我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的現(xiàn)狀分析及對(duì)策探討

■張麗君

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，國(guó)內(nèi)部分城市開始試點(diǎn)政府服務(wù)外包。從內(nèi)容上看，政府服務(wù)外包具體包括機(jī)關(guān)后勤性服務(wù)外包、行政工作相關(guān)技術(shù)服務(wù)外包和公共服務(wù)外包。在政府服務(wù)外包中，政府購(gòu)買服務(wù)是政府服務(wù)外包中最具典型和代表性的形式。從實(shí)施效果看，各試點(diǎn)地方取得了積極成效，促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變、提高了服務(wù)效能、節(jié)約了財(cái)政資金，但也存在一定的問題和不足，需要進(jìn)一步改進(jìn)工作。

一、當(dāng)前國(guó)內(nèi)部分城市政府購(gòu)買服務(wù)的情況

（一）上海浦東購(gòu)買教育服務(wù)

上海浦東新區(qū)轄區(qū)內(nèi)的教育，與上海市中心區(qū)相比，處于落后地位，就自身而言，城區(qū)教育和城郊教育也存在明顯的不均衡性。針對(duì)教育現(xiàn)狀和群眾需求，上海浦東新區(qū)采取“委托管理”方式將公辦學(xué)校交由民辦教育管理機(jī)構(gòu)管理，以契約形式明確雙方責(zé)任。受托的民辦教育管理機(jī)構(gòu)對(duì)公辦學(xué)校進(jìn)行管理，政府教育主管部門組織對(duì)學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控和評(píng)估。作為報(bào)酬，受托的民辦教育管理機(jī)構(gòu)可從撥付的經(jīng)費(fèi)（不包括基建費(fèi)、校舍維修等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)）中提取不超過7%的管理費(fèi)。上海浦東教育“委托管理”機(jī)制取得了“三贏”效果：政府實(shí)現(xiàn)了資源配置機(jī)制創(chuàng)新,在不增加財(cái)政投入的情況下，提高了管理服務(wù)水平;培育和支持了非營(yíng)利的專業(yè)機(jī)構(gòu);提高了現(xiàn)有學(xué)校的辦學(xué)水平和質(zhì)量，滿足了群眾需求。

（二）北京市購(gòu)買扶老助殘等公益服務(wù)

近年來(lái)，北京市朝陽(yáng)區(qū)政府，通過媒體向社會(huì)組織發(fā)布購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的信息，公開征集社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目，并由區(qū)社會(huì)辦聯(lián)合專業(yè)機(jī)構(gòu)與專家組成評(píng)審工作組，制定項(xiàng)目征集原則和評(píng)選指標(biāo)，確定購(gòu)買項(xiàng)目。2011年，經(jīng)專家組審核，最終確定59個(gè)服務(wù)項(xiàng)目從社會(huì)組織購(gòu)買，這些項(xiàng)目涵蓋了扶老助殘、志愿公益、社會(huì)管理等諸多方面，其中尤以對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷服務(wù)為主，覆蓋了19個(gè)街鄉(xiāng)社區(qū)。政府通過購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)，促進(jìn)了社會(huì)組織的發(fā)展，推動(dòng)了社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)，同時(shí)，社會(huì)組織發(fā)揮其專業(yè)性和靈活性特點(diǎn)，滿足了公眾個(gè)性化服務(wù)需求。

（三）寧波、廣州購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)

寧波市海曙區(qū)從2005年起，在全區(qū)65個(gè)社區(qū)中推廣“政府購(gòu)買服務(wù)”的養(yǎng)老服務(wù)模式，該項(xiàng)目實(shí)行“政府扶持、非營(yíng)利組織運(yùn)作、社會(huì)參與”的機(jī)制?！罢龀帧笔侵竻^(qū)政府將購(gòu)買服務(wù)的開支列入年度財(cái)政預(yù)算；“非營(yíng)利組織運(yùn)作”是指非營(yíng)利性組織負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)作，承擔(dān)審定服務(wù)對(duì)象，確定服務(wù)內(nèi)容，培訓(xùn)服務(wù)人員，檢查和監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量等工作；“社會(huì)參與”是指整合和利用社會(huì)資源，積極推行個(gè)人購(gòu)買服務(wù)、企業(yè)認(rèn)購(gòu)服務(wù)以及社會(huì)認(rèn)養(yǎng)服務(wù)等，同時(shí)積極開展社會(huì)動(dòng)員，招募義工來(lái)提供服務(wù)。海曙區(qū)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的探索與實(shí)踐取得了良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。它不僅滿足了老年人的多樣化需求，發(fā)展了社會(huì)組織，改善了社區(qū)服務(wù)功能，幫扶了困難群體就業(yè)；更重要的是，減輕了政府的財(cái)政壓力，提高了公共服務(wù)能力。

2007年開始，廣州市在荔灣區(qū)、海珠區(qū)開始“居家養(yǎng)老”政府購(gòu)買服務(wù)試點(diǎn)。通過政府與社會(huì)組織簽訂契約，由原來(lái)財(cái)政劃撥經(jīng)費(fèi)，轉(zhuǎn)變?yōu)檎葱栀?gòu)買服務(wù)。政府購(gòu)買服務(wù)模式的推行，標(biāo)志著“政府購(gòu)買、民間運(yùn)作”為特征的社會(huì)工作機(jī)制開始探索建立。2009年，社會(huì)工作試點(diǎn)擴(kuò)展到廣州其他區(qū)市。

（四）深圳市購(gòu)買清潔勞務(wù)服務(wù)

從1999年開始，深圳市羅湖區(qū)從環(huán)衛(wèi)清掃外包入手，較早開始了政府購(gòu)買公共服務(wù)方面的探索。以簽約方式，按一定的單價(jià)將部分道路清掃工作外包給社會(huì)公司。通過實(shí)施公共服務(wù)外包，取得了明顯的經(jīng)濟(jì)效益：由環(huán)衛(wèi)部門自掃道路的成本為每平方米17.8元，而承包給社會(huì)公司的成本為每平方米3.6元。目前，深圳市政府購(gòu)買服務(wù)的范圍擴(kuò)大到園林、綠化、環(huán)保、醫(yī)院、學(xué)校、公用事業(yè)和城管等。

（五）濰坊市購(gòu)買社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)

適應(yīng)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的需要，濰坊市開始實(shí)施政府購(gòu)買社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的試點(diǎn)。濰坊市擇優(yōu)確定社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和服務(wù)站，居民可以享受其提供的十大類公共衛(wèi)生服務(wù)。費(fèi)用全部由政府支付，按年均10元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行購(gòu)買。通過實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)，財(cái)政投入效率大大提高，形成群眾、政府和機(jī)構(gòu)三方受益的局面。

（六）佛山禪城區(qū)購(gòu)買培訓(xùn)成果

為提高工人技能，佛山市禪城區(qū)采取政府出資購(gòu)買培訓(xùn)成果方式，委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)開辦培訓(xùn)班，為市民提供培訓(xùn)服務(wù)，取得了良好的效益。

另外還有煙臺(tái)市芝罘區(qū)在家養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)等方面進(jìn)行了政府購(gòu)買服務(wù)試點(diǎn)；泰州市海陵區(qū)將審計(jì)工作納入政府購(gòu)買服務(wù)范圍；無(wú)錫市將結(jié)核病防治納入政府購(gòu)買服務(wù)范圍等優(yōu)秀做法。

二、政府購(gòu)買服務(wù)工作的成效

各地進(jìn)行政府購(gòu)買服務(wù)試點(diǎn)，取得了積極成效，形成了多方受益的局面。

（一）促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府實(shí)現(xiàn)由全能型政府向有限責(zé)任政府、由發(fā)展型政府向服務(wù)型政府兩個(gè)轉(zhuǎn)變。政府購(gòu)買服務(wù)，將原本由政府提供的服務(wù)轉(zhuǎn)交社會(huì)組織來(lái)完成，提高了服務(wù)的供給效率，滿足了社會(huì)的要求，同時(shí)推動(dòng)了行政管理體制改革。如上海浦東新區(qū)采取的委托管理方式，一定程度上讓教育行政管理部門從具體事務(wù)中解脫出來(lái)，騰出更多的精力用于加強(qiáng)行業(yè)管理，進(jìn)而提高了教育主管部門的管理水平。

（二）降低了行政成本

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，政府工作量倍增，許多機(jī)關(guān)滿負(fù)荷甚至超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，為更好滿足工作需要，多數(shù)部門提出了增加機(jī)構(gòu)和人員編制的要求。通過政府購(gòu)買服務(wù)，改變政府自辦服務(wù)的模式，改變政府部門做一件事就要設(shè)立相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)、養(yǎng)一批人的習(xí)慣，這在一定程度上阻止了行政事業(yè)單位人員的增加。政府購(gòu)買服務(wù)，節(jié)約了財(cái)政資金，比如深圳購(gòu)買清掃服務(wù)成本，不足環(huán)衛(wèi)部門成本的四分之一。

（三）取得了良好的社會(huì)效益

在政府購(gòu)買服務(wù)過程中，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，明確政府和受托社會(huì)組織的責(zé)任，進(jìn)一步提高了服務(wù)質(zhì)量。比如，上海浦東新區(qū)委托管理機(jī)制，采取“管、辦、評(píng)”模式，增強(qiáng)了受托方的責(zé)任意識(shí)，推動(dòng)了城郊教育發(fā)展。濰坊市在購(gòu)買醫(yī)療服務(wù)過程中，運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促使10分鐘就醫(yī)圈內(nèi)的公立和私營(yíng)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不斷提高服務(wù)質(zhì)量，使居民享受到了便捷、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。寧波、廣州購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)，滿足了老年人的需求。

（四）促進(jìn)了服務(wù)業(yè)發(fā)展

政府購(gòu)買服務(wù)帶有明顯的政策導(dǎo)向性，促進(jìn)了社會(huì)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，社會(huì)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生了稅收效益。比如，將服務(wù)外包交由社會(huì)組織，特別是經(jīng)營(yíng)性組織，使原來(lái)政府自辦模式下的免稅服務(wù)變成應(yīng)稅勞務(wù)，帶動(dòng)了稅收增長(zhǎng)，推動(dòng)了財(cái)政增收。

三、政府購(gòu)買公共服務(wù)將產(chǎn)生的問題

盡管各地政府購(gòu)買服務(wù)試點(diǎn)工作取得了一定成效，但因該項(xiàng)工作處于起步階段，還存在一些問題。

(一)購(gòu)買規(guī)模較小，購(gòu)買力度不夠

政府購(gòu)買服務(wù)是提高政府服務(wù)效率，節(jié)約成本的有效途徑，但多數(shù)地方在公共服務(wù)的提供上存在著思維慣性，還習(xí)慣于事無(wú)巨細(xì)地包攬和政府事權(quán)范圍的不斷擴(kuò)張，加上政府行政成本與績(jī)效量化不明確，因此，多數(shù)地方政府購(gòu)買服務(wù)的領(lǐng)域多局限于機(jī)關(guān)后勤性服務(wù)、行政工作相關(guān)技術(shù)服務(wù)和部分公共服務(wù)。呈現(xiàn)出購(gòu)買范圍較小，僅限于部分服務(wù)項(xiàng)目；購(gòu)買規(guī)模較??；購(gòu)買方式單一等特點(diǎn)。

(二)提供服務(wù)的主體薄弱，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力

政府購(gòu)買的公共服務(wù)屬于履行社會(huì)職能的責(zé)任范疇，多委托非營(yíng)利性組織提供，而我國(guó)現(xiàn)階段不少非營(yíng)利性組織發(fā)育不健全，缺乏成熟的運(yùn)作能力和可靠的競(jìng)爭(zhēng)力，使得政府選擇的面不夠?qū)挘踔林荒苓x擇某一非營(yíng)利性組織，長(zhǎng)期下去會(huì)形成壟斷，因缺乏競(jìng)爭(zhēng)影響提供服務(wù)的質(zhì)量。

(三)制度不健全，需要不斷完善

現(xiàn)階段，多數(shù)政府購(gòu)買服務(wù)處于探索階段，加上政府觀念尚未完全轉(zhuǎn)變，很多試點(diǎn)的地方?jīng)]有制定完整的程序，沒有制定總體規(guī)劃和政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目目錄，沒有建立購(gòu)買服務(wù)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。部分地方制定了指導(dǎo)性意見，但指導(dǎo)性和可操作性不強(qiáng)。缺乏淘汰機(jī)制，若受委托的一方提供的服務(wù)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，如何使其退出后順利補(bǔ)位，成為政府購(gòu)買服務(wù)工作中必須完善的制度，否則就會(huì)影響政府購(gòu)買服務(wù)工作的開展。

(四)缺失監(jiān)管，個(gè)別政府購(gòu)買服務(wù)遭遇失敗

近年來(lái)，各地的政府購(gòu)買服務(wù)試點(diǎn)工作盡管面臨阻力，因各地積極推進(jìn)，總體進(jìn)展順利。但個(gè)別地方因制度設(shè)計(jì)等原因，影響了試點(diǎn)效果。如佛山市禪城區(qū)有關(guān)部門曾經(jīng)嘗試把環(huán)衛(wèi)工作交給廣州一家公司負(fù)責(zé),因缺少約束機(jī)制、監(jiān)管不到位等原因，企業(yè)提供的服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到要求,最終不得不作罷。

四、對(duì)策建議

政府購(gòu)買服務(wù)，作為一種服務(wù)供給新方式，不僅減輕財(cái)政壓力，提高公共服務(wù)效率，而且推動(dòng)服務(wù)業(yè)發(fā)展。國(guó)內(nèi)部分城市的試點(diǎn)和探索，也證明了該種模式的優(yōu)越性。為進(jìn)一步發(fā)揮政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制的作用，現(xiàn)就進(jìn)一步做好政府購(gòu)買服務(wù)工作提出如下對(duì)策建議：

（一）適時(shí)適度擴(kuò)大政府購(gòu)買服務(wù)的范圍和規(guī)模

從接受服務(wù)的對(duì)象來(lái)看，政府購(gòu)買的服務(wù)可以分為直接用于政府工作的服務(wù)和直接用于社會(huì)大眾的服務(wù)。前者包括機(jī)關(guān)后勤性服務(wù)和行政工作相關(guān)技術(shù)服務(wù)；后者包括應(yīng)由政府供給的公共服務(wù)。從降低行政成本、節(jié)約財(cái)政支出的目的出發(fā)，對(duì)機(jī)關(guān)后勤性服務(wù)，包括機(jī)關(guān)保潔、車隊(duì)服務(wù)等，原則上采取政府購(gòu)買服務(wù)的方式；對(duì)行政工作相關(guān)技術(shù)服務(wù)，除涉及國(guó)家秘密以外，盡可能采取政府購(gòu)買服務(wù)的方式。對(duì)于應(yīng)由政府供給的公共服務(wù)，因受多種客觀因素影響，并非都適合購(gòu)買。因此，應(yīng)對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行定性分析，對(duì)能夠購(gòu)買的服務(wù)，在條件成熟時(shí)納入購(gòu)買范圍。具體而言，可以將教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)衛(wèi)、園林、法律咨詢、審計(jì)等逐步納入到政府購(gòu)買公共服務(wù)范圍之中。

（二）建立健全政府購(gòu)買服務(wù)制度體系

規(guī)范完善的制度是確保政府購(gòu)買服務(wù)順利進(jìn)行和取得成效的保障，應(yīng)建立招標(biāo)選拔機(jī)制、運(yùn)作跟蹤機(jī)制、績(jī)效評(píng)估機(jī)制、淘汰退出機(jī)制等一套完整的制度體系。建立招標(biāo)選拔機(jī)制，采取競(jìng)標(biāo)方式確定提供服務(wù)對(duì)象，并與之簽訂購(gòu)買服務(wù)合同，明確雙方的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任；建立運(yùn)作跟蹤機(jī)制，實(shí)施過程監(jiān)督，發(fā)揮受益群體的監(jiān)督作用，增強(qiáng)服務(wù)提供者的責(zé)任心；建立績(jī)效評(píng)估機(jī)制，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)從服務(wù)質(zhì)量和公眾收益成效等方面，對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)進(jìn)行考核，進(jìn)一步提高所購(gòu)服務(wù)質(zhì)量；建立淘汰退出機(jī)制，對(duì)因服務(wù)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的服務(wù)提供者予以淘汰，并由補(bǔ)給保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)迅速、有效補(bǔ)位，確保政府購(gòu)買服務(wù)工作的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）以政府購(gòu)買服務(wù)方式對(duì)支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作

從資金運(yùn)作方式上看，政府購(gòu)買服務(wù)是財(cái)政資金市場(chǎng)化運(yùn)作的一種有效方式。對(duì)支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金，將專項(xiàng)資金中使用效益不高的單純獎(jiǎng)勵(lì)資金，改變資金投向，用于支持科技研發(fā)孵化中心、公共中試平臺(tái)和開放性實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，低費(fèi)用或免費(fèi)向企業(yè)開放，變?cè)壬贁?shù)企業(yè)受益為多數(shù)企業(yè)受益。比如，通過完善科技孵化器功能，為更多企業(yè)提供物理空間和基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)科研成果向生產(chǎn)轉(zhuǎn)化，推動(dòng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；建立公共中試平臺(tái)，為相關(guān)產(chǎn)業(yè)特別是中小企業(yè)提供產(chǎn)品中試、檢驗(yàn)設(shè)備共享服務(wù)等，推動(dòng)有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；建立開放性實(shí)驗(yàn)室，實(shí)現(xiàn)研發(fā)資源共享，改善企業(yè)特別是中小企業(yè)研發(fā)條件，通過提高企業(yè)研發(fā)能力促進(jìn)企業(yè)乃至整個(gè)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。比如，支持會(huì)展業(yè)專項(xiàng)資金，按照先行培育、逐步退出的原則逐步推進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)作。依托既有的優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)培育品牌會(huì)展，待品牌會(huì)展在行業(yè)影響力增大、對(duì)企業(yè)吸引力增大、具有一定盈利能力，形成良性循環(huán)后，政府退出并將多年來(lái)培育形成的品牌產(chǎn)權(quán)委托給會(huì)展公司，不再予以財(cái)政資金支持，由會(huì)展公司進(jìn)行獨(dú)立化運(yùn)作。