我國農(nóng)村反貧困進程中的社會政策創(chuàng)新
——基于發(fā)展型社會政策的路徑

姚云云,劉金良,鄭克嶺

(東北石油大學人文科學學院,黑龍江大慶 163318)

我國農(nóng)村反貧困進程中的社會政策創(chuàng)新
——基于發(fā)展型社會政策的路徑

姚云云,劉金良,鄭克嶺

(東北石油大學人文科學學院,黑龍江大慶 163318)

農(nóng)村貧困問題是我國社會建設和民生問題必須要解決的一個重大問題。從本質(zhì)上說,我國農(nóng)村貧困是多維度貧困的綜合狀態(tài),農(nóng)村貧困群體的可行能力被剝奪,發(fā)展機會喪失,發(fā)展權(quán)利缺失。傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村反貧困政策是以“問題”為導向的“補缺型”政策模式,偏重于經(jīng)濟上的救濟,而不注重培育發(fā)展的理念,導致我國農(nóng)村貧困群體的返貧現(xiàn)象時有發(fā)生。發(fā)展型社會政策將“發(fā)展”要素嵌入反貧困政策,符合我國農(nóng)村社會政策的轉(zhuǎn)型方向,是構(gòu)建我國農(nóng)村反貧困政策的創(chuàng)新路徑。

農(nóng)村貧困;社會政策;發(fā)展;發(fā)展型社會政策

貧困問題是困擾我國社會最嚴重的社會問題之一,而農(nóng)村的貧困更是重中之重。將農(nóng)村的民生問題擺上我國社會建設的平臺,有效解決農(nóng)村群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的貧困問題,是當前我國改善民生建設的重點所在?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要2010—2011》要求,“堅持統(tǒng)籌發(fā)展,更加注重轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,更加注重增強扶貧對象自我發(fā)展能力,更加注重基本公共服務均等化,更加注重解決制約發(fā)展的突出問題,努力推動貧困地區(qū)經(jīng)濟社會更好更快發(fā)展,促進全體人民共享改革發(fā)展成果?！雹賮碓从谛氯A網(wǎng)2011年12月01日轉(zhuǎn)載的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》。

一、社會政策視角

對我國農(nóng)村貧困認識的考察

對“貧困”內(nèi)涵的界定是認識貧困問題和制定反貧困政策的出發(fā)點。最早對貧困進行關(guān)注的是經(jīng)濟學,但隨著對貧困問題的深入研究,越來越多的學者從社會政策、政治、文化等角度展開研究,貧困概念也呈現(xiàn)出明顯的層次遞進。

1.對貧困內(nèi)涵的深入:從“收入貧困”到“可行能力貧困”演進

貧困問題研究的鼻祖英國經(jīng)濟學家本杰明·朗特里最早將貧困界定為“物質(zhì)缺乏”。他在《貧困:城鎮(zhèn)生活研究》一書中提出,“貧困為家庭總收入不足以支付維持家庭成員正常生理功能所需的最低量生活必需品的開支”[1]。英國學者奧本海默也認為,貧困是物質(zhì)上的匱乏,它意味著在食物、保暖和衣著方面的開支要少于平均水平[2]。學者舒爾茨明確支持經(jīng)濟學家把貧困問題的理論納入經(jīng)濟學的研究范疇。英國經(jīng)濟學家湯森德也認為,“所有居民中那些缺乏獲得各種食物、參加社會活動和最起碼的生活和社交條件的資源的個人、家庭和群體就是所謂貧困的”[3]。

聯(lián)合國開發(fā)計劃署在《1996年人類發(fā)展報告》中提出“能力貧困”概念,認為貧困不僅僅是缺少收入,更重要的是基本生存與發(fā)展能力的匱乏與不足,并把能力貧困作為度量貧困的新指標。著名經(jīng)濟學家阿瑪?shù)賮啞ど瓌t從社會福利政策的視角對貧困進行發(fā)展維度的界定。他在《貧困與饑荒》中創(chuàng)造性地提出了“可行能力貧困”概念,指出“貧困不僅僅是相對地比別人窮,而且還基于得不到某些基本物質(zhì)福利的機會,即不擁有某些最低限度的能力……貧困最終并不是收入問題,而是一個無法獲得在某些最低限度需要的能力問題”[4]。他把貧困視為基本可行能力的被剝奪,可行能力被剝奪可導致權(quán)利貧困,并認為“這才是現(xiàn)在識別貧困的通行標準”[5]85。阿瑪?shù)賮啞どf的人的“可行能力”主要指:此人有可能實現(xiàn)的、各種可能的功能性組合,它是實現(xiàn)各種可能的功能性活動組合的實質(zhì)自由[5]60。阿瑪?shù)賮啞どP(guān)于貧困理論的研究將貧困的概念從經(jīng)濟貧困擴展到能力貧困,將對貧困原因的解釋從經(jīng)濟因素擴展到了政治、法律、文化制度等方面,從而引起了學者們對“貧困”概念的深度思考。貧困研究也開始跳出“物質(zhì)貧困,收入低下”的思維定式。

法國學者拉諾爾于1974年提出“社會排斥”概念,將貧困研究引入一個廣闊的視閾。世界銀行貧困問題研究小組的迪帕·納拉揚等則明確提出,貧困不僅是物質(zhì)的缺乏,權(quán)利和發(fā)言權(quán)的缺乏更是定義貧困的核心要素,從而將貧困概念擴展到“權(quán)利貧困”。在此基礎(chǔ)上,UNDP發(fā)表《1997年人類發(fā)展報告》以可行能力和權(quán)利觀念視角對貧困進行理解,提出“人類貧困”概念,指出貧困不僅僅是收入低微、經(jīng)濟貧困,而是指人們在壽命、健康、居住、知識、參與、個人安全和環(huán)境等方面的基本條件得不到滿足,限制了人的選擇。

可見,人們對貧困的認識已從貧困的具體表征逐步深化到貧困內(nèi)在的實質(zhì)性根源。貧困是一個綜合性的概念,貧困在內(nèi)涵上依次遞進為以下幾個表現(xiàn)形式:貧困是基本的物質(zhì)需要、基本服務、參與、機會等的相對缺乏或絕對缺乏的一種狀態(tài);其次,貧困表現(xiàn)為缺少發(fā)展機會及資源獲取手段,即發(fā)展權(quán)利的未滿足;再次,貧困還體現(xiàn)為能力之不足,這與教育、知識、機會、權(quán)利不足相關(guān),即可行能力需要的未滿足。從經(jīng)濟貧困到阿瑪?shù)賮啞ど目尚心芰Ρ粍儕Z引發(fā)的能力貧困、權(quán)利貧困等是從社會政策視角對貧困內(nèi)涵的多維度解析,使我們重新認識,貧困不僅僅是收入和支出水平低下,也包括人們發(fā)展能力的低下,而且還包括脆弱性、無話語權(quán)、無權(quán)無勢和社會排斥等因素。貧困既是經(jīng)濟政策使然,也是社會政策使然。這些研究,為我們研究貧困的性質(zhì)、根源及反貧困路徑提供了理論依據(jù)。

2.對我國農(nóng)村貧困的定性:根源于可行能力缺失,發(fā)展不足

貧困問題是困擾中國社會最嚴重的社會問題之一,而農(nóng)村的貧困問題則是我國貧困問題的重中之重。我們將物質(zhì)缺乏、可行能力被剝奪、社會排斥、權(quán)利缺失和人類貧困等要素結(jié)合起來分析我國農(nóng)村貧困問題,可以看到,我國農(nóng)村的貧困“不僅僅是缺吃少穿或基本需要得不到滿足,更重要的是人們不能去實踐他們可能的生活方式,他們?nèi)鄙僮杂?缺少生存發(fā)展的機會與能力”[6]。我國是典型的農(nóng)業(yè)大國,且農(nóng)村貧困人口居多①中國統(tǒng)計年鑒2010統(tǒng)計,截至2009年我國農(nóng)村人口為7.1288億(占53.41%)。國務院扶貧辦統(tǒng)計,2006年底我國農(nóng)村絕對和低收入貧困人口總數(shù)是5700萬。扶貧系統(tǒng)建檔立卡的工作對象約為1.07億人。如果采用國際上每人每天消費1美元的貧困標準,我國在此標準下的貧困人口是1.35億,其中農(nóng)村人口1.26億。。廣大農(nóng)村貧困人口物質(zhì)缺乏、文化水平和自身素質(zhì)較低、缺少話語權(quán)、缺少民主參與權(quán)、社區(qū)信息和社會信息知情權(quán)、表達個人意愿的公民權(quán)以及基本的人權(quán),導致農(nóng)村人口生存和發(fā)展能力缺乏。相當多的貧困人口還缺少就業(yè)機會,而現(xiàn)行的戶籍制度也限制了農(nóng)民自由遷徙的權(quán)利和享受與城市人口平等的教育權(quán)、社會保障權(quán)利等。

我們將阿瑪?shù)賮啞ど岢龅娜说目尚心芰桶l(fā)展結(jié)合起來分析我國農(nóng)村貧困問題,我們看到,我國農(nóng)村貧困“不僅僅是缺吃少穿或基本需要得不到滿足,更重要的是人們不能去實踐他們可能的生活方式,他們?nèi)鄙僮杂?缺少生存發(fā)展的機會與能力,可行能力貧困反映的就是這樣的狀態(tài)”[7]。從根源上說,農(nóng)村貧困是基于貧困群體的可行能力被剝奪,發(fā)展機會喪失,發(fā)展權(quán)利缺失等而導致的綜合性貧困?；诖?我國農(nóng)村反貧困政策重點應關(guān)注貧困群體可持續(xù)發(fā)展能力提升、發(fā)展機會獲得、發(fā)展權(quán)利保障等問題。

二、我國農(nóng)村傳統(tǒng)反貧困政策的缺陷及發(fā)展轉(zhuǎn)向需求

我國農(nóng)村是涉及貧困人口數(shù)量最多、貧困致因最復雜的區(qū)域,農(nóng)村扶貧的難度也更大。改革開放30多年來,我國不斷加大對貧困地區(qū)的扶持力度,促進貧困地區(qū)發(fā)展。然而根據(jù)亞洲開發(fā)銀行統(tǒng)計,我國基尼系數(shù)顯著上升,1981年為0.31,至2010年已經(jīng)超過了0.5。城鄉(xiāng)及地區(qū)間收入差距也日益擴大,呈現(xiàn)出“有增長無發(fā)展”、“扭曲的發(fā)展”的現(xiàn)象。傳統(tǒng)社會政策在應對這些問題時顯得力不從心。

首先,從反貧困政策目標取向上來說,我國實行的是以“問題”為導向的“福利補缺型”反貧困政策模式。這種模式“雖然包含著多方面的目標追求,但是在特定的歷史條件下,他們并沒有被政府均衡地實施。在城市與農(nóng)村之間,因其出于不同的政治經(jīng)濟地位,而在社會資源的實際占有與使用、收入與社會財富的分配、社會福利與安全保障的提供、風險承擔、機會享有與個人行為的自由度等方面呈現(xiàn)出十分明顯的等級差別”[8]。

其次,從反貧困政策內(nèi)容來說,我國農(nóng)村反貧困政策基本上依附于以經(jīng)濟發(fā)展為主的路徑上,社會政策是作為經(jīng)濟政策的附庸而存在,社會政策與經(jīng)濟政策兩者之間呈現(xiàn)出嚴重的不同步和不平衡,農(nóng)村社會政策遠遠滯后于農(nóng)村社會發(fā)展的行動框架。

最后,從反貧困政策效果來說,我國農(nóng)村目前正在實施的“開發(fā)式扶貧”在一定程度上發(fā)揮了極其重要的作用,但由于農(nóng)村貧困人口地理分布的“既相對集中又遍布全國”特性,這使得立足于區(qū)域發(fā)展的開發(fā)式扶貧難以覆蓋這些分散人群;對于占一定數(shù)量無勞動能力的貧困人口,開發(fā)式扶貧的邊際效益幾乎為零。有學者批評說,“我國的開發(fā)式扶貧在實際運行中,真正從項目中獲取利益的主要不是貧困人口,而是非貧困人口?！?/p>

因此,對基于發(fā)展能力不足的我國農(nóng)村貧困人口而言,無論是“經(jīng)濟導向型社會政策模式”,還是“福利導向型社會政策模式”,在相當程度上都是以問題為導向的構(gòu)建,且都偏重于生存權(quán)利的救濟不能及時反映貧困群體的需求,不注重培育發(fā)展的理念,也不能解決其可持續(xù)發(fā)展問題,結(jié)果導致我國農(nóng)村貧困群體的返貧現(xiàn)象難以消除①據(jù)2004年7月17日《人民日報》披露,2003年未解決溫飽(人均年收入637元以下)的貧困人口不但沒有減少,反而增加。其中河南、安徽、陜西、黑龍江等省情況最為突出,四省返貧人口數(shù)量超過了200萬人,返貧現(xiàn)象在農(nóng)村尤其嚴重。,其局限凸顯了農(nóng)村反貧困政策的重要性及發(fā)展轉(zhuǎn)向之必要[9]。對我國來說,現(xiàn)有農(nóng)村反貧困政策應從“問題”導向的意識向“發(fā)展”內(nèi)涵的方向轉(zhuǎn)型,“即從以部門化、條塊化解決窮人生計和制定政策的方法轉(zhuǎn)到認識到窮人謀生策略復雜性的整體、整合方法;從在經(jīng)濟中處于邊緣地位的剩余型或補償性社會政策方法轉(zhuǎn)到將社會計劃納入更廣泛的發(fā)展戰(zhàn)略的制度方法”[10]。社會政策目標也不能一直停留在傳統(tǒng)的救濟目標上,而是要以支持和滿足社會成員的發(fā)展需要為出發(fā)點?；诖?改變過去那種重視經(jīng)濟發(fā)展而忽視社會發(fā)展的做法,重新審視社會政策在發(fā)展中的角色和范圍,向發(fā)展型社會政策轉(zhuǎn)型已成為一種趨勢。

三、發(fā)展型社會政策的反貧困內(nèi)在機理

人類的發(fā)展史從某種意義上說就是一部與貧困斗爭的歷史。西方福利國家力圖要解決的第一個社會問題就是貧困,社會政策也正是以解決貧困問題為重點的。幾乎所有國家都在嘗試通過不同的機制和政策最大限度地減少貧困的發(fā)生,而減少貧困和緩解貧困的社會政策無疑成為一個重要的關(guān)注點[11]?；诖?西方福利國家開始從社會政策領(lǐng)域?qū)で髴獙ω毨魬?zhàn)的策略,將發(fā)展議題與社會政策話語連接起來,強調(diào)發(fā)展的社會性和社會政策的發(fā)展性。20世紀80年代以來,人們對發(fā)展的理解也開始發(fā)生變化。人們認識到,經(jīng)濟增長是發(fā)展的重要前提,但不是發(fā)展的最終目標,發(fā)展最終要實現(xiàn)人的可行能力提升、生活質(zhì)量提高、人類福祉實現(xiàn)。人既是發(fā)展的手段,又是發(fā)展的目的。隨著現(xiàn)代發(fā)展理論的日趨成熟和完善,社會發(fā)展觀全面轉(zhuǎn)向,旨在修復經(jīng)濟增長與發(fā)展理性之間裂痕的“發(fā)展型社會政策”開始悄然出現(xiàn)。

早在1968年,聯(lián)合國第一屆國際社會福利部長會議就提出了“發(fā)展型社會福利”的觀點;1979年聯(lián)合國經(jīng)濟及社會理事會通過《加強發(fā)展性社會福利政策活動方案》,重申了“發(fā)展型社會福利”的新理念。1995年聯(lián)合國社會發(fā)展世界首腦會議后,發(fā)展型社會福利逐漸引起了各國政府和學界的重視。美國福利學者詹姆斯·梅志里在其著作Social Development:the Development Perspective in Social Welfare中將現(xiàn)代意義的發(fā)展觀和社會政策的本質(zhì)結(jié)合起來,提出社會政策的發(fā)展型功能。隨后,美國學者安東尼·哈爾和詹姆斯·梅志里在 The Social Dimensions of Development一書明確提出“發(fā)展型社會福利政策”,“社會政策的發(fā)展型模式”概念。發(fā)展型社會政策流派的代表人物經(jīng)濟學家阿瑪?shù)賮啞ど瓘摹耙宰杂煽创l(fā)展”角度,英國學者吉登斯從社會投資國家角度對發(fā)展型社會政策進行研究。發(fā)展型社會政策的提出對我國農(nóng)村反貧困有重要的意義。

從價值導向看,發(fā)展型社會政策是將“發(fā)展”理念及目標與社會政策密切結(jié)合在一起的社會政策模式,強調(diào)公民尤其是貧困弱勢群體的人力資本的積累、可持續(xù)生計能力的提升、發(fā)展權(quán)利保障,將滿足社會成員的發(fā)展需要作為社會政策的優(yōu)先目標,尋求反貧困政策和經(jīng)濟政策的平衡發(fā)展,這對經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和人的發(fā)展都有積極的促進作用。這種新的概念模式采用積極的“上游干預”反貧困策略“超越了從扶貧濟困甚至社會保護來看待社會政策的傳統(tǒng)思路,著力探討社會政策的發(fā)展功能,亦即社會政策如何能夠為改善民眾的可持續(xù)生計做出積極的貢獻”[12],契合了我國農(nóng)村反貧困的理念。新中國成立之后我國長期存在的城鄉(xiāng)二元制體制,以“城市中心”為中心從而忽視了農(nóng)村社會政策的建設,割裂了社會政策的整合性,也使得我國城鄉(xiāng)差距不斷擴大。所以,在某種程度上說,社會政策向發(fā)展型社會政策轉(zhuǎn)型,可以改變我國政府長期忽視社會政策的價值與作用的傾向,促使我國政府重新認識社會政策促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要性,并從制度上解決城鄉(xiāng)社會不平等與社會排斥等社會問題。

從理論應用領(lǐng)域來說,發(fā)展型社會政策主要應用在與促進農(nóng)村地區(qū)發(fā)展和提升農(nóng)村社會福祉水平相關(guān)的反貧困、農(nóng)村與城市發(fā)展、公共服務體系建立、人力資本投資等領(lǐng)域。發(fā)展型社會政策的嵌入對我國農(nóng)村貧困不再是簡單地對貧困群體給予基本的物質(zhì)救助,而是通過對農(nóng)村社會資本和人力資本進行投資尤其投資于農(nóng)村兒童和家庭,提供個人與家庭不同生命周期發(fā)展所需要的基本條件,增強貧困者的自立與發(fā)展的能力,提升其參與社會生活的能力,最終實現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展[13]。

四、基于發(fā)展型社會政策視角的我國農(nóng)村反貧困政策創(chuàng)新路徑

作為一種發(fā)展實踐,發(fā)展型社會政策應用于我國反貧困領(lǐng)域、農(nóng)村發(fā)展等領(lǐng)域,其著眼點是實施直接解決農(nóng)村貧困問題的社會政策,在此基礎(chǔ)上直接增加能力和權(quán)利等發(fā)展要素,或者說把發(fā)展的現(xiàn)代要素嵌入農(nóng)村的整體扶貧戰(zhàn)略。

1.實行社會資本投資和人力投資政策,提升農(nóng)村貧困人口自我發(fā)展能力

擺脫農(nóng)村貧困是一個多重政策的組合,而首要的政策就是促進人類發(fā)展的社會投資政策,即實行投資于社會資本和人力資本的政策?；谪毨Ц拍疃嘞蚨瓤疾?人們逐漸意識到,我國農(nóng)村貧困根源于可行能力被剝奪的發(fā)展權(quán)利缺失和發(fā)展機會喪失,而主要表現(xiàn)為人力資本和社會資本存量嚴重短缺,不足以產(chǎn)生促進發(fā)展所需要的內(nèi)在動力和能力。發(fā)展型社會福利政策的核心理論正是將社會政策看成是一種社會投資行為,尤其是社會資本和人力資本投資。

社會資本在農(nóng)村主要表現(xiàn)為基于血緣關(guān)系的家庭網(wǎng)絡、基于情感關(guān)系的朋友網(wǎng)絡和基于地緣關(guān)系的鄰里網(wǎng)絡。對貧困者來說,社會福利不只是物質(zhì),還包括親情、健康、社會地位以及親密的人際關(guān)系。社會資本對解決農(nóng)村貧困者的情感和心理需求有重要意義。且農(nóng)村社會資本積累速度快,能產(chǎn)生“滾雪球”效應,有助于貧困的緩解。人力資本是人的能力和素質(zhì),包括人的知識、技能、經(jīng)驗、醫(yī)療和健康、培訓、教育等。人力資本的缺乏被認為是導致我國農(nóng)村貧困的最根本因素。美國芝加哥大學經(jīng)濟學教授K·墨菲提出,當今社會決定貧富差距的第一位原因是由知識累積所形成的人力資本,而不是對物質(zhì)資本的占有?，F(xiàn)代社會,機會公平的重要性超過結(jié)果公平,而且,機會公平的內(nèi)涵已經(jīng)從市場競爭環(huán)境公平,擴展到獲取人力資本價值公平,后者的意義開始超過前者[14]。由于地理環(huán)境、經(jīng)濟狀況、文化傳統(tǒng)等因素影響導致我國農(nóng)村地區(qū)人力資本和社會資本存量與城市存在較大差距,限制了農(nóng)村地區(qū)提高生活水平所必需的能力和機會,形成了貧困的惡性循環(huán)。發(fā)展型社會政策主張“最好不要直接提供經(jīng)濟資助,在可能的情況下盡量在人力資本上投資”[15],且將社會干預的重點提前到風險的形成環(huán)節(jié),通過將社會福利開支用于對福利對象和經(jīng)濟增長具有投資性的項目上,以促進貧困群體個人的自立自強,提升其參與社會生活的能力,打破貧窮和社會孤立形成的社會排斥的惡性循環(huán)。所以,對農(nóng)村人力資本進行投資重點應投資于教育、繼續(xù)培訓、健康等方面,尤其強調(diào)投資于農(nóng)村兒童和家庭。這是發(fā)展型社會政策人力資本投資理念的核心,也是發(fā)展型社會政策的“上游干預”反貧困策略[16]。

2.推行福利供給多元化政策,實現(xiàn)政府、非政府組織和家庭等主體共同治理農(nóng)村貧困

任何社會福利的設計者都面臨的一個基本問題是如何分配福利責任。西方國家一直倡導福利供給多元化。福利供給多元化理念也是發(fā)展型社會政策解決社會福利供給的一個重要策略?！吧鐣＠枨蠖鄻踊慕裉?任何單一的福利供給模式都無法滿足社會發(fā)展的需求。政府、民間組織、家庭在社會福利的提供上各有其特點,但又都具有明顯的不足”[17]。所以,“有效的反貧困政策應該是包括政府、市場、非政府組織和家庭在風險面前共同治理的結(jié)果,良好的公共治理機制是形成有效的利益表達和實現(xiàn)機制的基礎(chǔ),也是保證反貧困政策資源的使用具有針對性和有效性的基礎(chǔ)條件”[18]。長期以來,我國農(nóng)村一直實行的以政府為核心的“單中心”反貧困政策執(zhí)行模式,政府過度主導扶貧資源的分配和使用,不僅增加了尋租的可能性,也使非政府組織和農(nóng)民自治組織的發(fā)展空間存在嚴重的不足甚至缺乏①與政府扶貧相比,我國各種民間組織(或稱非政府組織)扶貧規(guī)模較小,覆蓋面窄,扶貧干預方式單一。另外我國農(nóng)民組織化程度低,根據(jù)中國農(nóng)業(yè)大學調(diào)查顯示,我國農(nóng)戶參與組織的比重不到1.5%,沒有參加任何組織的農(nóng)戶比重高達98.11%。。家庭雖然自古以來一直是我國福利責任的主要承擔者,但在全球化條件下,人類面臨的社會風險日益多樣且復雜化,不確定且不可預見,家庭自身的福利功能逐漸弱化?；诖?中國貧困應向政府主導下的多元參與回歸,大規(guī)模動員社會化的福利參與[19],實施福利多元主義的社會政策途徑。發(fā)展型社會政策倡導實施福利多元化對農(nóng)村扶貧而言,一方面要求福利需求的供給途徑從個人、家庭、非營利組織等多個層面展開,發(fā)揮政府在扶貧中的主體地位,承擔最基本的責任,為貧困農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)機會、制定惠及農(nóng)村居民的社會政策、加強農(nóng)村福利監(jiān)管等;廣泛動員非政府組織和非營利組織籌集民間資源,向農(nóng)村貧困地區(qū)提供更多的福利。另一方面,促進農(nóng)村內(nèi)生型自治組織的主動成長,帶動貧困農(nóng)民的自組織性和參與性,由他們實施扶貧項目。

3.實施具有“包容性”①2007年,亞洲開發(fā)銀行首次提出“包容性增長”概念?！鞍菪栽鲩L”就是倡導機會平等的增長,即在保持經(jīng)濟的高速與持續(xù)增長的同時,通過消除由個人背景不同所造成的機會不平等,以縮小結(jié)果的不平等,促進社會的公平和共享性。特征的農(nóng)村福利政策,實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口平等、共享發(fā)展成果

發(fā)展型社會政策倡導者梅志里提出,任何社會如果在經(jīng)濟發(fā)展的同時沒有出現(xiàn)相同程度的社會發(fā)展,就會存在扭曲發(fā)展。改革開放之后“我國國民經(jīng)濟呈現(xiàn)平穩(wěn)較快增長,綜合國力不斷增強,國家不斷加大統(tǒng)籌區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展的力度,采取一系列的惠農(nóng)政策措施,不斷加大對貧困地區(qū)的扶持力度,促進貧困地區(qū)發(fā)展。我國農(nóng)村居民的生存和溫飽問題已基本解決。農(nóng)村貧困人口占農(nóng)村人口的比重從2000年底的10.2%下降到2010年底的2.8%”[20],但同時我們也發(fā)現(xiàn),我國貧困人口出現(xiàn)了大批返貧現(xiàn)象,且農(nóng)村尤為顯著。因此,農(nóng)村反貧困不能僅限于治標:解決經(jīng)濟貧困的種種表面病癥,必須治本:消除社會排斥和扭曲發(fā)展,實施具有農(nóng)村社會福利政策促進經(jīng)濟與社會福利融合的“包容性發(fā)展”策略。發(fā)展型社會政策認為,經(jīng)濟的發(fā)展必須是包容、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展,其核心要義在于通過社會福利的制度性安排,消除貧困者所面臨的社會排斥,實現(xiàn)機會平等和公平參與,使農(nóng)村貧困弱勢群體共享經(jīng)濟和社會發(fā)展成果,得到更多社會保障和社會福利。發(fā)展型社會政策推動農(nóng)村社會福利包容性發(fā)展的實現(xiàn),首先積極推進城鄉(xiāng)基本公共福利服務均等化,使農(nóng)村貧困群體能在平等的基礎(chǔ)上分享發(fā)展成果[21];其次,構(gòu)建“普惠型”社會福利制度,保障農(nóng)村貧困群體共享社會福利的權(quán)利;最后,倡導實施優(yōu)先開發(fā)人力資源的福利政策,使農(nóng)村貧困群體獲取人力資本價值的“機會公平”。

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C913.9

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1671-4970(2012)02-0034-05

2012-01-13

黑龍江省教育廳人文社會科學研究項目(12522007)

姚云云(1978—),女,黑龍江大慶人,講師,從事社會學研究。