論“新兩田制”相較于農(nóng)村土地股份制模式的優(yōu)越性

○楊紅

（長江大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院 湖北農(nóng)村發(fā)展研究中心 湖北 荊州 434025）

黨的十七屆三中全會發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干問題的重大決定》，再次確認(rèn)了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中不得改變土地集體所有的性質(zhì)，并明確提出現(xiàn)有的土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。這一《決定》的提出，給出了當(dāng)前農(nóng)村土地改革的一個基本制度框架，任何超越這個框架的改革方案即便有其理論前瞻性，也缺乏現(xiàn)實層面的可操作性。

在不突破制度底線的情況下，為尋求更好的改革方案，全國各地均在嘗試著進(jìn)行不同形式的創(chuàng)新。其中，農(nóng)村土地股份制作為最主要的一種創(chuàng)新模式，因在一些地區(qū)取得了良好的實施效果受到了較多關(guān)注。不過，這一模式卻因其自身的局限性而存在不少弊端，難以在全國大范圍推廣。相比而言，朱振輝（2008）所提出的“新兩田制”，因結(jié)合了兩田制與農(nóng)村土地股份制各自的優(yōu)點，體現(xiàn)出更多的制度優(yōu)越性。本文試圖通過對這兩種模式的介紹和比較，指出“新兩田制”的優(yōu)勢所在。

一、“新兩田制”的模式內(nèi)涵及運作方式

1、“新兩田制”的模式內(nèi)涵

朱振輝（2008）、劉燕舞（2010）等人所提出的“新兩田制”，就是將農(nóng)民承包的土地調(diào)整為兩部分，一部分為基本生活保障田，一部分為增加收入的發(fā)展田。“保障田”用于農(nóng)民基本生活保障，長期穩(wěn)定；“發(fā)展田”用于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展或非農(nóng)建設(shè)，以提高農(nóng)民收入，具有較高靈活性?！氨Ｕ咸铩庇赊r(nóng)戶自主經(jīng)營，“發(fā)展田”由承包的個體或經(jīng)濟合作組織經(jīng)營。雖然從形式上看，它與1987年在山東省平度市出現(xiàn)的“兩田制”有類似之處，但究其實質(zhì)卻大不相同。

舊的“兩田制”將農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)分為“口糧田”和“責(zé)任田”兩部分?！翱诩Z田”按人口平均分配，以作為農(nóng)民生存的需要，“責(zé)任田”按勞動力或競標(biāo)分配，以提高土地規(guī)模效率。地方政府推行“兩田制”，主要是為了解決負(fù)擔(dān)不均和完成農(nóng)產(chǎn)品定購任務(wù)難等問題，在具體執(zhí)行過程中，經(jīng)常成為地方政府和集體收回農(nóng)民承包地、變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)和強制推行規(guī)模經(jīng)營的一種手段?！靶聝商镏啤眲t是將“發(fā)展田”按農(nóng)村社區(qū)的實際人口多少進(jìn)行配股分紅，農(nóng)戶既可通過“保障田”保證其最低的基本生活，又借由“發(fā)展田”分享土地規(guī)模經(jīng)營的收益，適應(yīng)了當(dāng)前生產(chǎn)力發(fā)展的需要和社會公平的建設(shè)。

2、“新兩田制”的運作方式

“新兩田制”較為適合在人均耕地面積超過0.8畝、農(nóng)戶兼業(yè)情況十分普遍的地區(qū)推廣。該模式的實施需先進(jìn)行土地整理，將農(nóng)村土地歸整后重新發(fā)包，與此同時進(jìn)行確權(quán)、登記。先以戶為單位，按每人0.8畝的標(biāo)準(zhǔn)，給每戶分一塊“保障田”，剩余的土地統(tǒng)一作為“發(fā)展田”，按人口多少配發(fā)股份，收益按股發(fā)放。保障田的收益則全歸農(nóng)戶自己。

“保障田”一經(jīng)發(fā)包后，要保持長期的穩(wěn)定，不再作調(diào)整，做到真正意義上的“增人不增地，減人不減地”。之所以要以戶為單位，按人均0.8畝的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)包，一是考慮到以戶為單位分配到的“保障田”地塊相對完整，便于耕種，而且在這一地塊上，農(nóng)民可充分享受其承包經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)乃至繼承權(quán)，這將更有利農(nóng)民對土地的長期投資；二是考慮到按聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的滿足人口基本消費的最低耕地供給量為人均耕地0.8畝，這一標(biāo)準(zhǔn)可保證農(nóng)民的基本生存需要。當(dāng)然，各地可根據(jù)實際情況對這一標(biāo)準(zhǔn)作相應(yīng)調(diào)整。

“保障田”在保障土地承包使用權(quán)長期穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，充分考慮承包者的生產(chǎn)、生活需要，允許其在一定條件下對“保障田”進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、出讓等形式的流轉(zhuǎn)，并可通過土地抵押獲取投資其他行業(yè)所需資金。一旦承包方舉家向城市遷移，則可通過與村委會協(xié)商的方式，在獲得一次性經(jīng)濟補償?shù)幕A(chǔ)之上，將“保障田”交回給村委會處置。

對于“發(fā)展田”，則按“保障田”發(fā)包時的人口數(shù)平均分配，每人一股計算平均地畝數(shù)。之后每年一調(diào)整，按當(dāng)年人口數(shù)去除“發(fā)展田”的總量，算出股數(shù)?！鞍l(fā)展田”由村委會在召開村民大會或村民代表會議的基礎(chǔ)上，通過公開競標(biāo)，對外發(fā)包。每年所得收益按股份進(jìn)行分配，“發(fā)展田”要做到“增人增股，減人減股”，股份一年一核算，收益一年一分配。

“發(fā)展田”的流轉(zhuǎn)只能以出讓方式進(jìn)行，且只能出讓給村委會。村委會按當(dāng)年股權(quán)收益的一定倍數(shù)確定合適的價格進(jìn)行經(jīng)濟補償。如果某農(nóng)戶全家從當(dāng)?shù)剡w出，則可由此得到一筆一次性的補償。

二、農(nóng)村土地股份制的模式內(nèi)涵、運作方式及其弊端

農(nóng)村集體土地股份制，是一種將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)量化轉(zhuǎn)化成股權(quán)，由農(nóng)民專業(yè)合作社或股份制農(nóng)業(yè)企業(yè)來對社區(qū)內(nèi)土地進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和開發(fā)利用，實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)民依股權(quán)從土地收益中按比例分紅的一種土地經(jīng)營模式。該模式最早于上世紀(jì)80年代末出現(xiàn)在廣東珠三角地區(qū)的農(nóng)村，以90年代初的廣東南海市為代表，其后迅速向江蘇、浙江等一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地區(qū)擴散。

這一模式的最大亮點是將具有現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)特征的股份制經(jīng)營引入農(nóng)村，使得農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)更為清晰、利益更為直接。其主要優(yōu)勢：一是強化了土地的承包經(jīng)營權(quán)，解除了農(nóng)民對土地的依附；二是有利于土地的規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化；三是促進(jìn)了農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理；四是有利于促進(jìn)農(nóng)民增收。

正是由于以上優(yōu)勢，土地股份制在問世二十多年后仍受到眾多學(xué)者的關(guān)注和探討。但從這二十多年的實踐情況分析，我們會發(fā)現(xiàn)施行土地股份制較成功的案例均集中在長三角、珠三角等一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的大城市郊區(qū)農(nóng)村，在經(jīng)濟較落后，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低的西部山區(qū)或邊疆地區(qū)，還未見到此類成功的案例。這說明該模式的施行效果在很大程度上受限于地域條件和區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展水平。

而以廣東南海為例，除少數(shù)地方是將土地發(fā)包或進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營外，其余很大一部分是將集體土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地和建成倉庫、店鋪、廠房等物業(yè)出租。但隨著國家對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的控制愈來愈嚴(yán)格，這條生財之路已缺乏繼續(xù)拓展的空間。所以，農(nóng)村土地股份制的實質(zhì)其實是一種農(nóng)村土地的再集體化過程，其之所以在東部沿海地區(qū)表現(xiàn)出較好的績效，很大程度上是源于這些地方的土地級差地租的存在，并不具備在全國大范圍推廣的可能。

由此可以看出，農(nóng)村土地股份制的弊端主要表現(xiàn)在以下方面：第一，實施的前提條件較為苛刻。首先，該模式要求農(nóng)民對土地的依賴程度較低，其家庭收入很大部分來源于非土地經(jīng)營型收入。其次，該區(qū)域的二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度較好，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機會較多。再次，要有完善的農(nóng)村土地價值評價機制以及較高的農(nóng)民自愿參與度。第二，農(nóng)村土地社會保障功能的退化，增加了農(nóng)民的生存和發(fā)展風(fēng)險。首先，該模式會使農(nóng)村土地喪失其原有的社會保障功能，在目前農(nóng)村社會保障體系不夠健全的情況下，將加劇農(nóng)民的生存風(fēng)險，使其面臨巨大的生存壓力和發(fā)展困境。其次，以集體的土地經(jīng)營管理替代農(nóng)民的自我經(jīng)營管理，可能會引發(fā)“委托—代理”風(fēng)險。由于兩者之間存在著目標(biāo)函數(shù)的非一致性，集體經(jīng)營者為追逐資產(chǎn)規(guī)模的快速擴張會忽視農(nóng)民的股份分紅收益，因此缺乏對資本使用績效的評估與控制，致使其經(jīng)營風(fēng)險加劇。

三、“新兩田制”較之農(nóng)村土地股份制的優(yōu)越性分析

“新兩田制”模式的施行，對于當(dāng)前的新農(nóng)村建設(shè)以及實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有著諸多好處。

1、可以實現(xiàn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程

經(jīng)過土地整理，“發(fā)展田”作為整齊劃一的地塊，經(jīng)營更具規(guī)模效應(yīng)，且通過承包大戶或經(jīng)濟合作組織集中的經(jīng)營運作，能更好地調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，走上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路。而長期保持穩(wěn)定的“保障田”，通過化零為整，將原先零碎的地塊進(jìn)行整理后發(fā)包給農(nóng)戶，更方便了農(nóng)戶耕種，提高了土地的生產(chǎn)效率，而且也有利于地塊相鄰的農(nóng)戶間聯(lián)合起來搞集約規(guī)模經(jīng)營。

2、有利于推動農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移

農(nóng)村剩余勞動力在向城市轉(zhuǎn)移的過程中之所以困難重重，其一是受到當(dāng)前嚴(yán)格的戶籍制度的約束；其二就是農(nóng)民的初始積累太少，財富起點太低，難以邁過在城市生存定居的門檻。而實施“新兩田制”后，想向城市轉(zhuǎn)移的農(nóng)民可通過將“保障田”抵押、轉(zhuǎn)讓，或是將“發(fā)展田”的股份出讓變現(xiàn)，得到一筆相對可觀的資金，部分解決進(jìn)城定居的困難。

3、有利于新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)和農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

當(dāng)前各地在新農(nóng)村建設(shè)中為了改變環(huán)境臟、亂、差的現(xiàn)狀，實現(xiàn)村容整潔的目標(biāo)，都要對村莊建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃。但涉及到在條塊分割嚴(yán)重的各家承包地上進(jìn)行新村落和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，難度之大，幾乎沒有現(xiàn)實的操作可能。而若在“兩田制”模式下進(jìn)行，就可以通過在機動靈活的“發(fā)展田”上先行建設(shè)新村落的辦法，繞開許多現(xiàn)實障礙。待新村落建設(shè)好，再將農(nóng)民統(tǒng)一遷入新居集中居住，原有的住宅復(fù)墾后再補充到“發(fā)展田”中。這種做法，不僅有利新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，而且還會因統(tǒng)一規(guī)劃和集中居住節(jié)省出不少的耕地，增加了“發(fā)展田”的規(guī)模。

除卻上述優(yōu)點，和農(nóng)村土地股份制相比，“新兩田制”的優(yōu)越性還表現(xiàn)在：第一，具有更廣泛的區(qū)域適應(yīng)性。前述已討論過，農(nóng)村土地股份制模式比較適宜經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的城郊農(nóng)村，而且實行的前提條件較苛刻，包括農(nóng)戶的收入來源主要不依賴于土地等。但“新兩田制”實行的限制性條件——區(qū)域內(nèi)農(nóng)民人均耕地面積要超過0.8畝，是全國的絕大多數(shù)農(nóng)村都能滿足的，這使得它更具備了在全國范圍內(nèi)大面積推廣的可能。第二，提供基本生活保障，更好地兼顧公平與效率。農(nóng)村土地股份制模式會不可逆地使土地失去其原有的社會保障功能，制度的剛性讓農(nóng)民面臨巨大的生存風(fēng)險，不能承受類似2008年金融危機似的沖擊。而“新兩田制”模式中，剛性穩(wěn)定的“保障田”可確保農(nóng)民的基本生活所需，承擔(dān)起公平與保障職能；柔性靈活“發(fā)展田”則承擔(dān)了效率與發(fā)展職能，兩者剛?cè)岵?，進(jìn)可攻、退可守，更符合我國農(nóng)村土地改革的歷史與現(xiàn)實需求。

（注：基金項目：2009年度湖北省社會科學(xué)基金項目《中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的特色內(nèi)涵與實施策略研究》[2010]095。）

[1]趙燕：試論我國農(nóng)村土地股份制的完善[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2010（6）.

[2]朱振輝：“兩田制”在化解三農(nóng)問題中的現(xiàn)實作用[J].社會科學(xué)論壇，2009（8）.

[3]朱振輝：兩田制是化解三農(nóng)問題的有效途徑[J].現(xiàn)代商業(yè)，2008（36）.

[4]劉愿：農(nóng)民從土地股份制得到什么？——以南海農(nóng)村股份經(jīng)濟為例[J].管理世界，2008（1）.

[5]劉燕舞：新兩田制：為何及如何可能——基于4個村莊應(yīng)對金融危機有效性的比較[J].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社科版），2010（10）.