我國現(xiàn)階段糧食直補(bǔ)政策研究

周玲霞

(蘇州大學(xué) 東吳商學(xué)院，江蘇 蘇州215006)

一、我國糧食直補(bǔ)政策的提出

近年來，糧價(jià)持續(xù)走低，農(nóng)民收入與其他行業(yè)收入差距越來越大，促使農(nóng)民將資金和精力投向其他效益較高的行業(yè)，不少地區(qū)出現(xiàn)大量農(nóng)田被拋荒，農(nóng)民紛紛外出務(wù)工，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整出現(xiàn)了糧食生產(chǎn)逐漸被“調(diào)涼”的局面?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策意見》中指出:“抓住了種糧農(nóng)民增收的問題，就抓住了農(nóng)民增收的重點(diǎn);調(diào)動了農(nóng)民的種糧積極性，就抓住了糧食生產(chǎn)的根本;保護(hù)和提高了主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)能力，就穩(wěn)住了全國糧食的大局”?；谶@種認(rèn)識，財(cái)政部2004年頒布了《實(shí)行對種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼調(diào)整糧食風(fēng)險(xiǎn)基金使用范圍的實(shí)施意見》，其中提出了三種對種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼政策:按糧食種植面積補(bǔ)貼、按農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積補(bǔ)貼和按計(jì)稅常產(chǎn)補(bǔ)貼。

二、糧食直補(bǔ)政策的具體實(shí)施方式及缺陷

目前，對于糧食直補(bǔ)政策，各省探索了不同的實(shí)施方式，總的來說有四種:

(一)按照農(nóng)民實(shí)際售糧數(shù)量補(bǔ)貼

農(nóng)民以市場價(jià)格賣出糧食，同時(shí)國家按照農(nóng)民出售的糧食數(shù)量給予一定的補(bǔ)貼，也就是所謂的價(jià)外補(bǔ)貼。這是一種與糧食產(chǎn)量直接掛鉤的補(bǔ)貼方式。這樣做的好處是:1. 不直接提高糧食價(jià)格，避免糧食價(jià)格扭曲，保證糧食價(jià)格仍然為市場價(jià)格，不會破壞由供求形成的價(jià)格機(jī)制;2. 在增加糧食供應(yīng)者的收入的同時(shí)，不增加糧食需求者的支出，尤其是低收入人群;3. 這種多勞多得型的補(bǔ)貼方式充分調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性;4. 增強(qiáng)了國家宏觀調(diào)控的能力，國家可以通過對不同糧食種類給予不同量補(bǔ)貼的方式來調(diào)節(jié)糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，鼓勵優(yōu)質(zhì)糧食的生產(chǎn)。目前采取這種補(bǔ)貼方式的省份有新疆、河北、浙江、福建、廣西、湖北、貴州和四川等。但是這種糧食補(bǔ)貼政策沖擊了農(nóng)民傳統(tǒng)的存糧意識，沖擊了糧食流通市場，使得糧食逐漸被收購到政府手里，形成壟斷，國有企業(yè)再次回到計(jì)劃時(shí)期“糧老大”地位，這種壟斷發(fā)展到一定程度必然影響農(nóng)民的利益，不利于市場多元化主體的形成，而能否消除壟斷也是國家糧食流通體制改革成功與否的關(guān)鍵。

(二)按農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅田畝計(jì)算糧食直接補(bǔ)貼

這種補(bǔ)貼方式不與當(dāng)期播種面積和價(jià)格掛鉤，發(fā)放起來非常方便，農(nóng)村土地分配30年內(nèi)不會改變，這樣每年每戶的補(bǔ)貼就比較固定，不需年年測算。目前實(shí)施這種補(bǔ)貼方式的省份有江西、吉林、安徽、寧夏和新疆等。如江西省規(guī)定:“2004年凡在計(jì)稅土地上種植早稻、中稻、晚稻，按實(shí)種面積每畝各補(bǔ)10 元。”但是，調(diào)研發(fā)現(xiàn)這種糧食直補(bǔ)辦法存在以下問題:首先，同按計(jì)稅常產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼一樣，由于與當(dāng)前種植面積無關(guān)，從而該補(bǔ)貼的激勵作用大打折扣;其次，許多糧食補(bǔ)貼給了非農(nóng)民。目前在很多農(nóng)村地區(qū)，尤其是城鄉(xiāng)接合處(特別是城中村)的土地被賣出去辦工廠、搞房地產(chǎn)等，沒有農(nóng)田、退耕還林的依然領(lǐng)到補(bǔ)貼資金;第三，多產(chǎn)糧的農(nóng)民卻無相應(yīng)較多的糧食直補(bǔ)。實(shí)行以土地面積為依據(jù)向農(nóng)民發(fā)放補(bǔ)貼，與農(nóng)民當(dāng)年的糧食生產(chǎn)和銷售不掛鉤，屬“普惠式、大鍋飯、平均主義”的補(bǔ)貼，種種不公平現(xiàn)象導(dǎo)致農(nóng)民種糧積極性被挫傷，使得農(nóng)民失去了通過種糧實(shí)現(xiàn)增收的動力。

(三)按實(shí)際糧食種植面積補(bǔ)貼

這種補(bǔ)貼方式是按照農(nóng)民實(shí)際種糧面積相應(yīng)地兌付一定的補(bǔ)貼，是間接與糧食的產(chǎn)量掛鉤，而不與價(jià)格掛鉤的半掛鉤補(bǔ)貼，而且對農(nóng)戶獲得的補(bǔ)貼沒有總量限制，種多少補(bǔ)多少。這種方式的好處是:1. 使糧食補(bǔ)貼直接發(fā)放到種糧的農(nóng)民手里;2. 國家能準(zhǔn)確地掌握耕地面積;3. 扭轉(zhuǎn)了糧食生產(chǎn)和糧食種植面積逐漸減少的態(tài)勢，對于遏制農(nóng)村土地拋荒現(xiàn)象非常有效。目前采取這種補(bǔ)貼方式的省市有江西、湖南、江蘇、山東、青海、遼寧、陜西、山西、云南、重慶、上海、天津、北京、廣東等。這種補(bǔ)貼方式相對較好，但對于非農(nóng)行業(yè)直接補(bǔ)貼帶來的收益較低，農(nóng)戶不會改變家庭生產(chǎn)中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與非農(nóng)生產(chǎn)的比例，只會在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)內(nèi)部進(jìn)行資源配置，如將原本拋荒的農(nóng)田重新播種，這樣糧食播種面積就會提高，但是糧食的單位產(chǎn)量則保持不變甚至下降，從而影響了糧食總產(chǎn)量的增加。

(四)“依據(jù)計(jì)稅常產(chǎn)”或“按計(jì)稅農(nóng)田和計(jì)稅常產(chǎn)各占一定比例”進(jìn)行補(bǔ)貼

這種補(bǔ)貼方式是將糧食補(bǔ)貼資金分?jǐn)?，再依?jù)計(jì)稅土地面積和計(jì)稅常產(chǎn)對農(nóng)民核定補(bǔ)貼金額。目前采用這種補(bǔ)貼方式的省份主要有甘肅、內(nèi)蒙古等。這種補(bǔ)貼方式能夠直接增加種糧農(nóng)民的收入，農(nóng)民為了提高補(bǔ)貼額度會努力通過良種、科學(xué)種田等方式增加糧食產(chǎn)量，初步達(dá)到糧補(bǔ)政策的目的，但還存在一定缺陷:首先，由于這種補(bǔ)貼方式與過去的常產(chǎn)有關(guān)，因而對當(dāng)前的激勵效果不顯著，不能改變農(nóng)戶在當(dāng)前家庭生產(chǎn)中生產(chǎn)要素的配置。其次，我國農(nóng)民收入相對較低，當(dāng)補(bǔ)貼發(fā)到農(nóng)民手上時(shí)，農(nóng)民往往會優(yōu)先增加自己的消費(fèi)投入，其次才會考慮增加糧食生產(chǎn)投資，因而這種補(bǔ)貼方式對于提高我國糧食產(chǎn)量不會產(chǎn)生顯著的影響。

三、政策建議

現(xiàn)行的幾種糧食補(bǔ)貼方式幾乎都違背了國家糧補(bǔ)政策的初衷，即增加農(nóng)民收入，提高糧食產(chǎn)量，實(shí)現(xiàn)糧食市場化。為了完善我國糧食補(bǔ)貼政策體系，使糧補(bǔ)資金能真正用到實(shí)處，筆者建議應(yīng)根據(jù)當(dāng)年實(shí)際糧食產(chǎn)量來決定補(bǔ)貼數(shù)額，補(bǔ)貼數(shù)額應(yīng)該分等級逐步上升，在實(shí)際實(shí)施過程中要充分考慮氣候等自然因素的影響，根據(jù)農(nóng)戶糧食產(chǎn)量占某地總產(chǎn)量的比例來分配糧補(bǔ)。

這種補(bǔ)貼方式的好處是:1. 與按實(shí)際售糧數(shù)量進(jìn)行補(bǔ)貼不同:在激勵農(nóng)民積極通過科學(xué)種田、采用良種等方式多產(chǎn)糧食，提高糧食產(chǎn)量的同時(shí)，能避免沖擊農(nóng)民傳統(tǒng)的存糧意識，同時(shí)不影響糧食的市場化和產(chǎn)業(yè)化，也避免了國家壟斷的形成。2. 與按農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅田畝計(jì)算糧食直接補(bǔ)貼不同:第一，按當(dāng)年的糧食產(chǎn)量來分配補(bǔ)貼，能直接激勵農(nóng)民多種糧，種好糧;第二，由于按糧食產(chǎn)量來補(bǔ)貼，一些撂荒地將得不到補(bǔ)貼，而補(bǔ)貼全部分配給真正需要糧補(bǔ)的種糧農(nóng)民，這樣避免了糧補(bǔ)資金的浪費(fèi);第三，避免了吃“大鍋飯”現(xiàn)象，種得多或者種得好得到的補(bǔ)貼也多，完全是多勞多得。3. 與按實(shí)際種糧面積進(jìn)行補(bǔ)貼不同:首先，這種補(bǔ)貼方式不僅強(qiáng)調(diào)了種多得多，還強(qiáng)調(diào)了種好也得多，這樣對農(nóng)民的激勵作用更勝于后者;其次，按當(dāng)年實(shí)際收獲糧食進(jìn)行補(bǔ)貼增加了農(nóng)民的收益，這樣可以激勵農(nóng)民增加農(nóng)業(yè)用地面積，減少非農(nóng)業(yè)用地面積;4. 與“依據(jù)計(jì)稅常產(chǎn)”或“按計(jì)稅農(nóng)田和計(jì)稅常產(chǎn)各占一定比例”進(jìn)行補(bǔ)貼不同:首先，因?yàn)槭桥c當(dāng)年的產(chǎn)量有關(guān)，因而能更有效地激勵農(nóng)民增加糧食生產(chǎn)。其次，由于補(bǔ)貼數(shù)量與糧食產(chǎn)量有關(guān)，因而為了得到更多補(bǔ)貼農(nóng)民會將補(bǔ)貼收入優(yōu)先用于增加農(nóng)業(yè)投入，以增加產(chǎn)量，提高補(bǔ)貼等級，而不是優(yōu)先增加消費(fèi)投入。因此按照農(nóng)民當(dāng)年糧食產(chǎn)量進(jìn)行補(bǔ)貼，在很好地避免現(xiàn)存的其他幾種糧補(bǔ)方式的缺陷的同時(shí)也能達(dá)到國家糧補(bǔ)政策的目的，對于保護(hù)糧農(nóng)利益，促進(jìn)農(nóng)民的增產(chǎn)增收，倒逼糧食流通體制改革、穩(wěn)定民心等都意義重大，影響深遠(yuǎn)。

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