三權(quán)制衡視角下煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)管理機(jī)制的構(gòu)想

張國興

(1.華中科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北武漢430074;2.華北水利水電學(xué)院管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南鄭州450011)

三權(quán)制衡視角下煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)管理機(jī)制的構(gòu)想

張國興1，2

(1.華中科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北武漢430074;2.華北水利水電學(xué)院管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南鄭州450011)

煤炭工業(yè)是我國重要的能源基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)關(guān)系著人民群眾的生命安全和切身利益。近年來，煤炭企業(yè)的重特大事故頻頻發(fā)生，事故死亡率居高不下。借鑒啟蒙運(yùn)動(dòng)思想家孟德斯鳩的三權(quán)分立理論及西方三權(quán)分立的制度，建立我國煤炭企業(yè)安全管理的三權(quán)分立協(xié)調(diào)機(jī)制和三方博弈模型，可以解決當(dāng)前我國煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)管理的困境。

三權(quán)分立;煤炭企業(yè);安全管理;權(quán)力制衡

煤炭工業(yè)是我國重要的能源基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，煤炭企業(yè)安全事關(guān)人民群眾的生命安全和切身利益，是安全生產(chǎn)工作中的重點(diǎn)。隨著煤炭行情的上漲，各地煤炭企業(yè)紛紛加大煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展的力度，煤炭產(chǎn)量快速增加。與此相伴的是，近年來中國煤炭企業(yè)的重特大事故頻頻發(fā)生，死亡人數(shù)總量增加很快。據(jù)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的統(tǒng)計(jì)，從2001年至2008年，全國煤炭企業(yè)共發(fā)生事故24 789起，死亡人數(shù)為41 570人，平均每年發(fā)生各類事故約3 000多起，死亡約6 000人。其中，2005年，全國煤炭企業(yè)發(fā)生重大事故208起，死亡人數(shù)為877人;特大傷亡事故58起，死亡人數(shù)為1 793人。2006年，全國煤炭企業(yè)發(fā)生重大傷亡事故237起，死亡人數(shù)為1 072人。2007年，全國煤炭企業(yè)安全事故死亡人數(shù)為3 786人，接近全世界煤礦事故死亡總?cè)藬?shù)的80%。2008年，我國煤炭行業(yè)有3 215名礦工死于各類礦災(zāi)。這一串串血的數(shù)據(jù)表明，解決煤礦安全問題已成為首要任務(wù)。盡管這一現(xiàn)象很早就引起國家有關(guān)部門的高度重視，采取了綜合治理措施，改善了煤炭企業(yè)的安全生產(chǎn)條件，但煤礦安全生產(chǎn)形勢(shì)并沒有得到根本的好轉(zhuǎn)。2010年，全國煤炭企業(yè)發(fā)生各類事故363 383起，死亡79 552人。2011年第一季度，全國煤礦共發(fā)生17起較大以上事故，造成113人死亡。而這些數(shù)據(jù)都是大略的統(tǒng)計(jì)，沒有報(bào)道出來的安全事故比比皆是，有一些小的安全事故還不為人知。所以，雖然近年來煤礦事故起數(shù)和死亡人數(shù)持續(xù)下降，但事故的總量依然偏大。我國煤炭產(chǎn)量占全世界煤炭總產(chǎn)量的37%左右，但事故死亡人數(shù)卻占全世界煤礦死亡總?cè)藬?shù)的70%左右［1］。因此，研究導(dǎo)致中國煤炭企業(yè)安全事故頻發(fā)的原因，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國煤炭企業(yè)安全管理的現(xiàn)狀

煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)問題涉及煤礦生產(chǎn)經(jīng)營的各個(gè)方面，受到企業(yè)內(nèi)部、外部環(huán)境及安全投入等因素的制約，是關(guān)系到煤炭工業(yè)持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。搞好安全生產(chǎn)管理是企業(yè)安全工作的靈魂，對(duì)于營造安全生產(chǎn)監(jiān)督體系，增強(qiáng)干部職工的安全意識(shí)，有效防范各類重特大事故的發(fā)生，具有十分重要的意義。目前，我國煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)管理中主要存在以下幾個(gè)方面的問題。

(一)煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)管理不到位

雖然近年來加大了對(duì)煤炭企業(yè)管理人員的考核力度，使他們?cè)诎踩a(chǎn)問題上有了新的認(rèn)識(shí)，在思想上有了重大轉(zhuǎn)變，但由于部分管理者對(duì)“安全第一，預(yù)防為主”認(rèn)識(shí)不到位，安全生產(chǎn)管理的專業(yè)技能不高，法律、法規(guī)意識(shí)淡薄。煤炭企業(yè)受利益的驅(qū)動(dòng)，重生產(chǎn)、輕安全，停而不整，整而不改。同時(shí)，由于行業(yè)管理部門執(zhí)行煤炭安全生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)，標(biāo)準(zhǔn)過寬，甚至放任技術(shù)人員配置問題、安全保證金收繳問題、周邊水體調(diào)查探水紅線劃定問題、“三專兩閉鎖”問題、煤層爆炸性和自燃傾向性鑒定等問題長期存在，導(dǎo)致一些煤礦仍然是粗放式生產(chǎn)、粗放式管理。煤礦安全保障條件差，礦井抗災(zāi)能力弱，頂板管理、“一通三防”管理上安全隱患較多，而且沒有得到及時(shí)整改。

(二)管理煤炭企業(yè)的政府部門職責(zé)模糊

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府加強(qiáng)安全工作，是履行社會(huì)管理職能的重要手段。煤炭管理部門作為政府的職能部門，理應(yīng)對(duì)安全生產(chǎn)負(fù)有重大的責(zé)任。但從當(dāng)前的實(shí)際情況來看，不少地方在發(fā)展與安全管理上認(rèn)識(shí)不到位，沒有擺正發(fā)展與安全生產(chǎn)的關(guān)系，對(duì)搞好煤炭安全工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，長此下去，將會(huì)影響煤炭行業(yè)安全生產(chǎn)的穩(wěn)定局勢(shì)。特別是煤監(jiān)部門和地方政府部門在實(shí)際工作中如果沒有達(dá)成共識(shí)，兩部門間存在沖突的可能性就會(huì)很大。煤監(jiān)部門的職責(zé)是防范和糾正煤礦違法行為，保護(hù)煤礦職工人身安全和減少國家經(jīng)濟(jì)損失，最終實(shí)現(xiàn)煤礦安全狀況的好轉(zhuǎn)。但煤監(jiān)部門的行政執(zhí)法，對(duì)礦業(yè)的停產(chǎn)整頓、限期整改等行政處分會(huì)造成地方煤炭產(chǎn)量的減少及地方財(cái)政收入的減少。所以，地方政府部門的配合就比較消極，存在著形式主義作風(fēng)，給安全管理工作造成極大的負(fù)面影響。

(三)安全生產(chǎn)責(zé)任難以落實(shí)

煤炭企業(yè)違章指揮、違章作業(yè)等“三違”現(xiàn)象仍不同程度地存在。從對(duì)某省煤炭企業(yè)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，瓦斯超限作業(yè)、無風(fēng)作業(yè)、微風(fēng)作業(yè)、井下使用非煤礦專用產(chǎn)品、明火放炮、無支護(hù)掘進(jìn)、隨意打開密閉等重大違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生，有的企業(yè)甚至拒不執(zhí)行各級(jí)各部門的決定，拒不停產(chǎn)整改，強(qiáng)行生產(chǎn)，直至發(fā)生事故。在有的地方，甚至出現(xiàn)基層管不了、管不住的嚴(yán)重現(xiàn)象，一旦出現(xiàn)問題，安全生產(chǎn)責(zé)任又很難落實(shí)。企業(yè)內(nèi)部的安全生產(chǎn)管理制度流于形式，不規(guī)范，真正落實(shí)到各個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)、每位員工頭上的情況不多，對(duì)生產(chǎn)過程、安全管理沒有明確具體的規(guī)定，缺乏應(yīng)有的監(jiān)督。特別是對(duì)上級(jí)方針政策、規(guī)定，存在應(yīng)付檢查或者檢查不全面、不認(rèn)真、不仔細(xì)等問題。這些安全生產(chǎn)管理問題都是一些表面的現(xiàn)象，很多學(xué)者也提出了很好的解決對(duì)策，但是，煤炭企業(yè)的安全事故卻沒有得到有效的控制，使得許多學(xué)者和管理者百思不得其解［2］。筆者認(rèn)為，這種頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳的做法，只治標(biāo)不治本，沒有從根本上解決問題。而這些表面現(xiàn)象，實(shí)質(zhì)上反映的是煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)管理中決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的混亂。

二、“三權(quán)分立”理論與煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)管理

(一)孟德斯鳩“三權(quán)分立”理論的內(nèi)涵

孟德斯鳩的“三權(quán)分立”指的是一個(gè)國家的三種最基本權(quán)力，此“三權(quán)”是一個(gè)國家運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的基本權(quán)力［3］(P156)。在一個(gè)國家制度中，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)分別是一個(gè)國家的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)獨(dú)有而且獨(dú)立的權(quán)力。由于三權(quán)分立制度設(shè)計(jì)的中心理念或者說最重要的價(jià)值取向是“以權(quán)力制約權(quán)力，防止權(quán)力濫用，保障公民自由”［4］(P112-113)，所以，三權(quán)分立機(jī)制在一定程度上能夠防止權(quán)力濫用，并實(shí)現(xiàn)公民對(duì)國家相應(yīng)權(quán)力監(jiān)督的目的。但是，人無完人，制度也是一樣，由于三權(quán)分立制度特別注重權(quán)力的分立與相互之間的制衡，沒有注意到三種權(quán)力協(xié)調(diào)與合作的重要性。這種制度常常導(dǎo)致三種權(quán)力間牽制過多，在出現(xiàn)失誤時(shí)，權(quán)力部門之間相互推諉責(zé)任，造成行政效率低下，這從美國的三權(quán)分立制度執(zhí)行過程中可見一斑。三權(quán)分立制度的這種缺陷容易使一個(gè)國家重視現(xiàn)實(shí)目標(biāo)而忽視更為遠(yuǎn)大的政治目標(biāo)。

(二)煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)管理中的三權(quán)分立制度

在企業(yè)管理中也存在“三權(quán)”，即決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這三權(quán)存在于所有組織及相關(guān)組織之間。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)是組織運(yùn)行中的權(quán)力，是從管理過程中抽象出來的權(quán)力，分屬管理過程的不同環(huán)節(jié)，屬于過程權(quán)力。從前面的分析中可以看出，目前我國煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)管理中決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互混淆，不清晰，造成監(jiān)督流于形式，決策權(quán)受到執(zhí)行者利益的干擾，導(dǎo)致問責(zé)困難。要解決這個(gè)問題，避免集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身的弊端，就要吸收三權(quán)分立制度中的優(yōu)點(diǎn)，建立一套決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又適度分離的煤炭安全生產(chǎn)管理制度，也就是說，既要重視決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)這三種權(quán)力的獨(dú)立性，又要重視“三權(quán)”之間的協(xié)調(diào)性，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，這樣，既解決了煤炭安全生產(chǎn)管理中的瓶頸問題，同時(shí)也是解決煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)問題的一個(gè)有力措施。

三、煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)管理體系的構(gòu)想

(一)建立完善的煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)管理體系

合理、適度的煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)管理分工有助于管理效能的提高。但隨著煤炭安全生產(chǎn)管理部門分工的細(xì)化，部門之間的利益糾葛也就越來越多。同時(shí)，由于我國煤炭企業(yè)的特殊性，導(dǎo)致官商職責(zé)不清、職能交叉重復(fù)和多頭指揮，部門之間的利益沖突增多，溝通協(xié)調(diào)成本加大。理想的權(quán)力制衡模式既實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約，防止權(quán)力濫用，又通過權(quán)力間的協(xié)調(diào)與配合，提高工作效率。因此，通過組織結(jié)構(gòu)重組、權(quán)利分離等改革措施的推行，科學(xué)設(shè)置煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)管理部門，有效配置職權(quán)，就成為煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)管理的一個(gè)關(guān)鍵問題。

(二)建立煤炭企業(yè)安全管理的三權(quán)分立協(xié)調(diào)機(jī)制

決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的制衡機(jī)制，可以有效地解決目前煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)管理監(jiān)督失效、職責(zé)混亂的現(xiàn)狀。通過相關(guān)職能機(jī)構(gòu)職責(zé)的劃分與整合，合理配置和運(yùn)用三權(quán)，解決權(quán)力過于集中且缺乏有效監(jiān)督等問題［5］。根據(jù)授權(quán)情況，這三種職權(quán)應(yīng)該由不同的煤炭安全管理部門分別行使，或者由同一個(gè)部門的不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或下設(shè)機(jī)構(gòu)分別行使，形成科學(xué)合理的煤炭安全生產(chǎn)管理的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，改進(jìn)煤炭安全生產(chǎn)管理方法，提高行政效能。

(三)建立煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)管理的博弈模型

決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立而又相互制衡的原則是三權(quán)之間必須要保持相對(duì)的獨(dú)立性，決策權(quán)處于相對(duì)優(yōu)勢(shì)的權(quán)力位勢(shì)，其對(duì)執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的制約(監(jiān)督)是單向的，而執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間的制約卻是雙向的［6］。但是，決策權(quán)的行使必須基于民主機(jī)制，任何個(gè)人不能操縱決策權(quán)。決策民主可能會(huì)降低決策效率，但可以防止權(quán)力過分集中，有利于決策質(zhì)量的提高，在煤礦生產(chǎn)安全管理領(lǐng)域，最終形成一種決策者(各級(jí)政府及其相關(guān)企業(yè)管理部門)與執(zhí)行者(煤炭企業(yè))、監(jiān)督者(第三方或者代表礦工利益的代表)三足鼎立的平等博弈關(guān)系。

四、結(jié)論

綜上所述，建立健全煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)管理決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)制衡機(jī)制的措施主要有以下幾個(gè)方面:一是要完善現(xiàn)行的煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)管理體制，進(jìn)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的科學(xué)配置，積極探索規(guī)范和公開行政權(quán)力的方法，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力、不斷更新的管理制衡體制;二是要合理配置各部門各系統(tǒng)的內(nèi)部權(quán)力，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格劃分不同部門間權(quán)力的使用邊界，形成企業(yè)內(nèi)部的權(quán)力制約與協(xié)調(diào)機(jī)制;三是要通過法律、法規(guī)、制度，把不同權(quán)力的行使范圍確定下來，按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，保證權(quán)力分工明確;四是要加強(qiáng)對(duì)煤炭安全生產(chǎn)管理領(lǐng)導(dǎo)干部以及人財(cái)物管理等關(guān)鍵崗位的監(jiān)督，權(quán)力間適度分離但又相互合作協(xié)調(diào)，建立健全各部門之間的協(xié)同機(jī)制，形成對(duì)煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)管理的決策責(zé)任機(jī)制。

［1］常建華.煤炭企業(yè)要樹立科學(xué)的安全生產(chǎn)觀［J］.煤炭企業(yè)管理，2006，(4).

［2］劉宇.煤礦安全生產(chǎn)政策法規(guī)的實(shí)施與法律思考［J］.中國煤炭，2006，(9).

［3］孟德斯鳩.論法的精神(上冊(cè))［M］.張雁深，譯.北京:商務(wù)印書館，1982.

［4］張宏生，谷春德.西方法律思想史［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2000.

［5］楊續(xù)冠，鄒文唐，王瑞.從戰(zhàn)略高度創(chuàng)新思維淺議煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)管理［J］.礦山機(jī)械，2006，(2).

［6］龐洪鑄.從三權(quán)分立看公司的治理結(jié)構(gòu)［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2010，(8).

(責(zé)任編輯:王菊芹)

Abstract:Coal industry is one of the most important and basic energy industry in china and the safety production in coal enterprise is closely related to people＇s life safety and immediate interests.But in recent years，serious accidents in coal enterprises have taken place frequently，leading to high mortality of coal mine workers.Hence，through analyzing the content of the Enlightenment thinker Montesquieu＇s theory of separation of powers and using the system of western separation of powers for reference，the paper tries to establish coordinative mechanism and game models of three powers in safety management in coal enterprises in order to solve the present predicaments existing in safety production management in Chinese coal industry.

Key words:separation of the three powers;coal enterprise;safety management;powers balances

The Conception of Safety Production Management Mechanism in Coal Enterprise From the Perspective of Separation of Three Powers

ZHANG Guo-xing1，2
(1．Huazhong University of Science and Technology，Wuhan 430074，China;2．North China Institute of Water Conservancy and Hydroelectric Power，Zhengzhou 450011，China)

F407.21

A

1008—4444(2012)04—0085—03

2012-03-21

張國興(1966—)，男，河南長葛人，華中科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生，華北水利水電學(xué)院管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授。