中國(guó)新一輪沿邊開放的形勢(shì)與對(duì)策

高 歌

(廣西民族大學(xué)商學(xué)院，廣西 南寧 530006)

進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)GDP總量已排名世界第二位，在金磚國(guó)家中，中國(guó)像一只欲飛得更高更遠(yuǎn)的金鳳凰，而沿海開放和沿邊開放就是她的兩只翅膀。目前這只金鳳凰要展翅高飛，卻面臨著雙翅一強(qiáng)一弱的局面。中國(guó)對(duì)外開放是從沿海開始的，通過沿海城市(點(diǎn))的開放，形成一條反“C”形沿海開放線，進(jìn)而形成沿海開放帶(面)?！昂Ｉ祥_放”這只翅膀強(qiáng)壯之后，另一只“陸上開放”翅膀必須強(qiáng)壯才行。一旦中國(guó)通過沿邊開放形成一條正“C”形沿邊開放線，就與沿海開放的反“C”一起形成了“O”形，中國(guó)這只金鳳凰展翅高飛的時(shí)機(jī)就真正成熟了。因此，中國(guó)新一輪西部大開放戰(zhàn)略吹響了沿邊開放的號(hào)角?！?0年前看沿海，30年后看沿邊。”如何通過點(diǎn)、線、面的開放格局更好地推動(dòng)沿邊開放非常值得探討。

一、中國(guó)沿邊開放與沿海開放的比較

(一)“點(diǎn)”開放的重點(diǎn)不同

我國(guó)沿海開放與沿邊開放的“點(diǎn)”是由若干重點(diǎn)城市構(gòu)成，通過開放促進(jìn)了城市的發(fā)展，從而打造出一批輻射力強(qiáng)的城市(群)，形成發(fā)展極，成為開放帶中的亮點(diǎn)。沿海開放城市主要是通過海港形成對(duì)外開放效應(yīng)。中國(guó)沿海開放的五大點(diǎn)是“廣州(深圳)、大連、上海、青島、天津”，地標(biāo)亮點(diǎn)是上海洋山港。不同港口所處的區(qū)位雖有不同，但都可以通往世界的主要港口，相互之間存在競(jìng)爭(zhēng)。沿邊開放城市主要是通過陸路口岸形成對(duì)外開放效應(yīng)(廣西是惟一既沿海又沿邊對(duì)外開放的省份)。除此之外，有條件的沿邊開放城市可利用“兩國(guó)一城”、“兩國(guó)一區(qū)”等城市對(duì)接的方式形成開放效應(yīng)，這在沿海開放中是沒有的(粵港澳屬于一國(guó)范圍內(nèi))。沿邊開放城市均有特定的合作國(guó)別及獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，相互之間幾乎不存在競(jìng)爭(zhēng)。由于中越雙邊條件均非常好，東興市最有條件成為沿邊開放的地標(biāo)亮點(diǎn)城市。

(二)面臨的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)不同

我國(guó)沿海開放利用了一個(gè)很好的機(jī)遇期。雖然沿海開放是面向全球的，實(shí)際上更多的是與發(fā)達(dá)國(guó)家合作。美國(guó)作為世界經(jīng)濟(jì)的火車頭發(fā)展動(dòng)力強(qiáng)勁，再加上歐盟和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的帶動(dòng)，我國(guó)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展迅速，且初期貿(mào)易摩擦較少?，F(xiàn)在，沿邊開放面對(duì)的基本是發(fā)展中國(guó)家或新興經(jīng)濟(jì)體，俄羅斯雖然是新興經(jīng)濟(jì)體，但與我國(guó)接壤的遠(yuǎn)東地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后。美國(guó)、歐盟和日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體目前也出現(xiàn)很大問題，與我國(guó)的貿(mào)易摩擦驟增。沿邊開放在后金融危機(jī)時(shí)期，全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不確定性大增，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，石油等原材料價(jià)格上漲，經(jīng)濟(jì)與政治問題交織在一起，還面臨反恐和民族問題等，導(dǎo)致開展國(guó)際區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的難度加大。

(三)開放難度加大

1.基礎(chǔ)差及范圍廣

我國(guó)沿邊地區(qū)包括黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、甘肅、新疆、西藏、云南和廣西九個(gè)省區(qū)，總面積占全國(guó)的64%，其中多屬于“老少邊山窮”地區(qū)，自然條件和商業(yè)環(huán)境比沿海地區(qū)差距很大，人才更是缺乏，工業(yè)化和城市化程度均偏低，需要投入更多的人、財(cái)、物力才能取得明顯效果。新疆、西藏等地的沿邊開放還會(huì)受到氣候的影響，特別是在冬季口岸封閉期較長(zhǎng)。

2.需要雙邊共同努力

需要雙邊共同努力是沿邊開放與沿海開放完全不同之處。沿海開放面對(duì)范圍較廣，選擇性較大。沿邊開放只能面對(duì)接壤國(guó)家，需要對(duì)方同步行動(dòng)才能取得成效。雙邊的積極性越高，沿邊開放的效果就越好。從目前沿邊開放的情況看，與印度接壤的邊境帶可能發(fā)展最緩慢。

(四)主要合作方式不同

1.沿邊開放合作方式更趨復(fù)雜

沿海開放時(shí)期，我國(guó)人均GDP偏低，外匯儲(chǔ)備較少，對(duì)外開放的目的主要是出口創(chuàng)匯和利用外資。沿邊開放正處于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式也反映在對(duì)外合作方式上。中國(guó)制造向中國(guó)創(chuàng)造和自主創(chuàng)新發(fā)展，從重出口轉(zhuǎn)向進(jìn)出口平衡發(fā)展;利用外資由招商引資轉(zhuǎn)為招商選資;“走出去”呼聲更高;FTA、GMS等區(qū)域合作成為潮流，出現(xiàn)跨境經(jīng)濟(jì)合作和陸地綜合保稅區(qū)等新的合作方式和平臺(tái)。這些均需要提高駕馭開放全局的能力，才能把沿邊開放工作做好。

2.對(duì)人才的要求更高

沿邊開放需要更多的復(fù)合型高級(jí)人才，除了要懂WTO規(guī)則，更要懂自貿(mào)區(qū)規(guī)則;“走出去”需要懂技術(shù)、商務(wù)、法律和外語(yǔ)的人才;面對(duì)邊境接壤國(guó)家，還需要小語(yǔ)種人才。這對(duì)當(dāng)?shù)卣?、企業(yè)和個(gè)人均提出了更高的要求。

二、“點(diǎn)、線、面”的沿邊開放格局

(一)“點(diǎn)、線、面”開放的范圍

“點(diǎn)”涉及的范圍是邊境城鎮(zhèn)或口岸。根據(jù)國(guó)家目前的布局規(guī)劃，最亮的4個(gè)點(diǎn)是新疆維吾爾自治區(qū)的喀什和霍爾果斯、內(nèi)蒙古自治區(qū)的滿洲里、云南省的瑞麗以及廣西省的東興。這4個(gè)亮點(diǎn)是國(guó)家新時(shí)期的開放開發(fā)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，而丹東、綏芬河和二連浩特等城市也均有可能獲批。這些邊境城市通過工業(yè)化加快了城市化進(jìn)程，通過發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)了邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。口岸越通暢，其通道作用的輻射力就越強(qiáng)，發(fā)揮的作用就越大。因此，一定要千方百計(jì)讓口岸通暢，把口岸經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)。根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)做好沿邊開放工作是每個(gè)亮點(diǎn)城市面臨的艱巨任務(wù)。

“線”涉及的范圍是邊境地級(jí)市州。上述4個(gè)亮點(diǎn)也在邊境線上具有一類口岸，與其他一類、二類口岸和邊貿(mào)通道一起構(gòu)成了一條邊境經(jīng)貿(mào)合作線，可以與和我國(guó)接壤的14個(gè)國(guó)家開展多層次的經(jīng)貿(mào)合作。

“面”涉及的范圍是各邊境省份，其工作重點(diǎn)是通過沿邊開放形成和諧的邊境帶，包括雙邊國(guó)家的和諧、邊境民族間的和諧、人與自然的和諧，從而形成和平的友誼帶、共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)帶、區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的對(duì)接帶。這條帶的形成可以增強(qiáng)邊境省份的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，由邊遠(yuǎn)地帶變成前沿樞紐，在自貿(mào)區(qū)的框架下還可成為對(duì)接的中心地帶。

(二)沿邊開放亮點(diǎn)城市的特點(diǎn)

目前沿邊開放基本有兩種情況:一是可以在自貿(mào)區(qū)框架下沿邊開放，主要涉及廣西、云南(中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū))和新疆(中國(guó)—巴基斯坦自貿(mào)區(qū))3個(gè)省自治區(qū);二是利用沿邊開放促進(jìn)雙邊自貿(mào)區(qū)的建立，涉及7個(gè)邊境省份。例如，以上海經(jīng)合組織為基礎(chǔ)，通過沿邊開放促進(jìn)中國(guó)與中亞國(guó)家的經(jīng)貿(mào)合作朝自貿(mào)區(qū)方向發(fā)展。

1.滿洲里市

滿洲里市沿邊開放主要面對(duì)俄羅斯，還可以輻射西邊的蒙古。滿洲里市距地級(jí)市呼倫貝爾市200公里左右，距省會(huì)呼和浩特市2600多公里，有鐵路、公路和飛機(jī)場(chǎng)，交通便利，屬于中等城市，現(xiàn)有常住人口約26萬。滿洲里市出關(guān)9公里的第一座俄方小城是后貝加爾，常住人口1萬人左右。從地理位置看，滿洲里市在沿邊開放中主要是要靠自己，一時(shí)還無法與俄方的城市對(duì)接，短期內(nèi)也無法與國(guó)內(nèi)其他相近城市形成城市群。因此，滿洲里市要發(fā)展成為大中型城市，形成輻射力較強(qiáng)的增長(zhǎng)極需要較長(zhǎng)時(shí)間。

2.喀什市和霍爾果斯口岸

喀什和霍爾果斯，一個(gè)是中國(guó)最西的城市，一個(gè)是新疆三大口岸之一，在中國(guó)向西開放的戰(zhàn)略浪潮中首先成為幸運(yùn)的弄潮兒，還有專門對(duì)口支援(深圳市對(duì)喀什市，江蘇省對(duì)霍爾果斯)，但他們受地理氣候的影響最大。

喀什市距省會(huì)烏魯木齊市1500公里左右，飛機(jī)、火車和汽車均通，交通便利，常住人口近50萬?？κ彩羞B接中亞、西亞和南亞，周邊與塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、吉爾吉斯斯坦、印度、烏茲別克斯坦、土庫(kù)曼斯坦和哈薩克斯坦八國(guó)接壤，有一類口岸紅其拉甫、吐爾尕特、伊爾克什坦和卡拉蘇及二類口岸新怡發(fā)，具有“五口(岸)通八國(guó)，一路連歐亞”的獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢(shì)，是中國(guó)沿邊開放中面對(duì)最多國(guó)家的沿邊城市。但是，除了受到自然資源和周邊市場(chǎng)環(huán)境的限制外，喀什市距各口岸均很遠(yuǎn)，如喀什市到紅旗拉甫口岸就有400多公里，雙邊口岸附近沒有太大的城鎮(zhèn)，因此城市對(duì)接合作效應(yīng)不明顯。

霍爾果斯口岸面對(duì)哈薩克斯坦，距州政府伊寧市90公里，距烏魯木齊市670公里，距離哈薩克斯坦雅爾肯特市35公里，阿拉木圖市378公里，常住人口2萬左右，工業(yè)基礎(chǔ)較差。有高速公路，鐵路已經(jīng)動(dòng)工，飛機(jī)可到伊寧市。對(duì)面的哈薩克斯坦邊境沒有城鎮(zhèn)，因此無法實(shí)現(xiàn)對(duì)接，但中哈建立的跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)將成為雙邊合作的中心區(qū)，目前已封關(guān)運(yùn)作。這是中國(guó)第一個(gè)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，為其他邊境地區(qū)的跨境合作提供了樣板。

3.瑞麗市

瑞麗市距州府芒市99公里，距省會(huì)昆明市890公里，常住人口20萬左右，目前只有公路相通，連接瑞麗市的高速公路和鐵路已經(jīng)動(dòng)工。中國(guó)輸油輸氣管道從緬甸皎漂通過瑞麗市進(jìn)入云南省，瑞麗市沿邊開放具有重要的戰(zhàn)略意義。瑞麗市沿邊開放面對(duì)緬甸，距緬甸國(guó)家級(jí)口岸木姐4.5公里，距緬甸南坎縣32公里，距緬甸水陸碼頭八莫138公里，距原首都仰光981公里。從地理位置看，瑞麗市在沿邊開放中可以與緬甸木姐形成城市對(duì)接，“境內(nèi)關(guān)外”模式就是在瑞麗先行的。緬甸對(duì)木姐的開放很重視，已經(jīng)把一線管理機(jī)構(gòu)后撤，瑞麗與緬甸木姐已經(jīng)連為一體，可以組成獨(dú)具優(yōu)勢(shì)的“雙核”型邊境國(guó)際城市。但由于木姐的城市規(guī)模有限，且瑞麗面對(duì)的緬甸3個(gè)邦均屬于落后的少數(shù)民族地區(qū)，短期內(nèi)城市對(duì)接效果不會(huì)明顯，近期也無法與國(guó)內(nèi)其他附近城市形成城市群。在昆明通往瑞麗的鐵路和高速公路，以及瑞麗通往緬甸皎漂高等級(jí)公路修通后，瑞麗市將成為中國(guó)向印度洋開放的最大國(guó)際陸港。

4.東興市

東興市是中國(guó)惟一兼具沿海開放和沿邊開放的城市，面對(duì)的是越南廣寧省芒街市，距廣寧省省會(huì)下龍市180公里，距首都河內(nèi)308公里。東興市距防城港市39公里，距南寧市178公里，是邊境城市中距省會(huì)城市最近的城市，也是距對(duì)方國(guó)家首都最近的城市。在中國(guó)沿邊開放中，東興市開展邊境城市對(duì)接條件較為有利(中國(guó)河口/越南老街、中國(guó)丹東/朝鮮新義州也不錯(cuò))，不僅可以與越南芒街市開展城市對(duì)接合作，也可與國(guó)內(nèi)其他城市發(fā)展為城市群。東興市基礎(chǔ)條件較好，最容易形成發(fā)展極效應(yīng)。不足的是越南芒街只通公路，對(duì)接效應(yīng)將受到很大影響。

東興市和瑞麗市除在中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)框架內(nèi)，還有大湄公河次區(qū)域合作等機(jī)制支持。中國(guó)與東盟的互聯(lián)互通對(duì)自貿(mào)區(qū)的發(fā)展意義重大。邊境城市要成為發(fā)展極，首先要與對(duì)方互聯(lián)互通，形成真正的“運(yùn)輸通道”才能從交通走廊發(fā)展成為物流走廊和經(jīng)濟(jì)走廊。這是沿邊亮點(diǎn)城市亟須完成的工作。

三、我國(guó)沿邊開放的對(duì)策建議

(一)雙經(jīng)濟(jì)特區(qū)和跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)

沿邊開放特有的難度之一是需要雙邊的通力合作，筆者在2006年根據(jù)對(duì)邊境貿(mào)易的研究提出了“雙經(jīng)濟(jì)特區(qū)”的概念，即為了克服雙邊政策不一致和不同步帶來的影響，在雙方邊境地區(qū)實(shí)行特區(qū)經(jīng)濟(jì)政策。現(xiàn)在，霍爾果斯、瑞麗市和東興市以及它們的對(duì)接地區(qū)實(shí)現(xiàn)雙經(jīng)濟(jì)特區(qū)的條件已經(jīng)成熟。建立雙經(jīng)濟(jì)特區(qū)(如暫不具備條件可建立跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū))是亮點(diǎn)城市的工作重點(diǎn)?？缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)集雙邊優(yōu)勢(shì)為一體，但由于合作范圍小，不能替代雙經(jīng)濟(jì)特區(qū)的效果，有條件的情況下還是要提升到雙經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作的層面。同時(shí)，可利用雙方在邊境設(shè)立的經(jīng)濟(jì)合作區(qū)與跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)形成互補(bǔ)，共同推進(jìn)邊境合作。此外，利用雙經(jīng)濟(jì)特區(qū)和對(duì)方邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)來改變出口商品的原產(chǎn)地，有利于規(guī)避貿(mào)易壁壘，這是邊境亮點(diǎn)城市應(yīng)該很好加以利用的優(yōu)勢(shì)，由此可大大增強(qiáng)對(duì)外資的吸引力。

(二)飛地政策

發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”已成為我國(guó)地區(qū)間加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作的一條重要途徑，對(duì)邊境亮點(diǎn)城市的發(fā)展尤其重要。大部分亮點(diǎn)城市距地級(jí)市和省會(huì)城市均較遠(yuǎn)，主要需要依靠自身的力量來實(shí)現(xiàn)城市化，形成增長(zhǎng)極。采取飛地政策，可以讓其他地區(qū)享受新一輪沿邊開放的機(jī)遇和優(yōu)惠政策，與邊境亮點(diǎn)城市共同發(fā)展，使邊境亮點(diǎn)城市對(duì)內(nèi)地的輻射力大增。建議東興市可以考慮給老撾一塊港口飛地，來增強(qiáng)對(duì)其吸引力。

總之，雖然新一輪沿邊開放面臨新的挑戰(zhàn)和困難，但機(jī)遇大于挑戰(zhàn)。只要各邊境亮點(diǎn)城市在中央和各省的大力支持下充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，就可以較快地成為我國(guó)沿邊開放的亮點(diǎn)，以點(diǎn)帶線，以線帶面共同促進(jìn)西部大開發(fā)。

［1］高歌.以雙經(jīng)濟(jì)特區(qū)方式加強(qiáng)周邊國(guó)家合作與構(gòu)建和諧廣西的研究［J］.東南亞縱橫，2007(1):10－13.

［2］高歌.創(chuàng)新邊貿(mào)合作機(jī)制 推進(jìn)與周邊邊境合作深入發(fā)展［J］.特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2007(9):85－87.