我國國有控股商業(yè)銀行委托代理問題研究

○賀群舟

（海南大學三亞學院海南 三亞 572000）

我國的商業(yè)銀行以國有控股商業(yè)銀行為主，在我國國有控股商業(yè)銀行經(jīng)營管理中的委托人和代理人長期以來有這樣的問題：國有控股商業(yè)銀行最終出資者和所有者是國家，國家通過政府將國有控股商業(yè)銀行的經(jīng)營決策權授予銀行行長，由其代表自己進行以牟利為目的的經(jīng)濟活動。國家管理銀行的意圖通過政府自上而下的層級管理機構傳遞給各級行長。同時國資委是銀行的出資人是國有商業(yè)銀行的股東，政府是國家的代表。因此，我們可以認為政府和國資委是國有控股商業(yè)銀行經(jīng)營管理的委托人，代理人則是國有控股商業(yè)銀行的各級行長。我國控股商業(yè)銀行的監(jiān)管人是銀監(jiān)局，銀監(jiān)局同時也是由國家設立并且由政府主導的，這導致我國國有控股商業(yè)銀行中存在多重委托—代理問題。

一、經(jīng)理人（銀行行長）存在多重委托問題

國有控股商業(yè)銀行各級行長具有多重委托人，國有控股商業(yè)銀行行長既是銀行股東的代理人同時也是政府的代理人。一個代理人是不同利益方的委托人，這自然存在利益沖突和監(jiān)管難題。

我國國有控股商業(yè)銀行的行長是銀行股東的代理人。銀行股東是我們國家（國資委），所以作為銀行股東代理人的銀行行長在追求自身利益最大化的同時要受到他的委托人國家（國資委）的利益最大化條件的約束。銀行行長要能夠為股東利益努力工作，而不是完全為自己的利益努力工作，就必須要在銀行股東國家和銀行行長之間建立一個有效的激勵契約。股東國家是沒有辦法知道經(jīng)理人（銀行行長）的工作是否是努力的，股東國家可以通過銀行行長的期末業(yè)績水平來進行衡量。也就是要在銀行和行長之間建立一套好的激勵契約來使得行長的努力符合委托人也就是銀行的利益。如果在我國國有銀行中有這樣的一套好的激勵契約使得銀行行長來為銀行努力工作，這對于提高我國銀行業(yè)的經(jīng)營績效和保證銀行的穩(wěn)健經(jīng)營是有幫助的。僅考慮銀行行長和銀行之間的委托代理關系的時候，他們之間可以建立一個契約來規(guī)范銀行行長的行為。在股東和銀行經(jīng)理人之間可以建立一個最優(yōu)激勵契約就是認為銀行經(jīng)理人在銀行經(jīng)營中只存在一重委托—代理關系。但是在我國國有商業(yè)銀行的行長在銀行的經(jīng)營中還處在另外一重委托—代理關系中。

我國國有控股商業(yè)銀行的行長還是政府的代理人，他和政府也存在委托—代理關系。銀行行長并不是現(xiàn)代企業(yè)聘用的經(jīng)理人員而是由政府任命的官員，是國家公務員。我們可以認為各級銀行的行長是各級政府的代理人，各級政府是銀行行長的委托人。銀行行長處于一個雙重的代理人地位。一方面他是銀行股東的代理人，他的工作受到銀行利益的制約。另一方面各級銀行行長是國家干部，是各級政府的代理人，他的投資決策還要受到他的另一個委托人——政府——的影響。政府作為各級銀行的委托人的身份不是很明朗，在我國國有控股商業(yè)銀行明確確定建立現(xiàn)代化企業(yè)制度的改革進程中，他與銀行行長之間不可能通過一個明示的契約來界定彼此的委托—代理關系。因此，他們之間也不可能建立一個契約化的有效激勵相容機制，而只能依賴于行政指令方式，默示地對銀行行長的投資決策施加影響。不同于銀行股東只能通過銀行行長期末的業(yè)績水平來進行衡量，政府考察銀行行長主要觀察他的資金是不是流向了政府正在大力扶持的企業(yè)或部門，并且這種觀察是直觀而且是事前的。同樣，不同于銀行股東的效用直接受銀行資產(chǎn)組合的收益—風險狀況決定，政府更關心的是銀行信貸資金的投向是否符合其產(chǎn)業(yè)規(guī)劃或私人利益。在作為政府的代理人的這一重身份上，銀行行長不太可能從理性地追求銀行利益最大化的角度來進行投資決策。他的個人理性決定了他首先要在保證自己利益最大化的前提下去考慮銀行利益最大化，而作為政府的代理人，如果行政性的職位因素直接對其效用產(chǎn)生很大的影響，這將決定了他會更傾向于聽命于緣于政府的行政性指令。銀行行長作為政府的代理人，在這樣一重委托—代理機制下，銀行行長和政府之間無法建立激勵契約。國內一些學者研究指出國有控股商業(yè)銀行行長存在資本激勵和非資本激勵，這和本人分析的我國國有控股銀行行長存在雙重委托—代理關系的分析是一致的。

二、監(jiān)管人存在多重委托—代理問題

我國商業(yè)銀行的外部監(jiān)管人是銀監(jiān)局，國有控股商業(yè)銀行的股東是國資委。銀行的外部監(jiān)管人銀監(jiān)局和國有控股銀行的股東是國資委都是國家的代理人，所以外部監(jiān)管人和銀行股東處在相關的委托—代理關系中。這就造成外部監(jiān)管人的不獨立問題。外部監(jiān)管人的不獨立性對銀行監(jiān)管有效契約的有效性產(chǎn)生了重要影響。

國資委作為國有控股銀行股東，應該追求銀行經(jīng)濟利益最大化。但由于國資委代表政府持有的資產(chǎn)不僅僅只有國有銀行這一項，還包括在事關國計民生的行業(yè)中處于領導地位的許多大型國有企業(yè)。國資委要實現(xiàn)的是整個國有資產(chǎn)的保值和增值，因而，國有商業(yè)銀行的績效以及風險承擔狀況就不可能始終作為國資委的優(yōu)先決策問題。這樣，在國資委作為政府的代理人進行決策時，提高國有控股商業(yè)銀行經(jīng)營績效和適度承擔風險的目標往往會與其針對整個國有資產(chǎn)的總體目標之間產(chǎn)生沖突。我國在經(jīng)濟體制轉軌過程中，間接融資占據(jù)主導地位的銀行系統(tǒng)是企業(yè)獲得資金來源的最主要途徑，而政府通過金融抑制可以獲取較廉價的金融資源，用以保持公有產(chǎn)權的領導地位。在相當長的一段時期內，國有商業(yè)銀行個體經(jīng)濟利益的重要性遠遜于它作為吸納廉價金融資源核心渠道的重要性。因此，當國資委面臨局部與整體目標沖突時，往往會以全局利益為重而忽視國有控股商業(yè)銀行的績效和適度風險承擔問題。造成這樣問題的原因就是銀行股東代表不明確，沒有一個明確的銀行股東利益代表就必然影響銀行對經(jīng)理人監(jiān)管的積極性。關于這個問題有關學者認為可以在我國成立一個專門管理銀行資產(chǎn)的機構來解決。

銀監(jiān)局作為銀行的外部監(jiān)管者同時也是國家的代理人，他與國家的另外一個代理銀行股東處于平行地位。所以國有銀行的外部監(jiān)管人銀監(jiān)局與銀行股東處在相關的委托—代理關系之中，銀監(jiān)局作為外部監(jiān)管人很難真正不受其他利益的影響來行使獨立的監(jiān)管權力，因此作為外部監(jiān)管人的銀監(jiān)局不具有利益的獨立性，其風險偏好是不穩(wěn)定的。外部監(jiān)管者的必要性在于假定它能代表存款人的利益，其風險態(tài)度是風險厭惡的，表現(xiàn)為其監(jiān)管目標是實現(xiàn)銀行業(yè)的安全和穩(wěn)健。在這個前提下，銀行監(jiān)管有效激勵契約的核心資本充足監(jiān)管：資本充足監(jiān)管（最低清償力比率）保證了控制權在風險偏好的股東和風險厭惡的監(jiān)管人之間發(fā)生轉移，從而保證了銀行的安全和穩(wěn)健經(jīng)營。銀行的資本充足率低于最低清償力比率的時候，銀行經(jīng)理可能采取了高風險的投資行為，但是資本充足監(jiān)管使得控制權由股東向存款人即監(jiān)管人轉移。而監(jiān)管人是風險厭惡的，此時控制權由監(jiān)管人掌握從而可起到風險的控制和規(guī)避作用。反之較高清償力比率可以說明銀行經(jīng)理的投資是穩(wěn)健的，控制權由股東掌握，可以更好促進銀行效益的提高。但是如果監(jiān)管人是獨立不是風險厭惡的，那么資本充足監(jiān)管所達到的這種控制權的轉移對于銀行的經(jīng)營安全和穩(wěn)健是起不到任何作用的。但對于我國銀行業(yè)而言，由于銀監(jiān)局與國資委同屬政府的代理人，他的獨立性很容易受到政府的影響，并不能持續(xù)地代表存款人的利益。同時，它與國資委（國有銀行股東）之間存在的矛盾也直接影響到它在實施銀行監(jiān)管中的風險態(tài)度。國資委是政府的第一個代理人。國資委要按國家的要求追求整個國有資產(chǎn)的保值、增值，它作為國有銀行股東是風險偏好的；而銀監(jiān)局是政府的第二個代理人，他的任務是監(jiān)管銀行股東（國資委）。這要求他是一個完全從銀行的經(jīng)營安全和穩(wěn)健考慮。他必須是風險厭惡的。這樣就形成了一個矛盾的局面：一個委托人（政府）設定了兩個利益完全不一致，風險偏好完全相反的代理人來經(jīng)營和管理銀行業(yè)。在這種情況下，代理人的風險偏好必然會受到委托人總體決策的影響。相對而言，國有商業(yè)銀行在其經(jīng)營過程中，表現(xiàn)出較為穩(wěn)定的偏好風險的態(tài)度，而銀監(jiān)會的風險態(tài)度是不穩(wěn)定的，并不能持續(xù)保持風險厭惡。

三、政策建議

通過上面的分析，我國國有控股商業(yè)銀行監(jiān)管中建立有效監(jiān)管激勵契約，主要是在國有商業(yè)銀行經(jīng)營的委托代理問題中解決經(jīng)理人（銀行行長）的雙重代理人的地位。在銀行外部監(jiān)管人的委托代理問題中解決外部監(jiān)管人的獨立性問題。具體來說，應該從以下方面來進行改進。

1、解決國有控股商業(yè)銀行行長的雙重委托—代理問題，在銀行和行長之間建立最優(yōu)激勵契約

（1）解決銀行行長雙重委托—代理問題。要解決我國國有控股商業(yè)銀行的雙重委托—代理問題，保證銀行經(jīng)營的獨立性，使得銀行的經(jīng)營活動不受各級政府決策的影響同時要在銀行業(yè)建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，讓銀行成為參與市場競爭的現(xiàn)代企業(yè)。這就要對銀行的體制進行改革，明確國有控股商業(yè)銀行分行支行的管轄權，設立跨地區(qū)的大支行，使得銀行的經(jīng)營活動不受到政府力量的影響。產(chǎn)權改革問題中股份制與“委托代理”模式是當代市場經(jīng)濟體系中運用最為普遍也被認為是最有效率的企業(yè)治理模式，即在明晰界定產(chǎn)權的基礎上由股東組成股東大會行使決策權，由股東大會選舉董事組成董事會享有經(jīng)營管理權，并由其選擇和聘任經(jīng)理管理經(jīng)營事務，股東與員工共同組成監(jiān)事會行使監(jiān)督權，從而形成相互協(xié)調、相互監(jiān)督、相互制衡的機制，使各權能主體在權、責、利等方面達到平衡和協(xié)調，其基礎和前提是明晰的產(chǎn)權界定。

（2）成立專門的國有控股銀行資產(chǎn)管理局，同時實現(xiàn)股權的多元化。第一，成立一個獨立的國有金融資產(chǎn)管理機構專司國有股權委托人職責，獨立行使出資人權利，并承擔委托人應承擔的經(jīng)濟責任——實現(xiàn)國有金融資產(chǎn)保值增值預算，使其有巨大的壓力和動力，關心、支配、維護所有者權益。該機構的法律地位和經(jīng)濟職責應通過法律和契約確定。第二，實現(xiàn)股權的多元化，要把國有商業(yè)銀行總體定位建成國家控股的現(xiàn)代商業(yè)銀行。在股權結構設計上，一是要引入一些有管理經(jīng)驗的境內外戰(zhàn)略投資者，進而上市募集社會公眾股份，實現(xiàn)投資主體多元化；二是考慮持股分散的小股東在權利配置結構中勢單力薄、難以協(xié)調一致發(fā)揮作用的弊端，改革后的銀行股權結構宜在多元化的基礎上適度集中，以提高股東對經(jīng)營者的監(jiān)控效率。同時在產(chǎn)權改革和上市后，要避免在當前國有控股上市公司中普遍存在的委托代理和治理效率方面的問題重演，在銀行內部真正建立起有效的監(jiān)督機制、約束機制和激勵機制。

（3）解決國有控股商業(yè)銀行行長官員身份問題，建立現(xiàn)代銀行職業(yè)經(jīng)理人市場。解決好銀行行長的身份問題，要改變銀行行長的官員身份，建立現(xiàn)代銀行職業(yè)經(jīng)理人市場，在市場上去找優(yōu)秀的銀行經(jīng)理人，而不是由行政命令來任命銀行行長。解決銀行行長官員身份問題的同時，還要注重發(fā)展經(jīng)理人才市場，促進銀行管理人員之間充分競爭，真正實現(xiàn)銀行經(jīng)理人的職業(yè)化，這些都是建立有效的監(jiān)督機制、約束機制和激勵機制的重要基礎。

2、解決外部監(jiān)管人的獨立性問題

在我國的國有控股商業(yè)銀行監(jiān)管中，外部監(jiān)管人主要存在獨立性問題。國家是銀行的股東又是銀行的監(jiān)管人，所有人和監(jiān)管人是同一個主體。這樣就造成了監(jiān)管人不能完全代表存款人的利益，在銀行監(jiān)管中他不是獨立的外部監(jiān)管人。由于監(jiān)管方并不完全獨立，其收益曲線就不一定是凹的。就算控制權轉移到了監(jiān)管方之后，監(jiān)管方（銀監(jiān)局）也不一定會采取有效的措施來讓銀行的經(jīng)營投資策略回到穩(wěn)健經(jīng)營上來，致使資本充足監(jiān)管措施沒有效果。要資本充足監(jiān)管措施這一我國銀行監(jiān)管重要措施起作用就要解決好這樣的問題。而要根本上解決這一問題就要建立健全相關法規(guī)，以法律形式保證監(jiān)管人的獨立性。

（1）解決銀行外部監(jiān)管人獨立性問題。在我國對銀行實施監(jiān)管的是銀監(jiān)局。但是由于銀監(jiān)局和銀行股東代表是同一委托人，所以我國銀行監(jiān)管當局在對銀行實施監(jiān)管的時候并不是獨立的。監(jiān)管人對銀行的監(jiān)管會受到很多其他因素的影響。要在銀行監(jiān)管中建立有效激勵契約就必要保證銀行監(jiān)管當局是獨立的外部監(jiān)管人。獨立外部監(jiān)管人能把銀行的穩(wěn)健經(jīng)營作為其監(jiān)管的唯一目標，從而就可以保證監(jiān)管人能夠代表存款人的利益對銀行進行嚴格的監(jiān)管。具體來說就是成立獨立第三方人構成的銀行監(jiān)督局，并通過立法的形式保證其行使權利的獨立性，保證該銀行監(jiān)督局在對銀行進行監(jiān)管的時候不受政府政策和利益的影響。

（2）健全和完善法律法規(guī)體系。要保證監(jiān)管人的獨立性就要在法律上賦予監(jiān)管人的獨立地位。通過建立健全監(jiān)管法規(guī)讓監(jiān)管人在形式監(jiān)管權利的時候不受其他利益方的影響。目前銀行監(jiān)管法規(guī)框架存在缺陷，法規(guī)建設仍較滯后，存在法律空白、短缺模糊、不適應銀行發(fā)展等問題。因此要加快對原有銀行業(yè)的法律、法規(guī)及規(guī)章制度進行清理，對于已經(jīng)過時和不適用的及時廢止，對于存在的法律空白、短缺、模糊和相互矛盾的地方及時補充、修改和完善，從而建立結構完整、層次清晰的銀行監(jiān)管法規(guī)體系，建立規(guī)范、公正、透明、高效的市場準入、退出管理體制，推進我國銀行業(yè)與國際最佳做法結合。

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