公共租賃住房研究*

彭建林

(福州職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建福州350108)

住房問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要問題，黨中央、國(guó)務(wù)院歷來十分重視居民住房問題。1998年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度加快住房建設(shè)的通知》決定停止實(shí)物住房分配，實(shí)行住房分配貨幣化。為了實(shí)現(xiàn)新舊體制的平穩(wěn)過渡，同時(shí)提出要建立以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次住房體系。2003年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》要求發(fā)揮房地產(chǎn)業(yè)的支柱產(chǎn)業(yè)地位，堅(jiān)持住房市場(chǎng)化的基本方向。市場(chǎng)成為居民解決住房問題的首選，住房保障體系建設(shè)逐步停滯。自2004年以來，在城鎮(zhèn)化步伐加快、地方土地財(cái)政以及全球流動(dòng)性過剩等因素影響下，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格快速上漲，超過了普通居民的承受能力。重建住房保障體系，解決中低收入家庭的住房問題成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)政治工作的重點(diǎn)。但是原來以經(jīng)濟(jì)適用住房為主，包含廉租住房的保障性住房體系并不適合于當(dāng)前實(shí)際。廉租房和經(jīng)濟(jì)適用住房保障范圍都偏小，廉租房滿足了最低收入人群的住房需求，經(jīng)濟(jì)適用住房滿足了低收入人群的住房需求，而城市中大量存在的中低收入人群的住房需求和大量進(jìn)城務(wù)工人員、新就業(yè)職工的住房需求得不到滿足。對(duì)此，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部委《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》和國(guó)務(wù)院《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》提出要進(jìn)一步加快以公共租賃住房為主的保障性安居工程的建設(shè)力度。2010年，新建公共租賃住房為40萬套，2011年，公共租賃住房新建220萬套，2012年不低于220萬套。以上數(shù)據(jù)表明，公共租賃住房是住房保障體系的重要部分，除應(yīng)引起政府和業(yè)界重視外，值得學(xué)術(shù)界深入研究。

1 公共租賃住房的范疇

目前，關(guān)于公共租賃住房的范疇并沒有明確界定。公共租賃住房，更多是一種類型來闡述，如韓國(guó)的國(guó)租房(national rental housing)、日本的公團(tuán)住宅、美國(guó)的公共住房(public housing)、新加坡的公共組屋等。韓國(guó)的國(guó)租房由大韓住宅公社和地方政府開發(fā)建設(shè)，以優(yōu)惠租金出租給有住房?jī)?chǔ)蓄的低收入人群。日本的出租型公團(tuán)住宅是由都市振興機(jī)構(gòu)(住宅公團(tuán))建設(shè)的，面向中等收入人群的保障性住房。美國(guó)的公共住房并沒有類似我國(guó)的公共租賃住房，更多的是采取基金、債券等金融手段來幫助低收入人群到市場(chǎng)上租房。新加坡的公共組屋是由新加坡建屋發(fā)展局以較低的市場(chǎng)價(jià)格出租或出售給給中低收入人群的福利住房。

《福建省公共租賃住房建設(shè)導(dǎo)則》認(rèn)為公共租賃住房是指以城市中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人員等居住困難群體為主要供應(yīng)對(duì)象的住房?！吨貞c市公共租賃住房管理暫行辦法》規(guī)定，公共租賃住房是指政府投資并提供政策支持、限定套型面積和按優(yōu)惠租金標(biāo)準(zhǔn)向符合條件的家庭供應(yīng)的保障性住房。谷俊青認(rèn)為，公共租賃住房是由政府或者多元化投資主體提高政策支持、限定戶型面積、供應(yīng)對(duì)象和租金水平、面向“夾心層”群體出租的政策性、公共性社會(huì)保障性住房［1］。由此可以看出，福建對(duì)公租房的界定側(cè)重保障對(duì)象，重慶和部分學(xué)者則強(qiáng)調(diào)政策支持。由此可以看出，公共租賃住房的完整定義應(yīng)該涵蓋政策支持、保障對(duì)象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、租金標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)入退出機(jī)制等內(nèi)容。

2 公共租賃住房與住房保障體系

早在20世紀(jì)初，西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家的政治家、學(xué)者和專家就逐漸認(rèn)識(shí)到政府有責(zé)任幫助一些中、低收入者解決住房問題，主要文獻(xiàn)集中在關(guān)于住房政策分析方面。梅尼將福利國(guó)家類型與住房產(chǎn)權(quán)類型相結(jié)合，提出了一個(gè)由單一租房系統(tǒng)和雙重租房系統(tǒng)組成的出租住房系統(tǒng)的住房政策分析模型［2］。Chou Koh認(rèn)為租賃住房(Rental Housing)是被普遍認(rèn)可的解決低收入人群住房問題的最適宜方式［3］。

國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究分為兩個(gè)階段。2008年，全國(guó)住房工作會(huì)議重新確定住房制度改革的重點(diǎn)是發(fā)展保障性住房。而長(zhǎng)期以來我國(guó)的保障性住房政策以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房為主，其覆蓋面較少。為此，溫家寶總理在2009年的政府工作報(bào)告中，提出大力發(fā)展公共租賃住房解決保障性住房覆蓋面問題。這是公共租賃住房首次出現(xiàn)中央政府文件之中。在此之前，涉及到公共租賃住房的研究主要是關(guān)于“夾心層”住房問題的研究。趙路興、浦湛針對(duì)“夾心層”住房困難，提出在住房保障供應(yīng)體系中，增加具有保障性質(zhì)的租賃型住房供應(yīng)。他們所提出的可支付租賃住房其實(shí)就是公共租賃住房的雛形［4］。劉佳燕、萬緒東提出租賃性公共住房可以有效解決當(dāng)前我國(guó)所面對(duì)的住房階段性困境，應(yīng)當(dāng)作為公共住房政策的重點(diǎn)［5］。楊鴻、賈生華將“夾心層”住房困難的根本原因界定為支付能力不足。因此解決“夾心層”住房問題必須要針對(duì)問題本質(zhì)，即提高其支付能力［6］。

2009年政府工作報(bào)告之后，對(duì)公共租賃住房研究逐漸開始多起來。在公共租賃住房模式研究方面，強(qiáng)真認(rèn)為應(yīng)該調(diào)整目前的限價(jià)房、經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房和廉租房為以公共租賃房為主，包含廉租房的公共住房體系，并對(duì)其土地價(jià)格形成機(jī)制進(jìn)行了探討［7］。郭士征、張騰提出“三元到四維”住房保障體系的構(gòu)建，要求將廉租房作為解決最低收入群體住房困難的主要途徑;將公共租賃房作為解決中低收入群體住房困難的主要方式;將限價(jià)房作為滿足中等收入群體住房需求的主要手段;將住房公積金和住房信貸等方式作為實(shí)現(xiàn)高收入群體住房需求的主要措施［8］。

學(xué)者對(duì)住房保障體系的研究成果在政策層面得到體現(xiàn)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合相關(guān)部門在2010年4月22日發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用住房管理有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于加強(qiáng)廉租住房管理有關(guān)問題的通知》，并于2010年6月8日發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》。至此，一套包含經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租房和公共租賃住房的住房保障體系得以完整建立，其中公共租賃住房的地位得到突顯。

3 公共租賃住房融資模式研究

資金是住宅產(chǎn)業(yè)的重要助推器。公共租賃住房的公益性決定了其不大可能通過完全的市場(chǎng)化來供應(yīng)，其資金融通也不可能完全通過市場(chǎng)來解決，必須通過創(chuàng)新資金融通模式，有效整合政府部門、金融機(jī)構(gòu)和投資企業(yè)等各種主體，多渠道、多方式進(jìn)行資金籌集。

早期公共租賃住房的融資渠道一般為政府資金和租賃補(bǔ)貼，如美國(guó)的地方住房管理局、英國(guó)的住房協(xié)會(huì)、新加坡的建屋發(fā)展局和香港的房屋委員會(huì)等專門負(fù)責(zé)公共租賃住房的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。美國(guó)地方住房管理局主要通過發(fā)行由聯(lián)邦政府還本付息的債券，英國(guó)的住房協(xié)會(huì)通過政府補(bǔ)貼、社會(huì)捐助和金融機(jī)構(gòu)貸款，新加坡建屋發(fā)展局通過政府貸款和中央公積金貸款，香港房屋委員會(huì)通過政府免費(fèi)劃地、撥出資本和提供貸款以及出租商業(yè)樓宇、出售自置居所來籌集公共租賃住房資金?？梢钥闯?，早期主要有政府直接出資、發(fā)行債券等建設(shè)公共租賃住房，由租戶承擔(dān)公共租賃住房的運(yùn)營(yíng)支出。20世紀(jì)70年代以來，英美等國(guó)涌現(xiàn)了大量的融資新工具，如資產(chǎn)證券化(ABS)、房地產(chǎn)投資信托(REITs)、公私合作關(guān)系(PPP)、建造移交(BT)等，如 Gorden H.Sellor［9］(Grigsby.William［10］、Noah Kofi Karley［11］等對(duì) ABS 以及 REITs模式的相關(guān)研究，Martha Minov［12］、Paricia M Austin［13］等對(duì)PPP模式的研究等。這些新融資工具也成為西方國(guó)家公共租賃住房的重要渠道方式。

我國(guó)保障性住房的資金來源主要于財(cái)政撥款、土地出讓金收益以及出租保障性住房及配套設(shè)施的收益。為了擴(kuò)展融資渠道，學(xué)者對(duì)保障性住房，特別是公共租賃住房的融資方式進(jìn)行了研究。應(yīng)紅認(rèn)為應(yīng)該發(fā)展合作建房、資產(chǎn)證券化、房地產(chǎn)信托投資等多種形式的融資方式［14］。喻燕、胡高原、易曉莎［15］，任海軍、謝雯婷［16］等提出用PPP、REITs等模式進(jìn)行保障性住房融資。楊贊、沈彥皓借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家政府在保障性住房融資中的作用，認(rèn)為我國(guó)保障性住房需要獲得多元化途徑的資金來源。在支持符合條件的企業(yè)通過發(fā)行中長(zhǎng)期債券等方式籌集資金的基礎(chǔ)上，探索運(yùn)用保險(xiǎn)資金、信托資金和房地產(chǎn)信托投資基金等新型住房金融工具，拓展公共租賃住房融資渠道［17］。李晶指出，保障性住房建設(shè)中，可以通過新的融資協(xié)議逐步解決，包括建筑公司與地方政府簽訂建設(shè)—移交協(xié)議、房地產(chǎn)投資信托融資、保險(xiǎn)資金投資以及使用住房公積金［18］。韓林年提出了利用ABS融資模式引入公共租賃住房建設(shè)［19］。趙鵬提出以公共租賃住房投融資平臺(tái)為核心、政府部門和多重社會(huì)力量參與、多種融資方式共同作用、融合ABS模式、PPP模式等的公共租賃住房融資模式框架［20］。田浩［21］、李鋒［22］探討了利用住房公積金來支持公共租賃住房建設(shè)的可行性。

4 公共租賃住房租金標(biāo)準(zhǔn)研究

租金標(biāo)準(zhǔn)確定是公共租賃住房研究的重要組成部分。市場(chǎng)化的租金定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要有收益還原法和市場(chǎng)比較法等。公共租賃住房作為公共產(chǎn)品，租金受政府管制，Alan Gilbert調(diào)查研究了智利、哥倫比亞和南非三個(gè)國(guó)家實(shí)施貨幣住房補(bǔ)貼的情況。通過比較分析，認(rèn)為貨幣住房補(bǔ)貼措施要優(yōu)于公共住房建設(shè)模式，歐美國(guó)家根據(jù)各自具體國(guó)情選擇了不同的住房保障模式，并相應(yīng)地制定了不同的公共住房政策以解決中低收入家庭的基本住房需求，在公共住房租金配租標(biāo)準(zhǔn)方面，由于不同國(guó)家對(duì)影響租金的因素考慮不同，因而標(biāo)準(zhǔn)各有千秋。主要的定價(jià)方法有成本回報(bào)法、運(yùn)行管理成本法和市場(chǎng)租金加補(bǔ)貼定價(jià)法。成本回報(bào)法考慮公共租賃住房投資和運(yùn)行管理成本的回收，按保本微利原則制定租金價(jià)格，該方法制定的租金水平與市場(chǎng)化租金水平較為接近。運(yùn)行管理成本定價(jià)法主要是從保證房源運(yùn)行管理費(fèi)用的角度出發(fā)來制定租金價(jià)格，不考慮政府投資等建設(shè)成本，采取此方法制定的租金價(jià)格要低于正常市場(chǎng)租金。成本回報(bào)法有利于吸引社會(huì)資本參加公共租賃住房建設(shè)，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)較輕，但公共租賃住房的保障性得不到有力體現(xiàn)。運(yùn)行管理成本方法能有效解決租賃戶支付能力不足的問題，體現(xiàn)公租房的保障性，但政府需投入大量資金進(jìn)行公租房建設(shè)，財(cái)政負(fù)擔(dān)較重。目前，市場(chǎng)上主要采用的市場(chǎng)租金加補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，租金按同地段、同質(zhì)量住房的市場(chǎng)租金的一定比例確定，同時(shí)根據(jù)保障家庭收入不同給予不同的租金補(bǔ)貼。［23］

目前國(guó)內(nèi)對(duì)公共租賃住房的租金標(biāo)準(zhǔn)研究尚全面展開。租金標(biāo)準(zhǔn)可以從實(shí)物配租和租金補(bǔ)貼兩方面來論述。

實(shí)物配租是政府直接向保障家庭提供符合基本居住功能和面積標(biāo)準(zhǔn)的住房，并按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收取租金的一種保障措施。對(duì)租金的計(jì)算，一般先用房地產(chǎn)估價(jià)理論中的收益還原法測(cè)算基本租金，然后加上物業(yè)管理費(fèi)、維修費(fèi)和稅金，四者之和即為廉租住房實(shí)物配租時(shí)的租金價(jià)格。蘆金鋒、劉建松將租金劃分為三類:一是成本租金，包括住房折舊費(fèi)、維修費(fèi)、管理費(fèi)、利息、保險(xiǎn)費(fèi)、土地使用費(fèi)、稅金;二是準(zhǔn)成本租金，包括住房折舊費(fèi).維修費(fèi)、管理費(fèi);三是住房租金，按家庭收人的一定比例確定，一般取家庭收人的5% －25%。然后，再根據(jù)房屋所在的具體位置、環(huán)境狀況、使用年限、樓層、朝向等條件進(jìn)行適當(dāng)修正，最終確定該廉租住房租金［24］。這兩種方法測(cè)算出的租金標(biāo)準(zhǔn)往往過高，難以體現(xiàn)住房保障的福利性，為此，劉穎提出把廉租住房租金標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分為四個(gè)不同層次，實(shí)行層次性的計(jì)租標(biāo)準(zhǔn)［25］。

租金補(bǔ)貼是政府從低收入群體對(duì)廉租住房需求出發(fā)，直接向保障對(duì)象發(fā)放補(bǔ)貼租金，由其到市場(chǎng)上自行租賃房屋的一種保障措施。其目的在于提高保障對(duì)象對(duì)市場(chǎng)租金的支付能力。劉曉君等用多元線性回歸的方法構(gòu)建了一個(gè)廉租住房租金配租定價(jià)模型，確定了租金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的四個(gè)影響因素，即上年GDP、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、當(dāng)年地方財(cái)政收入和平均租賃價(jià)格［26］。白玉、張洪運(yùn)用全國(guó)29個(gè)大中城市的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行面板分析，建立了基于Panel Data的廉租房租金配租方式的計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型［27］。

在實(shí)踐方面，我國(guó)香港地區(qū)公屋的租金一直維持在低水平，僅為市值的三成，租金一般包括差餉和管理費(fèi)。租金標(biāo)準(zhǔn)的具體確定是根據(jù)低收入家庭的家庭收入水平劃分，一般是以“租金與入息比例的中位數(shù)”為參考指標(biāo)的負(fù)擔(dān)能力將家庭劃分成不同層次，然后進(jìn)行梯度補(bǔ)貼。租金水平一般占家庭所得收入的5% －15%，針對(duì)特殊住戶的租金有時(shí)會(huì)低至家庭收入的2.5%，并且規(guī)定總體租金與入息比例的中位數(shù)不得超過10%，實(shí)際這個(gè)比例一直保持在9%。另外租金的厘定還考慮公屋座落的地區(qū)、樓宇設(shè)備、屋村環(huán)境及交通設(shè)施。福州、長(zhǎng)沙、貴陽和鄭州等地按照市場(chǎng)租金70%，廣東按照市場(chǎng)租金80%，重慶按照市場(chǎng)租金60%核定公租房標(biāo)準(zhǔn)。

5 公共租賃住房實(shí)踐研究

各國(guó)根據(jù)各自具體國(guó)情選擇了不同的住房保障模式，并相應(yīng)地制定了不同的公共住房政策以解決中低收入家庭的基本住房需求。比如新加坡的組屋、香港的公屋、韓國(guó)的永租房和國(guó)租房、美國(guó)租金優(yōu)惠券證、英國(guó)的議會(huì)住房、日本的公團(tuán)住宅等。

范嶸、孫雯雯通過與香港的公屋制度比較，提出深圳公共租賃住房應(yīng)該放寬準(zhǔn)入條件，提供良好的配套設(shè)施［28］。方和榮在比較分析深圳和廈門在公共租賃住房保障對(duì)象、租金標(biāo)準(zhǔn)、保障方式、房源供應(yīng)以及管理機(jī)制的基礎(chǔ)上，提出了我國(guó)公共租賃住房在覆蓋面、房源供應(yīng)、建設(shè)融資以及管理機(jī)制的改進(jìn)建議［29］。陳杰、張鵬飛對(duì)韓國(guó)公共租賃住房體系發(fā)展歷程、主要內(nèi)容、發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和不足等方面內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)闡述，認(rèn)為我國(guó)公共租賃住房建設(shè)應(yīng)改營(yíng)造充分的政策環(huán)境、改善公共住房金融體系，成立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，加強(qiáng)住房檔案建設(shè)［30］。

綜合國(guó)內(nèi)外研究可以看出，國(guó)外并沒有對(duì)公共租賃住房作為單獨(dú)的理論研究，而是將其放在住房模式里面，國(guó)內(nèi)的公共租賃住房制度理論主要起始于2009年，主要闡述是將目前的以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房為主的住房保障體系轉(zhuǎn)向以公共租賃住房為主的保障體系，在公共租賃房住房的具體運(yùn)作上，僅有對(duì)其融資模式進(jìn)行了理論研究，缺乏對(duì)其房源供給、租金標(biāo)準(zhǔn)、保障對(duì)象、規(guī)劃設(shè)計(jì)等方面的理論和實(shí)證研究;從實(shí)踐研究上看，國(guó)外對(duì)公共租賃住房的研究較為透徹，而國(guó)內(nèi)僅僅是對(duì)已經(jīng)實(shí)行公共租賃住房的一些城市的政策研究，這些城市的公共租賃住房并沒有成為住房保障的主體，使得研究缺乏代表性。另外，國(guó)內(nèi)的研究主要是對(duì)一些問題、現(xiàn)狀和對(duì)策的研究，缺乏理論支撐。

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