加強(qiáng)對(duì)個(gè)人收入監(jiān)控的政策建議

■安體富

一、我國(guó)對(duì)個(gè)人收入監(jiān)控存在的問(wèn)題

目前我國(guó)貧富差距懸殊，基尼系數(shù)已超過(guò)國(guó)際警戒線，甚至高于許多發(fā)達(dá)國(guó)家，這對(duì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展及構(gòu)建和諧社會(huì)十分不利。

從調(diào)節(jié)收入差距角度看，個(gè)人所得稅是個(gè)優(yōu)良稅種，在西方國(guó)家，個(gè)人所得稅收入占整個(gè)稅收收入的比重最高時(shí)達(dá)到30%—50%，目前仍占到30%左右。而我國(guó)2010年的個(gè)人所得稅占整個(gè)稅收收入的比重僅為6.6%，其調(diào)節(jié)作用微乎其微，究其原因，主要是對(duì)富人的“灰色收入”監(jiān)控不力，流失嚴(yán)重。

目前我國(guó)已成為世界第二大奢侈品消費(fèi)國(guó)，富人的收入和財(cái)富相當(dāng)可觀。據(jù)胡潤(rùn)《財(cái)富》雜志在2010年的財(cái)富報(bào)告中顯示，中國(guó)內(nèi)地千萬(wàn)富豪人數(shù)達(dá)87.5萬(wàn)人，他們僅在休閑花費(fèi)上，平均年消費(fèi)為190萬(wàn)元人民幣，億萬(wàn)富豪平均為250萬(wàn)元。據(jù)此匡算，我國(guó)富人應(yīng)繳納的個(gè)人所得稅應(yīng)在8000億元以上，是目前個(gè)人所得稅額的2倍多。要做到這一點(diǎn)，關(guān)鍵是要加強(qiáng)對(duì)個(gè)人收入監(jiān)控，完善監(jiān)管制度。

目前我國(guó)國(guó)稅系統(tǒng)已推行了金稅一期和二期工程，金稅三期工程正在拓展，但是，直到今天國(guó)稅與地稅之間尚未聯(lián)網(wǎng)，稅務(wù)部門的網(wǎng)站與銀行、企業(yè)、證券、工商、海關(guān)、公安等相關(guān)部門的網(wǎng)站更未對(duì)接，因此，對(duì)企業(yè)資金運(yùn)動(dòng)、財(cái)務(wù)收支和個(gè)人財(cái)產(chǎn)收入狀況很難進(jìn)行真正的完整的監(jiān)控，出現(xiàn)這一局面的原因，不在于技術(shù)，而在于沒(méi)有這方面的法律制度保障。不解決這一問(wèn)題，稅收征管能力就很難上一個(gè)新臺(tái)階，發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。

二、國(guó)外對(duì)個(gè)人收入監(jiān)控的基本經(jīng)驗(yàn)

（一）普遍實(shí)行納稅人識(shí)別號(hào)碼制度和納稅登記制度，并通過(guò)相關(guān)法律加以保障

美國(guó)從1962年就開(kāi)始實(shí)行納稅人識(shí)別號(hào)碼與社會(huì)保障號(hào)合二為一的制度，規(guī)定個(gè)人勞動(dòng)補(bǔ)償（薪水、工資和酬金）和收入（紅利和利息）的每一個(gè)付款人必須從收款人那里獲得該納稅人的社會(huì)保障號(hào)，并在付款人要求用一筆費(fèi)用或成本抵扣其收入前，向國(guó)內(nèi)收入局（IRS）報(bào)告，這樣資金的流動(dòng)能夠被追蹤，任何資金的收入能夠被確認(rèn)且所得稅負(fù)債責(zé)任 （以及估計(jì)稅收的預(yù)扣）能夠被確定。與美國(guó)相似，加拿大、意大利、澳大利亞、丹麥、瑞典等許多西方國(guó)家都有這方面的規(guī)定。

印度強(qiáng)制執(zhí)行個(gè)人永久納稅人識(shí)別號(hào)碼制度，規(guī)定凡納稅人必須向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)一個(gè)個(gè)人賬號(hào)作為納稅人識(shí)別號(hào)碼，這個(gè)賬號(hào)將伴隨納稅人一生，這樣有助于印度政府監(jiān)控個(gè)人財(cái)務(wù)往來(lái)資訊，使納稅人的各項(xiàng)收入無(wú)以遁形，一目了然。

我國(guó)香港地區(qū)以居民身份證號(hào)作為納稅人識(shí)別號(hào)碼。

（二）普遍實(shí)行源泉預(yù)扣稅制度或支付方強(qiáng)制性預(yù)扣稅制度

美國(guó)實(shí)行支付方強(qiáng)制性預(yù)扣稅制度，該制度的重要特征是由付款人在源頭預(yù)扣預(yù)計(jì)的稅款，付款人有動(dòng)機(jī)這樣做，因?yàn)樗谴_認(rèn)支付款為成本或費(fèi)用的條件，這可用于減少其利潤(rùn)或收入；否則，成本或費(fèi)用將不被接受，付款人的利潤(rùn)和收入將更高，導(dǎo)致付款人自己承擔(dān)較高的稅收。

日本稅法規(guī)定，凡工資、薪金、利息、股息以及所得稅法特別規(guī)定的其他所得，都必須由支付者在支付上述所得時(shí)源泉預(yù)扣所得稅，并在預(yù)扣月份次月的10日內(nèi)向政府繳納稅款。

澳大利亞除了對(duì)工薪實(shí)行源泉預(yù)扣稅制度外，還在1983年實(shí)行了指定支付制度，規(guī)定建筑、珠寶加工、木工、技術(shù)服務(wù)、汽車修理、清潔等通常使用現(xiàn)金支付的行業(yè)在支付勞務(wù)和服務(wù)款項(xiàng)時(shí)按20%的稅率進(jìn)行源泉預(yù)扣。

（三）普遍實(shí)行現(xiàn)金交易報(bào)告制度，大力推行非現(xiàn)金結(jié)算，最大限度地控制現(xiàn)金交易

美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家以及我國(guó)的臺(tái)灣和澳門地區(qū)均建立有覆蓋社會(huì)各個(gè)行業(yè)的廣泛的現(xiàn)金交易報(bào)告制度，無(wú)論是銀行還是企業(yè)都必須承擔(dān)向政府有關(guān)部門 （比如反洗錢情報(bào)部門）進(jìn)行現(xiàn)金交易報(bào)告的義務(wù)。各國(guó)規(guī)定銀行進(jìn)行現(xiàn)金交易報(bào)告的資金下限，美國(guó)是1萬(wàn)美元，加拿大是1萬(wàn)加元，澳大利亞是1萬(wàn)澳元。另外，美國(guó)、加拿大等國(guó)還規(guī)定了客戶對(duì)國(guó)稅局的現(xiàn)金交易報(bào)告制度，美國(guó)、加拿大的《銀行保密法案》規(guī)定，客戶進(jìn)行任何超過(guò)1萬(wàn)元的現(xiàn)金交易，都要填寫一份現(xiàn)金交易報(bào)告（CTR），然后在15日內(nèi)交入國(guó)稅局；若客戶于同一日內(nèi)，在不同的分行做現(xiàn)金交易超過(guò)1萬(wàn)元，也要報(bào)告。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)90%左右實(shí)行非現(xiàn)金結(jié)算 （即轉(zhuǎn)賬結(jié)算），只有10%左右實(shí)行現(xiàn)金結(jié)算。

此外，一些發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)也在著手推行控制現(xiàn)金交易的制度，比如越南國(guó)家銀行2005年向政府呈報(bào)有關(guān)不使用現(xiàn)金結(jié)算議定草案，規(guī)定個(gè)人和組織在付費(fèi)時(shí)，只有在500萬(wàn)盾以下才能使用現(xiàn)金支付；向沒(méi)有開(kāi)設(shè)賬戶的個(gè)人付款，使用支付的現(xiàn)金限額在1000萬(wàn)盾以下；超過(guò)此限額，任何個(gè)人和組織都不能用現(xiàn)金結(jié)算。

（四）普遍注重與銀行、海關(guān)、雇主等第三方信息庫(kù)的聯(lián)網(wǎng)，以最大限度地掌握納稅人信息

在很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，為獲取納稅人必要的納稅信息，稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)了與企業(yè)、海關(guān)、銀行、商店等各種涉及納稅人收入、支出、消費(fèi)、儲(chǔ)蓄、匯兌行為的單位的納稅人信息庫(kù)聯(lián)網(wǎng)，以最大限度地掌握納稅人的信息。例如，美國(guó)國(guó)內(nèi)收入局裝有一套 “貨幣：銀行：企業(yè)”的檢查系統(tǒng)，它的數(shù)據(jù)庫(kù)里儲(chǔ)存著來(lái)自銀行、企業(yè)和貨幣使用者的流動(dòng)信息，每當(dāng)有數(shù)額超過(guò)1萬(wàn)美元以上的現(xiàn)金交易時(shí)，稅務(wù)局就能及時(shí)發(fā)現(xiàn)。發(fā)達(dá)國(guó)家在稅收信息共享方面取得的成功與健全的法律規(guī)定是分不開(kāi)的。例如，許多國(guó)家在法律上設(shè)定了第三方的信息提供義務(wù)，在所有OECD國(guó)家中，雇主都必須向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供資料說(shuō)明其對(duì)雇員進(jìn)行工薪支付的數(shù)額，多數(shù)OECD國(guó)家要求銀行和其他金融機(jī)構(gòu)提供向特定納稅人進(jìn)行利息支付的信息。

另外，一些發(fā)展中國(guó)家在稅收信息庫(kù)共享方面也取得了很大的進(jìn)展。印度全國(guó)500多家稅務(wù)機(jī)關(guān)已全部聯(lián)網(wǎng)，該網(wǎng)絡(luò)還和銀行、重要消費(fèi)場(chǎng)所、證券交易所等機(jī)構(gòu)聯(lián)網(wǎng)，稅務(wù)人員有權(quán)調(diào)閱這些機(jī)構(gòu)的賬目，從而掌握納稅人的信息。

三、加強(qiáng)對(duì)個(gè)人收入監(jiān)控的政策建議

（一）在全國(guó)范圍內(nèi)普遍采用納稅人永久單一稅號(hào)，并與支付方強(qiáng)制性預(yù)扣稅款制度相結(jié)合

可以將納稅人的身份證號(hào)碼作為個(gè)人的永久納稅號(hào)碼。個(gè)人在取得工資、薪金和紅利、利息等收入時(shí)，付款人必須從收款人那里獲得其身份證號(hào)碼，并為收款人預(yù)扣稅款，因?yàn)椴贿@樣做，這筆支付款項(xiàng)就不會(huì)被稅務(wù)局認(rèn)可，從而不能作為成本或費(fèi)用在收入中扣除。

（二）大力推行非現(xiàn)金結(jié)算，加強(qiáng)現(xiàn)金管理

現(xiàn)金交易是稅收流失的重要途徑。我國(guó)應(yīng)該借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，普遍實(shí)行現(xiàn)金交易報(bào)告制度，廣泛推廣使用信用卡，大額支付活動(dòng)必須通過(guò)銀行進(jìn)行非現(xiàn)金結(jié)算（即轉(zhuǎn)賬結(jié)算）。應(yīng)力求把現(xiàn)金結(jié)算縮小到最小范圍，嚴(yán)格控制現(xiàn)金交易。

（三）普遍實(shí)行聯(lián)網(wǎng)制度

建立稅務(wù)網(wǎng)絡(luò)與銀行和其他金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、商店、證券、海關(guān)、公安等網(wǎng)絡(luò)的對(duì)接。這是最大限度地掌握納稅人信息的關(guān)鍵。這將在很大程度上解決個(gè)人收入來(lái)源不透明的問(wèn)題。

上述幾項(xiàng)內(nèi)容，有的已實(shí)行，例如，我國(guó)目前雖尚未實(shí)行納稅人永久單一稅號(hào)，但個(gè)人所得稅的征收實(shí)行憑個(gè)人身份證號(hào)進(jìn)行源泉扣交，在這里，身份證號(hào)碼實(shí)際在起永久單一稅號(hào)的作用。不過(guò)，由于沒(méi)有實(shí)現(xiàn)在全國(guó)統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的制度，其作用要大打折扣。又如，個(gè)人在銀行開(kāi)戶需要提供身份證號(hào)碼，實(shí)行實(shí)名制，但由于銀行之間不聯(lián)網(wǎng)，實(shí)名制也流于形式?？梢?jiàn)，實(shí)行普遍聯(lián)網(wǎng)制度是問(wèn)題的關(guān)鍵。再如，我國(guó)已推行年所得12萬(wàn)元以上納稅人的申報(bào)制度，最近，國(guó)家稅務(wù)總局又制定《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高收入者個(gè)人所得稅征收管理的通知》，但是，如果不能實(shí)現(xiàn)稅務(wù)網(wǎng)站與相關(guān)網(wǎng)站的聯(lián)網(wǎng)，對(duì)個(gè)人所得的監(jiān)控仍然是很困難的。為此，《通知》中也強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)與工商、房管、人力資源和社會(huì)保障、證券機(jī)構(gòu)等部門的協(xié)作和信息共享”。問(wèn)題在于稅務(wù)部門與這些部門同屬于國(guó)務(wù)院下屬的平行機(jī)構(gòu)，由稅務(wù)部門出面協(xié)調(diào)，相關(guān)部門是否愿意配合，實(shí)現(xiàn)信息共享，就很難說(shuō)，因?yàn)闆](méi)有這方面的法律規(guī)定。這一問(wèn)題的解決，必須由國(guó)務(wù)院出面制定法規(guī)，當(dāng)然最好是由人代會(huì)立法，提供強(qiáng)有力的法律制度保障。

如果上述改革方案與措施均到位的話，我國(guó)的個(gè)人所得稅的潛力將會(huì)很快發(fā)揮出來(lái)，收入將會(huì)有一個(gè)巨大的漲幅，并且使個(gè)稅調(diào)節(jié)貧富差距的功能真正發(fā)揮出來(lái)。

應(yīng)當(dāng)特別指出，上述幾條屬于政府的重大制度建設(shè)，不單是個(gè)稅收征管制度的改革，還涉及廉政建設(shè)的政治制度改革問(wèn)題。如果能認(rèn)真完善這方面的制度，必會(huì)將我國(guó)的民主政治和廉政建設(shè)推向一個(gè)新的更高的階段。