制度視角下的城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置探析

劉小華（湖南理工學(xué)院馬克思主義學(xué)院，湖南岳陽414006）

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制度視角下的城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置探析

劉小華
（湖南理工學(xué)院馬克思主義學(xué)院，湖南岳陽414006）

摘要：隨著教育改革的逐步推進(jìn)，教育公平問題引起公眾的廣泛關(guān)注，城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展成為實(shí)現(xiàn)教育公平的根本保證。城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置失衡的原因、特征與制度障礙、制度供給不足等密切相關(guān)。制度層面的創(chuàng)新成為促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：制度視角；城鄉(xiāng)義務(wù)教育；教育資源；均衡配置

“公平”是當(dāng)今社會(huì)所追求的重要價(jià)值目標(biāo)，教育公平是社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)。教育資源的均衡配置直接關(guān)系到教育公平的實(shí)現(xiàn)，是公眾平等接受教育基本權(quán)益的前提條件。在教育公平的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程中，城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置的失衡是一個(gè)阻礙教育公平實(shí)現(xiàn)的根本性的制度問題?；诖耍J(rèn)真探討當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策措施以促其均衡化，對(duì)當(dāng)前我國(guó)如火如荼進(jìn)行的教育改革事業(yè)意義非凡。

一、“教育均衡”的涵義解讀

教育均衡發(fā)展由來已久。早在1993年中共中央、國(guó)務(wù)院頒行的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出了“深化教育改革，堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展”的教育改革發(fā)展戰(zhàn)略。2005年教育部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》，明確要求把義務(wù)教育工作重心轉(zhuǎn)到均衡發(fā)展上來；2006年修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》將均衡發(fā)展納入法制化軌道，成為各級(jí)政府的法令義務(wù)；2010年的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展綱要（2010-2020年）》明確指出“均衡發(fā)展是義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)。”近年來，隨著教育改革的深入發(fā)展，教育資源的公平配置問題成為公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題。何謂教育資源公平配置？它有什么意涵？這是研究教育公平時(shí)首先要予以澄清的問題。否則，研究工作無法深入展開，也會(huì)使研究結(jié)論產(chǎn)生分歧與爭(zhēng)論。教育均衡，實(shí)質(zhì)上是指在教育公平思想和教育平等原則的支配下，教育機(jī)構(gòu)、受教育者在教育實(shí)踐中享受平等待遇的教育理想和確保其實(shí)際操作的教育政策和法律制度。教育均衡的涵義可從三個(gè)層面來加以詮釋。第一，個(gè)人層面。教育均衡指的是每個(gè)公民享有均等的受教育的權(quán)利和機(jī)會(huì)。第二，教育機(jī)構(gòu)層面。教育均衡指的是校際之間、城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及各層次教育之間教育資源（教師資源、學(xué)生生源、財(cái)力資源、物力資源等）的公平、合理配置。第三，社會(huì)層面。教育均衡指的是教育所培養(yǎng)出來的勞動(dòng)力在總量與結(jié)構(gòu)上符合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需求。就個(gè)人層面涵義而言，這個(gè)問題已基本解決，公民享有平等的受教育的權(quán)利和義務(wù)，這是憲法賦予每個(gè)公民的基本權(quán)利；社會(huì)層面的涵義指的是教育的遠(yuǎn)景規(guī)劃，這是一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展過程，不是一朝一夕就可達(dá)到的。因而，教育均衡的第二個(gè)層面涵義，即資源的均衡配置問題，成為本文研究的中心問題。

二、“城鄉(xiāng)失衡”：義務(wù)教育資源配置現(xiàn)狀的主要表征

改革開放30多年來，我國(guó)各級(jí)教育都獲得了長(zhǎng)足發(fā)展，并取得舉世矚目的巨大成就。在《教育法》、《義務(wù)教育法》、《規(guī)劃綱要》等法律法規(guī)的保障下，我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展取得了輝煌成就：農(nóng)村師資力量顯著提升，在高級(jí)職稱、專任教師培訓(xùn)等指標(biāo)上城鄉(xiāng)差距在不斷縮小；農(nóng)村學(xué)校教育設(shè)施、實(shí)驗(yàn)設(shè)備等辦學(xué)條件不斷改善，城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)一定程度的均衡發(fā)展；農(nóng)村教育投入逐年遞增，在績(jī)效工資、公用經(jīng)費(fèi)等指標(biāo)上城鄉(xiāng)差距亦在不斷縮小。毋庸置疑，這是個(gè)了不起的發(fā)展成就。但是，我們?nèi)砸潇o、客觀地深入分析這一發(fā)展背后存在的嚴(yán)重問題，這對(duì)于了解中國(guó)教育的現(xiàn)狀和問題，對(duì)于探討科學(xué)、合理的手段促其走向均衡化，促進(jìn)教育公平，顯得尤為重要。我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置存有諸多問題，主要表現(xiàn)如下：

1.教師資源配置的城鄉(xiāng)不均

教師是學(xué)校發(fā)展的核心力量，師資水平的高低決定著教育質(zhì)量的優(yōu)劣。據(jù)統(tǒng)計(jì)，教師資源（包括教師的年齡與學(xué)科結(jié)構(gòu)、師班比、骨干教師比、高級(jí)職稱比）隨著城市、縣鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村所逐級(jí)遞減，城市與縣鎮(zhèn)的師資普遍強(qiáng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村所。具體來說：其一，城市、縣鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的師班比較高，超編現(xiàn)象嚴(yán)重；村級(jí)學(xué)校（教學(xué)點(diǎn)）缺編嚴(yán)重，是弱勢(shì)的主體。其二，教師高級(jí)職稱比配置的城鄉(xiāng)失衡。城市及縣鎮(zhèn)學(xué)校高級(jí)職稱比集中在30%-50%，區(qū)域內(nèi)分布較均衡；初級(jí)中學(xué)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)高級(jí)職稱比最低。值得注意的是，不管是城市、縣鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是村所，小學(xué)教師中的高級(jí)職稱比大體相當(dāng)，差異并不明顯。一個(gè)較為合理的解釋是，農(nóng)村村級(jí)小學(xué)的教師數(shù)量較少，且為年齡較大的教師群體，職稱的評(píng)定是要時(shí)間積累的，所以高級(jí)職稱積累不會(huì)很低。其三，骨干教師比城鄉(xiāng)差異顯著。骨干教師指的是有10年左右教學(xué)經(jīng)驗(yàn)的中青年教師，骨干教師教學(xué)經(jīng)驗(yàn)豐富且年富力強(qiáng)，是學(xué)校發(fā)展的中流砥柱。與高級(jí)職稱比類似，被調(diào)查學(xué)校的骨干教師比從城市到村所呈逐級(jí)遞減之勢(shì)。城市和縣鎮(zhèn)普遍達(dá)到30%-50%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村所骨干教師比基本上低于30%，區(qū)域差異顯著，令人堪憂。其四，合格教師（包括學(xué)歷、年齡及學(xué)科結(jié)構(gòu)等）城鄉(xiāng)配置嚴(yán)重失衡。主要表現(xiàn)在：城市和縣鎮(zhèn)地區(qū)教師的第一學(xué)歷達(dá)標(biāo)率遠(yuǎn)高于農(nóng)村地區(qū)的教師，農(nóng)村地區(qū)許多教師的學(xué)歷是通過函授、電大、自考等方式獲取的，學(xué)歷“含金量”較低，社會(huì)認(rèn)可度較低；農(nóng)村地區(qū)教師年齡結(jié)構(gòu)偏大，35歲以下的中青年教師比重偏低，城鎮(zhèn)地區(qū)中青年教師的比重遠(yuǎn)高于農(nóng)村地區(qū)；教師學(xué)科結(jié)構(gòu)城鄉(xiāng)嚴(yán)重失衡，城鎮(zhèn)地區(qū)基本上做到了教師“專業(yè)對(duì)口”，農(nóng)村地區(qū)英語、音樂、美術(shù)、體育、信息技術(shù)等特殊專業(yè)教師嚴(yán)重匱乏，這些科目的教學(xué)往往由其他老師兼任，“全能老師”在農(nóng)村小學(xué)比比皆是。由于教師自己不懂業(yè)務(wù)，難以達(dá)到新課程改革下的教學(xué)效果，教學(xué)質(zhì)量就可想而知了。

2.財(cái)力資源配置的城鄉(xiāng)失衡

教育經(jīng)費(fèi)是教育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)前提。我國(guó)是典型的“窮國(guó)辦大教育”，教育投入的總量不足和教育經(jīng)費(fèi)的分配不合理，是兩個(gè)同時(shí)存在的制度性問題。[1]在教育實(shí)踐的過程中，人們過多關(guān)注的是經(jīng)費(fèi)短缺，而對(duì)經(jīng)費(fèi)的失衡配置往往視而不見，關(guān)注不夠。但事實(shí)上，經(jīng)費(fèi)的配置失衡才是問題的癥結(jié)所在，這反映出教育的貧困首先是價(jià)值觀念的貧困。財(cái)力資源配置的城鄉(xiāng)失衡主要表現(xiàn)為:（1）生均公用經(jīng)費(fèi)城鄉(xiāng)間差異不大，但績(jī)效工資從城市到鄉(xiāng)村呈現(xiàn)逐級(jí)遞減之趨勢(shì)。生均公用經(jīng)費(fèi)城鄉(xiāng)差別不大，主要有兩個(gè)原因：一是國(guó)家生均教育經(jīng)費(fèi)政策的強(qiáng)力執(zhí)行，經(jīng)費(fèi)下?lián)苈鋵?shí)到位；二是國(guó)家對(duì)農(nóng)村地區(qū)實(shí)行一定程度的教育經(jīng)費(fèi)的傾斜和扶持政策。城鄉(xiāng)績(jī)效工資差異顯著，主要原因有：其一，績(jī)效工資一般由學(xué)校內(nèi)部開支，鄉(xiāng)村學(xué)校財(cái)力有限；其二，績(jī)效工資顧名思義是要有工作業(yè)績(jī)才可以得到的，鄉(xiāng)村學(xué)校學(xué)生整體素質(zhì)不如城鎮(zhèn)學(xué)校，難以做出被社會(huì)認(rèn)可的較大成績(jī)。（2）義務(wù)教育財(cái)政支付不合理?！暗胤截?fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”是我國(guó)目前義務(wù)教育投資的總體政策。地方政府財(cái)力有限且發(fā)展不平衡，因而，教育經(jīng)費(fèi)難以及時(shí)、足額到位，教育經(jīng)費(fèi)經(jīng)常被擠占或挪用；省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助，一是爭(zhēng)取到的數(shù)額不多，二是主要限于學(xué)校建設(shè)之用。城市和縣鎮(zhèn)由于人脈優(yōu)勢(shì)，“近水樓臺(tái)先得月”，可以獲得比鄉(xiāng)村學(xué)校更多的經(jīng)費(fèi)投入。凡此種種，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)獲取的顯著差距。

3.物力資源配置的城鄉(xiāng)失衡

物力資源是學(xué)校發(fā)展的基礎(chǔ)性工程。物力資源主要包括生均用地面積、生機(jī)比、生均圖書資料以及校均多媒體套數(shù)等4個(gè)因素。城鄉(xiāng)物力資源配置失衡的主要表現(xiàn)為:（1）學(xué)校生均用地面積從城市、縣鎮(zhèn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村所呈現(xiàn)由小到大的趨勢(shì)。城市生均用地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于農(nóng)村，城市和縣鎮(zhèn)學(xué)校的生均用地面積普遍較小，低于國(guó)家規(guī)定的用地標(biāo)準(zhǔn)，而村所學(xué)校的生均用地面積普遍較大，高于國(guó)家規(guī)定的用地標(biāo)準(zhǔn)，基本上處于超額水平。造成如此差異的最重要原因是城市與縣鎮(zhèn)的建筑用地相對(duì)不足，城鎮(zhèn)的地價(jià)遠(yuǎn)高于農(nóng)村。（2）生機(jī)比、生均圖書資料以及校均多媒體套數(shù)等因素從城市到鄉(xiāng)村都是呈現(xiàn)由大到小的趨勢(shì)，城鄉(xiāng)差異懸殊。城市和縣鎮(zhèn)學(xué)校所占的比例基本達(dá)標(biāo)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村所學(xué)校所占的比例基本不達(dá)標(biāo)。為何造成如此差異呢？這是因?yàn)殡娔X、圖書資料、多媒體設(shè)備等物力資源的添置需要大量的資金投入，這對(duì)經(jīng)費(fèi)薄弱的鄉(xiāng)村來說，是很難做到的。另外，值得一提的是，無論是城市、縣鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村所，在每一個(gè)層級(jí)內(nèi)部的生機(jī)比、生均圖書資料以及校均多媒體套數(shù)等物力資源的配置也存在較大差距。

三、城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡探析：一個(gè)制度分析的視角

推進(jìn)義務(wù)教育資源均衡配置是實(shí)現(xiàn)教育公平的客觀要求。教育差距的存在是當(dāng)前教育發(fā)展的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，成為教育和諧發(fā)展的最大障礙。導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置失衡的歸因：價(jià)值觀念滯后以及教育制度缺陷?！皣?guó)力不強(qiáng)”直接導(dǎo)致教育投入的總量不足，只能是“大國(guó)辦窮教育”。這種解釋貌似合理，但并非問題關(guān)鍵之所在。正如一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家所言，“無論對(duì)于一個(gè)國(guó)家還是對(duì)于一個(gè)家庭來說，錢總是不夠花的，關(guān)鍵看你怎么花。”[2]國(guó)家對(duì)教育在社會(huì)發(fā)展中的重要性的認(rèn)同，取決于一種理性的價(jià)值評(píng)判：你重視它，就會(huì)愿意為它多花錢。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的教育管理體制；城市中心的教育政策話語權(quán)；以縣為主的教育財(cái)政體制；城鄉(xiāng)割裂的福利待遇政策偏向。諸如此類，問題癥結(jié)歸因于國(guó)家公共政策執(zhí)行的偏差，這些體制性的偏差使得城鄉(xiāng)教育資源配置嚴(yán)重失衡，使其與均衡化發(fā)展?jié)u行漸遠(yuǎn)。

1.城鄉(xiāng)二元體制下的教育管理體制

城鄉(xiāng)教育資源配置不均的根源在于城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，是國(guó)家權(quán)力主導(dǎo)下的利益分配不均，是城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)特征在教育事業(yè)上的必然折射。建國(guó)以來，“城鄉(xiāng)有別”的發(fā)展模式使得教育資源進(jìn)行了事實(shí)上的強(qiáng)力分割：形成了“農(nóng)村教育”和“城市教育”兩種不同的管理體制，兩者在教育投入、設(shè)施建設(shè)、教師待遇上有著天壤之別。自新中國(guó)建立以來，國(guó)家長(zhǎng)期執(zhí)行“農(nóng)村教育農(nóng)民辦”的教育政策，1995年頒行的《中華人民共和國(guó)教育法》規(guī)定農(nóng)民要負(fù)擔(dān)教育費(fèi)附加：“農(nóng)村鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的教育費(fèi)附加，由鄉(xiāng)人民政府組織收取，用于本鄉(xiāng)范圍鄉(xiāng)、村兩級(jí)教育事業(yè)?！备鼮樯跽?，對(duì)義務(wù)教育基本建設(shè)投入，城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)相異：城鎮(zhèn)由國(guó)家負(fù)擔(dān)；農(nóng)村由鄉(xiāng)村負(fù)擔(dān)，大部分由農(nóng)民集資來完成?！俺青l(xiāng)有別”的雙重標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致城鄉(xiāng)享受義務(wù)教育待遇的巨大差距。城市義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)基本上由政府負(fù)擔(dān)；農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)之主要部分由農(nóng)民自己買單，農(nóng)村孩子為此付出了昂貴代價(jià)。我國(guó)教育資源配置中的城鄉(xiāng)失衡，造成農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的“先天貧血”；加之教育中重高等教育、輕義務(wù)教育，進(jìn)一步拉開了地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異。這種城鄉(xiāng)“二元社會(huì)體制”成為城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源非均衡配置的最根本原因。

2.“城市中心”的價(jià)值取向

從上世紀(jì)50年代開始，在城鄉(xiāng)二元體制下形成了一種“以城市為中心”的教育政策話語偏向。長(zhǎng)期執(zhí)行這一政策的后果就是人們對(duì)這一現(xiàn)實(shí)的習(xí)以為常和司空見慣，進(jìn)而固化為教育公共政策中的“城市中心主義”的價(jià)值觀念。在這一固化觀念的驅(qū)動(dòng)下，國(guó)家運(yùn)用權(quán)力實(shí)行教育資源的偏向配置，教育主管部門在師資力量、教育投入、辦學(xué)條件等資源上實(shí)行城鄉(xiāng)迥異的配置標(biāo)準(zhǔn)。原本就不足的教育經(jīng)費(fèi)主要用于城市教育發(fā)展，本應(yīng)得到大力扶持的鄉(xiāng)村教育獲取的資源遠(yuǎn)低于城市，農(nóng)村教育的發(fā)展被忽略、受輕視，得不到應(yīng)有的教育投入。羅爾斯在《正義論》中指出：“社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等，只要其結(jié)果能給每一個(gè)人，尤其是那些最少受惠的社會(huì)成員帶來補(bǔ)償利益，它們就是正義的?！盵2]《正義論》要求當(dāng)權(quán)者在制定方針策略時(shí)，應(yīng)向弱勢(shì)地區(qū)或弱勢(shì)個(gè)人群體傾斜，進(jìn)行價(jià)值補(bǔ)償，以期達(dá)到社會(huì)的相對(duì)公平。世界各國(guó)的教育政策也是如此，唯獨(dú)中國(guó)相反，執(zhí)行“城市中心”的教育政策，加劇了歷史造成的城鄉(xiāng)發(fā)展的差異，人為造成了義務(wù)教育資源配置的“兩極分化”。學(xué)者鮑傳友曾一針見血地指出：“城市偏好”政策造成了義務(wù)教育發(fā)展的城鄉(xiāng)失衡。當(dāng)前，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的推進(jìn)，“城市中心”的政策越來越為民眾所“詬病”，它顯然不合時(shí)宜，但是作為一種思維定勢(shì)，具有一定的慣性，仍然遺存于政府決策之中。

3.勞動(dòng)人事制度的城鄉(xiāng)差異

目前，我國(guó)的勞動(dòng)人事制度仍然存有城鄉(xiāng)二元體制殘余。城鎮(zhèn)勞動(dòng)力在醫(yī)療、住房、勞保等方面享有農(nóng)村勞動(dòng)力無法得到的“優(yōu)待”。城鄉(xiāng)二元分割的勞動(dòng)市場(chǎng)大大制約了大學(xué)畢業(yè)生向農(nóng)村、向偏遠(yuǎn)地區(qū)遷移。因?yàn)椋瑢?duì)許多農(nóng)村大學(xué)生來說，讀大學(xué)就是為了“跳農(nóng)門”，為了找個(gè)好工作。一般而言，大都會(huì)選擇到沿海發(fā)達(dá)地區(qū)、大中城市、收入較高的行業(yè)就業(yè)，很少有人愿意去農(nóng)村當(dāng)教師。他們有著這樣一種觀念：農(nóng)村學(xué)校工資待遇低，且信息閉塞、交通不便，覺得很丟“面子”，不能獲得社會(huì)尊重，沒有成就感，更談不上“光宗耀祖”的自豪感。當(dāng)然，勞動(dòng)人事制度的城鄉(xiāng)差異對(duì)此負(fù)有不可推卸之責(zé)任。再者，基于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度更是雪上加霜。當(dāng)前，國(guó)家對(duì)大學(xué)畢業(yè)生采取的戶籍政策是：畢業(yè)生在哪就業(yè)，戶口就落在哪。這一點(diǎn)大大阻礙了大學(xué)生尤其是優(yōu)秀畢業(yè)生流入農(nóng)村當(dāng)教師。畢業(yè)生擔(dān)心去了農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)教書，日后再要遷回城市就很難了。更為甚者，操作費(fèi)用也會(huì)倍增。因?yàn)?，農(nóng)村尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)的中小學(xué)很難招聘到優(yōu)秀人才，一旦得到，就千方百計(jì)加以“挽留”，并設(shè)置苛刻的附加條件加以阻礙。這些苛刻條件大致如下：服務(wù)期限至少五年以上，期間不準(zhǔn)報(bào)考研究生和公務(wù)員，如果服務(wù)期未滿而要求調(diào)離，則應(yīng)向單位加倍賠償“違約金”。這就使得優(yōu)秀的中青年教師不愿、也不敢去農(nóng)村。北京師范大學(xué)賴德勝教授對(duì)此頗有感嘆：“城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的分割特性使得城鄉(xiāng)之間的工作轉(zhuǎn)換成本很高?！盵3]這在客觀上阻礙了城鄉(xiāng)間人才的合理遷移?，F(xiàn)今，我國(guó)政府對(duì)城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度進(jìn)行了改革，但仍不徹底，未能真正消除大學(xué)生就業(yè)的制度性藩籬，遠(yuǎn)未構(gòu)建城鄉(xiāng)教師的科學(xué)、合理、有序的流動(dòng)機(jī)制。

4.福利待遇配置的政策偏差

在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，為了爭(zhēng)取廣大群眾積極參加抗戰(zhàn)，毛澤東曾指出：“一切空話都是無用的，必須給人民以看得見的物質(zhì)福利?！盵4]的確如此，任何人都不是生活在真空里，人活著要消費(fèi)，而消費(fèi)是要經(jīng)濟(jì)做支撐的。因而，收入的多少就成為一項(xiàng)關(guān)注民生的基礎(chǔ)性工程。目前，農(nóng)村中小學(xué)教師的收入主要由四部分構(gòu)成：崗位工資、薪級(jí)工資、績(jī)效工資和津貼工資。根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定落實(shí)的就是崗位工資與薪級(jí)工資，亦即基本工資；績(jī)效工資的實(shí)施早在2009年國(guó)務(wù)院就作出部署，但由于沒有相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，也沒有不作為的問責(zé)處置，時(shí)至今日，實(shí)施效果難盡如人意；津貼部分主要由學(xué)校自行負(fù)擔(dān)，由于各地經(jīng)濟(jì)狀況不一，城鄉(xiāng)的落實(shí)程度千差萬別。另外，從國(guó)家已出臺(tái)的教育政策來看，也存在著教育待遇的城鄉(xiāng)差異。例如，《教師法》第二十八條明確規(guī)定:“地方各級(jí)人民政府和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，對(duì)城市教師住房的建設(shè)、租賃、出售實(shí)行優(yōu)先、優(yōu)惠?？h、鄉(xiāng)兩級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村中小學(xué)教師解決住房提供方便?！庇纱丝梢?，國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)教師的住房實(shí)施不同的標(biāo)準(zhǔn)：城市教師的住房由國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，并通過政府撥款優(yōu)先予以解決。國(guó)家對(duì)農(nóng)村教師的住房問題，一是規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)不明，二是主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，基本上由農(nóng)民負(fù)擔(dān)解決。在稅費(fèi)改革前，農(nóng)村教師的住房建設(shè)資金有“教育費(fèi)附加”與“教育集資”兩項(xiàng)，費(fèi)稅改革后，這兩項(xiàng)費(fèi)用已經(jīng)取消。而國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)投入又沒及時(shí)、足額到位，這就使得農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)極其緊張，教師住房改造、福利待遇也無法得到改善。此外，在醫(yī)療保險(xiǎn)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方面，城鄉(xiāng)教師之間也存在較大差距。凡此種種，導(dǎo)致了大量農(nóng)村教師尤其是優(yōu)秀的中青年教師“下不來、呆不住、留不著”，即使下到了農(nóng)村，也是暫時(shí)的，會(huì)想方設(shè)法通過種種途徑逃離農(nóng)村遷入城市。正如學(xué)者陳潭所言，“城鄉(xiāng)教師不同的待遇標(biāo)準(zhǔn)是導(dǎo)致目前大量鄉(xiāng)村教師流入城市的一個(gè)關(guān)鍵性的政策因素?！盵5]

四、“制度之變”：城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置之路向

導(dǎo)致義務(wù)教育資源配置失衡的根本原因在于“制度之弊”，因而，制度創(chuàng)新就成為解決資源配置失衡的根本出路。教育部王定華司長(zhǎng)指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，沒有固定模式，需要體現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)、明確政策?！盵6]

1.秉持公正教育理念，強(qiáng)化政府問責(zé)制度

如前所述，導(dǎo)致義務(wù)教育發(fā)展失衡的最根本原因在于公共政策。因此，縮小教育差距、公正配置教育資源，是中國(guó)教育政策之重大使命。義務(wù)教育是一種純公共產(chǎn)品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，投資成本高、成果見效慢，這就使得私人企業(yè)不愿經(jīng)營(yíng)，故一般由政府部門或其它公共部門提供，政府部門負(fù)有提供此產(chǎn)品與服務(wù)的義不容辭的責(zé)任。政府部門要樹立公正、平等的價(jià)值取向，把教育公平作為教育決策的重要理念與決策依據(jù)，參照西方國(guó)家“正義原則”，實(shí)施“損害補(bǔ)償”，公平配置義務(wù)教育資源，尤其關(guān)注農(nóng)村地區(qū)和邊緣群體，以期達(dá)到城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

農(nóng)村義務(wù)教育作為中國(guó)教育最為基礎(chǔ)和龐大之部分，如今已困難重重：“工資拖欠”、“危險(xiǎn)校舍”、“教師流失”、“學(xué)生輟學(xué)”以及“教育負(fù)債”。凡此種種，諸多教育問題已引起專家學(xué)者的集體擔(dān)憂。專家們一致認(rèn)為，義務(wù)教育的重點(diǎn)在“發(fā)展”，核心在“均衡”，責(zé)任在“政府”?；膺@場(chǎng)危機(jī)不需編造什么新奇的“政策建議”，關(guān)鍵在于強(qiáng)化“政府責(zé)任”抑或“行政倫理”。將均衡發(fā)展教育作為官員政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于政府“責(zé)任缺位”，或者“為官不為”，一定追查到底，實(shí)行問責(zé)制度，并依據(jù)問責(zé)制度給予嚴(yán)懲。

2.變革戶籍身份制度，消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

在我國(guó)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)把城鄉(xiāng)居民分成涇渭分明的兩種身份群體，“他們獲取社會(huì)資源的數(shù)量和方式存在明顯差別，農(nóng)村人口的社會(huì)地位明顯低于城鎮(zhèn)居民?！盵7]城市居民與農(nóng)村居民有著兩種不同“身份標(biāo)簽”的戶籍制度，國(guó)家據(jù)此執(zhí)行勞動(dòng)保障制度使得城鄉(xiāng)居民在社會(huì)教育、衛(wèi)生、科技、醫(yī)療、保險(xiǎn)等方面有著天壤之別。戶籍制度猶如一堵墻，阻隔了城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)力的合理流動(dòng)。農(nóng)村教育的貧困、待遇的微薄使得優(yōu)秀人才“不愿、不敢”去農(nóng)村，即使勉強(qiáng)去了農(nóng)村，也只是做跳板，過渡一下，日后想方設(shè)法調(diào)離農(nóng)村，從而造成農(nóng)村教師的“逆向流動(dòng)”?！俺鞘衅颉钡亩Y(jié)構(gòu)和戶籍制度成為教育及其它公共政策制定的依據(jù)。據(jù)此而制定的公共政策，指向了效率，忽略了公平。但我們不能漠視的是，義務(wù)教育是全民的基礎(chǔ)教育，公平是第一位的價(jià)值指向?；诖?，要實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，就必須在體制層面徹底變革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，變革戶籍制度，打破城鄉(xiāng)分離的管理體制，將農(nóng)村發(fā)展納入國(guó)家整體發(fā)展之中，實(shí)行城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一；改變城市中心的決策傾向，整合城鄉(xiāng)二元社會(huì)；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)財(cái)稅、就業(yè)、醫(yī)療、勞動(dòng)和社會(huì)保障等；建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)人才的合理流動(dòng)，簡(jiǎn)化流動(dòng)手續(xù)，降低流動(dòng)資本，讓農(nóng)村和基層單位“下得去、用得著、留得住”人才。唯有如此，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人才的合理布局，破解農(nóng)村教育發(fā)展之癥結(jié)。

3.改革教育財(cái)政體制，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育

教育是一項(xiàng)造福全民的公益性事業(yè)，教育發(fā)展需要巨大的經(jīng)費(fèi)投入，否則，教育事業(yè)無從發(fā)展。建國(guó)以來，國(guó)家執(zhí)行“農(nóng)村教育農(nóng)民辦”的指導(dǎo)思想，對(duì)農(nóng)村教育實(shí)行由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和農(nóng)民為主的辦學(xué)制度。2001年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，提出“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的辦學(xué)新體制?？梢哉f，這是農(nóng)村教育一次重大的改進(jìn)，有利于減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)民的辦學(xué)負(fù)擔(dān)。但是，此項(xiàng)規(guī)定也有先天性的缺陷，仍舊沒有擺脫城鄉(xiāng)教育分離之格局。因?yàn)榭h級(jí)行政單位仍然隸屬于農(nóng)村,“以縣為主”的辦學(xué)體制最終還是以“農(nóng)村與農(nóng)民為主”的辦學(xué)，只是在農(nóng)村內(nèi)部調(diào)整了資金配置方式而已，并不能從根本上改變農(nóng)村教育的薄弱現(xiàn)狀，更談不上避免城鄉(xiāng)教育“馬太效應(yīng)”的持續(xù)惡化。伴隨國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的持續(xù)強(qiáng)化，國(guó)家有實(shí)力、有能力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展。在此大背景下，國(guó)家很有必要進(jìn)行制度性的統(tǒng)籌安排，在大力強(qiáng)化中央財(cái)政投資農(nóng)村教育的前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教育投資從“以縣為主”到“以省為主”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，以立法的形式明確各級(jí)政府的責(zé)任和承擔(dān)的稅費(fèi)比例，參照西方國(guó)家的“正義原則”，對(duì)農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行“弱勢(shì)資助”和“損害補(bǔ)償”，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育，彌補(bǔ)歷史原因造成的城鄉(xiāng)教育差距，達(dá)到城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平、合理、均衡的發(fā)展。

4.建立政策導(dǎo)向機(jī)制，多管齊下助力教育均衡

當(dāng)前,“擇校熱”在城鎮(zhèn)邊緣地區(qū)和郊區(qū)相當(dāng)普遍?！皳裥！眴栴}折射的是民眾對(duì)優(yōu)質(zhì)

教育的追求，在情感上似乎可以理解，但此現(xiàn)象成風(fēng)勢(shì)必導(dǎo)致義務(wù)教育秩序的紊亂。“擇?！爆F(xiàn)象直指義務(wù)教育資源配置的不均，這是對(duì)過去教育政策負(fù)面效應(yīng)的一次反映。為此，政府部門要建立合理的政策導(dǎo)向機(jī)制，向廣大民眾宣講國(guó)家實(shí)施義務(wù)教育均衡發(fā)展政策，讓百姓不再陷入“盲目擇?！闭`區(qū)。這是政府部門的職能所在。當(dāng)然，最主要的是，政府要采取剛性舉措實(shí)行教育資源的均衡配置，助推義務(wù)教育均衡發(fā)展：一是在教師資源上，創(chuàng)新教師培育和交流機(jī)制，提高農(nóng)村教師崗位津貼，實(shí)施農(nóng)村教師“特崗津貼”，增強(qiáng)教師職業(yè)的吸引力，破解掣肘教育均衡發(fā)展的核心難題；二是在財(cái)政投入上，實(shí)行財(cái)政傾斜和省級(jí)統(tǒng)籌制度，執(zhí)行農(nóng)村教育的“補(bǔ)償原則”，構(gòu)建城鄉(xiāng)教育發(fā)展共同體；三是在物力資源上，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，合理調(diào)整“小微學(xué)校”布局；四是構(gòu)建剛性的監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制，制定科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系，實(shí)施由政府、學(xué)校、家庭三方共同參與的監(jiān)測(cè)評(píng)估。

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(責(zé)任編輯：魏登云)

An Analysisofthe Problemof Urbanand Rural Compulsory Education Resources Allocation from the Perspective of "System"

Liu Xiao-hua
(School of Marxism studies,Hunan Institute of Science and Technology, Yueyang 414006, China)

Abstract：With the gradual reform of education, education fairness problem caused extensive concern of the public; urban and rural compulsory education balanced development become the fundamental guarantee of realizing fair education. The cause of the urban and rural compulsory education resource misallocation, features and system obstacles, and the system are closely related to the supply, the innovation of the system level to promote urban and rural compulsory education balanced development path selection.

Key words：system perspective; urban and rural compulsory education; education resources; fair allocation

作者簡(jiǎn)介：劉小華，男，湖南岳陽人，湖南理工學(xué)院馬克思主義學(xué)院講師，博士。研究方向：高校思想政治教育。

基金項(xiàng)目：本文系湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“湖南城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置研究”（14YBA188）和湖南省情與決策咨詢研究課題（2015BZZ140）的研究成果

收稿日期：2015-07-12

中圖分類號(hào)：G40-012

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3583（2016）-0082-05