污染防治法》及其細則中有對人工回灌的零散規(guī)定。《水污染防治法》第45條規(guī)定:“人工回灌補給地下水,不得惡化地下水質(zhì)?！薄端廴痉乐畏▽嵤┘殑t》第37條則明確規(guī)定:“人工回灌補給地下飲用水的水質(zhì),應(yīng)當(dāng)符合生活飲用水源的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),并經(jīng)縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政主管部門批準(zhǔn)。”由于用于回灌的用水中大部分是廢水,提高了地下水超采區(qū)的水位卻無法保障地下水的水質(zhì),因此《水污染防治法》及其《細則》的規(guī)定有效地解決了此問題。然而,我國并沒有把人工回灌作為超采地下水責(zé)任方式。在立法上,將人工回灌作為超采地下水的責(zé)任方式之一,使相關(guān)機構(gòu)在制定開采利用地下水規(guī)劃時就必須考慮其后的人工回灌,從而使有效地利用人工回灌恢復(fù)地下水資源成為可能[9]。美國亞利桑那州的規(guī)定值得借鑒,其建立了地下水回灌區(qū)域,根據(jù)地下水供應(yīng)計劃(AWS)的詳細計算標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的超額開采地下水的主體將會被登記在冊,并被賦予回灌的義務(wù)。

二、地下水的評價與監(jiān)測制度

1.地下水評價制度的完善

地下水評價與監(jiān)測制度是發(fā)達國家保護地下水資源的又一項重要制度。韓國規(guī)定建設(shè)交通部長官應(yīng)組織對全國地下水的特性及可開發(fā)量等方面進行基礎(chǔ)性調(diào)查,制定地下水管理的基本計劃?；居媱澋闹饕獌?nèi)容應(yīng)包括:地下水的天然特性和可開發(fā)量、地下水的利用狀況、地下水的利用計劃、地下水的保護計劃及其他有關(guān)部門事項[10]。美國在關(guān)于修改《1978年美國和加拿大間大湖水質(zhì)協(xié)定》的議定書中明確規(guī)定:締約方應(yīng)確定影響大湖受污染的地下飲用水源現(xiàn)有的和潛在的水源;繪制鄰近受污染地下飲用水源現(xiàn)有的和潛在的水源地水文地質(zhì)狀況;制定地下飲用水源中污染物抽樣和分析標(biāo)準(zhǔn)方法和統(tǒng)一程序[11]。

環(huán)境影響評價制度是現(xiàn)代環(huán)境法中的一項創(chuàng)舉,發(fā)展至今其對環(huán)境的治理發(fā)揮著不可替代的作用。而在我國地下水管理中并沒有關(guān)于地下水評價方面的完善規(guī)定,因此,我國應(yīng)引入地下水評價制度,在充分掌握地下水資源信息的基礎(chǔ)上,預(yù)測和估計開發(fā)利用地下水后將會對此區(qū)域產(chǎn)生的影響并采取相應(yīng)的防范措施,科學(xué)地管理和保護地下水資源。地下水資源評價應(yīng)該包括以下的內(nèi)容:①地下水水量的評價;②地下水水質(zhì)的評價;③開采技術(shù)條件的評價;④環(huán)境效益的評價;⑤防護措施的評價[12]。

我國在構(gòu)建地下水評價制度的立法中同樣不能忽視以下問題:①對跨行政區(qū)域開發(fā)利用地下水活動的評價和可能對相鄰行政區(qū)域產(chǎn)生環(huán)境影響的開發(fā)利用地下水活動的評價。我國目前并沒有專門的地下水資源保護法,關(guān)于地下水的規(guī)定散布于其他法律和各省地方立法中,地下水管理體制較混亂、環(huán)保部門的權(quán)限也較模糊。當(dāng)跨行政區(qū)域或影響范圍涉及相鄰行政區(qū)域的開采活動出現(xiàn)時,對其評價的主體及標(biāo)準(zhǔn)將無法確定,由于利益的沖突,可能會形成無部門評價或相關(guān)部門爭著評價的局面。為了避免此種局面,在日后的特別立法中應(yīng)對跨行政區(qū)域或者影響范圍涉及相鄰行政區(qū)域的開采活動的評價主體有所規(guī)定。②公眾參與機制的引入。開發(fā)者作為追求利益最大化的“理性經(jīng)紀(jì)人”存在與片面追求地方經(jīng)濟發(fā)展的地方政府結(jié)為利益同盟的可能,此種情況下環(huán)保部門的評價活動流于形式或者直接放行同盟企業(yè),無法保證公平合理的開發(fā)利用地下水。因此讓公眾參與到地下水評價活動中來,賦予公眾對評價結(jié)果的知情權(quán)以及在公眾利益受損時賦予公眾起訴評價部門的權(quán)利,能有效地監(jiān)督評價部門的職責(zé)履行,保障地下水評價制度的實行。③地下水調(diào)查評價的結(jié)果必須向社會進行公開,公示的主體為國務(wù)院水行政主管部門和省、自治區(qū)和直轄市人民政府水行政主管部門。公布的地下水調(diào)查評價結(jié)果應(yīng)與實際結(jié)果一致,否則相關(guān)部門和人員應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。④地下水評價的結(jié)果可以作為各級水行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)綜合考核評價的依據(jù),評價結(jié)果中的水總量指標(biāo)、水位指標(biāo)、水質(zhì)指標(biāo)等應(yīng)符合地下水總體規(guī)劃中的各項要求。

2.地下水監(jiān)測網(wǎng)和信息共享平臺

建立地下水監(jiān)測網(wǎng)是科學(xué)管理地下水必不可少的條件。地下水利用規(guī)劃的制定、地下水評價的做出都是以地下水監(jiān)測網(wǎng)監(jiān)測到的全面數(shù)據(jù)為依據(jù)。通過監(jiān)測網(wǎng),相關(guān)部門能夠了解該區(qū)域地下水水質(zhì)狀況,對于正在被污染的地下水區(qū)域及時采取相應(yīng)措施,對于已污染較嚴(yán)重的地區(qū)則應(yīng)重點監(jiān)測。地下水監(jiān)測應(yīng)掌握地下水污染的變化過程及動態(tài)特征,分析原因并預(yù)測地下水質(zhì)的變化,采取相應(yīng)防范措施。在我國的地下水監(jiān)測體制下,地下水監(jiān)測點并沒有進行分類,這方面荷蘭的監(jiān)測點分類的經(jīng)驗值得我們借鑒。荷蘭的地下水監(jiān)測網(wǎng)是建立時間最久的國家之一,發(fā)展至今全國大約有25 000多個監(jiān)測點。根據(jù)監(jiān)測的目的不同,這些監(jiān)測點可以分為四類:一是為政府管理服務(wù),政府管理部門使用這些信息幫助制訂水管理規(guī)劃和監(jiān)測地下水位和水質(zhì)的變化;二是為用水工業(yè)和供水公司服務(wù),監(jiān)測抽取地下水產(chǎn)生的影響;三是為土地管理服務(wù),例如自然保護區(qū)的管理,可根據(jù)監(jiān)測信息制定專門的管理措施;四是荷蘭應(yīng)用地球科學(xué)研究院自己的監(jiān)測工作,其基本任務(wù)是為了確定地下水的潛在用途,也用于研究目的[13]。借鑒國外監(jiān)測點分類的經(jīng)驗,我國可以建立一個地下水監(jiān)測信息共享平臺,地下水管理的相關(guān)部門以及地下水研究者甚至公眾都能獲得該區(qū)域地下水的最新信息和動態(tài)信息,從而充分利用這些信息的價值,在這些信息的基礎(chǔ)上制訂計劃、采取措施和進行有關(guān)研究等。然而,目前我國地下水監(jiān)測網(wǎng)覆蓋范圍較小,技術(shù)手段比較落后,經(jīng)費也不足以進行相關(guān)研究。因此,有必要加強地下水監(jiān)測網(wǎng)的基礎(chǔ)建設(shè),完善監(jiān)測網(wǎng)系統(tǒng),為地下水管理提供全面、準(zhǔn)確的信息。

三、公眾參與制度

環(huán)境問題是一個全球問題、公共問題,包括公眾參與的環(huán)境法治應(yīng)是環(huán)境法追求的目標(biāo)。地下水管理中的公眾參與制度,是指在地下水保護領(lǐng)域,公民有權(quán)利通過一定的程序參與與地下水保護相關(guān)的活動。具體表現(xiàn)為公眾能通過相關(guān)途徑獲取地下水評價的信息并且能對相關(guān)部門的評價過程進行監(jiān)督和問責(zé),公眾有權(quán)利參與地下水管理活動的決策過程并充分發(fā)表意見,有專門的地下水立法聽證會等方面。公眾參與在地下水管理中發(fā)揮的作用不可替代。首先,公眾參與能使管理地下水的活動更加民主,行政報告更加透明,因信息的全面和暢通,政府的決策同時也能被公眾認(rèn)可,獲得公眾支持。其次,公眾參與能使地下水管理部門獲得全方位信息。不論公共部門還是私人部門,沒有一個個體行動者能夠解決綜合、動態(tài)、多樣化問題所需要的全部知識和信息,也沒有一個個體行為者有足夠的知識和能力去應(yīng)用所有有效的工具。即使是官僚體制內(nèi)的專家也無法獲得制定政策所需要的全部信息,甚至得不到正確的信息,因此,排除公眾對重大決策的參與,將會造成決策上的失誤[14]。公眾參與制度能使公眾在地下水管理活動中來充分發(fā)揮聰明才智,有效保護地下水資源。最后,因公眾的監(jiān)督,公眾參與能使地下水管理活動的效率提高。

歐盟對公眾參與地的立法值得我國借鑒,其通過一系列的決定、指令、條例確定了公眾有權(quán)獲取環(huán)境信息、參與決策及環(huán)境司法等內(nèi)容。例如,《歐盟水框架指令》實施時間表1中就有關(guān)于“信息和公眾聽證”的內(nèi)容,來鼓勵盡可能多的公眾參與進來?！吨腥A人民共和國憲法》明確規(guī)定“人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟和文化事務(wù),管理社會事務(wù)。”這是我國公眾參與地下水管理的憲法依據(jù)。在其他單行法中,對公眾參與也有比較原則的規(guī)定。如《水污染防治法》和《環(huán)境噪聲污染防治法》均規(guī)定“環(huán)境影響報告書中,應(yīng)當(dāng)有該建設(shè)項目所在地單位和居民的意見”。然而,由于我國法律對公眾參與的規(guī)定并不具體,加上保障制度缺乏,我國公民參與環(huán)境保護的人數(shù)、涉及范圍、深度以及影響力都十分有限。因此,在地下水的特別立法中應(yīng)完善公眾參與制度,使更多的公眾能夠參與到地下水管理活動中來。

在構(gòu)建公眾參與制度應(yīng)注意以下幾點:①目前我國公眾參與大多是以“救濟參與”為主要形式,即公眾參與的階段是在環(huán)境已經(jīng)被破壞后。這種救濟方式屬于事后彌補,卻不能防患于未然。因此,在地下水資源的特別立法中,應(yīng)賦予公眾具有在管理地下水活動中的決策權(quán),實質(zhì)的參與到?jīng)Q策過程中去。在前期規(guī)劃地下水利用等方面就應(yīng)參與進來,使公眾能全程參與管理而非僅在問題發(fā)生后參與。②應(yīng)有相應(yīng)的保障制度來保證公民的決策,即當(dāng)公民的決策權(quán)受到侵害時,公民應(yīng)有途徑尋求救濟。③擴大訴訟主體范圍,提起訴訟的主體不限于直接受到損失的自然人或者企業(yè)。與侵害活動并不直接有經(jīng)濟關(guān)系的公眾或者環(huán)保組織也應(yīng)能提起訴訟,只要公眾的利益受到損失或者地下水環(huán)境遭到破壞。④水行政主管部門可以實行經(jīng)濟刺激措施,對在管理地下水活動中有突出貢獻的個人、企業(yè)或者環(huán)保組織提供經(jīng)濟上的獎勵,激發(fā)公眾參與地下水管理的熱情。⑤完善人大代表、政協(xié)委員監(jiān)督制度。地下水特別立法中可以賦予人大代表、政協(xié)委員對地下水開發(fā)利用、重大建設(shè)項目進行監(jiān)督的權(quán)利。當(dāng)發(fā)現(xiàn)不符合地下水總體規(guī)劃或者違法開采等問題時,人大代表和政協(xié)委員可以向水行政主管部門或者政府提出意見,后者應(yīng)積極聽取。⑥明確社會團體的法律地位。自20世紀(jì)80年代以來,社會團體組織在全球范圍內(nèi)迅猛發(fā)展并且在社會事務(wù)中發(fā)揮著日益重要的作用,成為政府、企業(yè)之外的第三股社會力量。“有限政府”的轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣F體組織的發(fā)展提供了廣闊的空間,然而就立法而言,由于立法真空、層次偏低等原因,社會團體組織的地位、性質(zhì)、職能還相對模糊,游走在法律邊緣地帶。因此,明確社會團體的法律地位及功能,賦予其監(jiān)督、處理地下水糾紛等方面的權(quán)利是地下水公眾參與制度構(gòu)建中的重要內(nèi)容。

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D912.6

A

1671-4970(2012)02-0062-06

2012-02-15

河海大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費項目(B09020288;B11020001);中國博士后科學(xué)基金項目(20110490491);江蘇省“青藍工程”中青年學(xué)術(shù)帶頭人專項資助項目(201027);教育部人文社會科學(xué)研究項目青年項目(09JYC820026);江蘇省社會科學(xué)基金一般項目(10FXB005)

王建文(1974—),男,安徽望江人,教授,博士,從事民商法及水資源法研究。