涉檢信訪與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機制研究

張衍路

（重慶市人民檢察院研究室，重慶401147）

《國務(wù)院關(guān)于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》對重慶市改革發(fā)展提出了更高要求，賦予了重慶市新的歷史使命，既是千載難逢的歷史機遇，又是對重慶發(fā)展的現(xiàn)實考驗。改革發(fā)展中所帶來的一系列社會矛盾必然通過包括黨委、政府信訪部門、檢察機關(guān)“涉檢信訪窗口”等信訪渠道反映出來。筆者結(jié)合6年的控告申訴檢察工作實踐經(jīng)驗，以及參與市人大修訂《重慶市信訪條例》等經(jīng)歷，就如何建立涉檢信訪與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機制，通力化解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作中的信訪問題進行研究，以期拋磚引玉。

一、2009年重慶市檢察機關(guān)信訪基本情況分析

（一）來信來訪量比2008年有所增加

同比上升11.3%，說明重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等一系列改革措施所帶來的社會矛盾有所顯現(xiàn)。另外，從本人對2009年參與江北區(qū)、渝北區(qū)、北部新區(qū)、北碚區(qū)四個片區(qū)圍繞“兩化解”、“三下降”的工作目標(biāo)，開展督導(dǎo)化解信訪矛盾統(tǒng)計情況看，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)下的信訪問題也較為突出，信訪量仍居高位。據(jù)統(tǒng)計，2008年1月1日到2009年8月30日，四個區(qū)共受理群眾來信總計6182件次，群眾來訪4667批次44371人次。其中，群眾要求政府依法處理的事項約占70%；如果處理不公，有通過訴訟或通過向檢察機關(guān)申訴、控告或舉報解決問題意愿的約占15%。這些數(shù)字說明，群眾要求檢察機關(guān)進行法律監(jiān)督的呼聲十分強烈，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下的許多社會問題在司法領(lǐng)域會逐漸反映出來。

（二）來信來訪反映的主要問題

1.舉報國家機關(guān)工作人員貪污、受賄的約占舉報信訪總量的80%。其中：土地征用、房屋拆遷約占30%，修建、改造道路交通設(shè)施約占10%，國有企業(yè)改制約占5%、勞保社保資金約占5%、三峽移民資金約占3%，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等領(lǐng)域約占15%；反映瀆職侵權(quán)約占5%，徇私枉法約占3%，反映司法不公等其它問題約占4%；向檢察機關(guān)申訴要求糾正檢察機關(guān)所作決定及監(jiān)督人民法院判決、裁定的約占20%。

2.涉及反映的具體問題。⑴農(nóng)村土地征用中的補償標(biāo)準(zhǔn)低、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，集體土地被征用后的賬目不清、分配不公、未能及時給失地農(nóng)民辦理低保、養(yǎng)老保險等問題；⑵城鎮(zhèn)房屋拆遷中的野蠻拆遷、補償標(biāo)準(zhǔn)不合理、不公正，安置還建房位置、環(huán)境、面積、建筑質(zhì)量、產(chǎn)權(quán)證辦理不及時發(fā)放，以及拖欠施工人員工資等問題；⑶勞動、社保領(lǐng)域中的城鎮(zhèn)人口的低保、醫(yī)保、失業(yè)保險未及時辦理或辦理不公平，工傷待遇落實不到位，退休工人待遇不兌現(xiàn)或工齡計算有誤等問題；⑷國有、集體企業(yè)重組改制和破產(chǎn)中的程序不規(guī)范、資產(chǎn)流失、職工安置補償、生計保障不夠等問題；⑸物業(yè)管理公司與業(yè)主之間產(chǎn)生的收費標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)品質(zhì)、小區(qū)安全等糾紛問題；⑹涉法涉訴領(lǐng)域中的司法不公、瀆職失職、枉法裁判、職務(wù)犯罪等侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益等問題；⑺其它問題。

3.群體性上訪明顯增多，上訪形式、手段多樣化。據(jù)市檢察院統(tǒng)計，5人以上集體訪約占2009年來訪量的25%。大規(guī)模的、突發(fā)性的集訪、擇機信訪和重復(fù)信訪以及纏訪、鬧訪、越級訪、甚至進京訪時有發(fā)生。其中以集體訪形式進行纏訪、鬧訪、重復(fù)訪有361件，占來信來訪量的4.5%，同比上升4.9%。其反映的問題處理起來難度較大。另據(jù)北部新區(qū)統(tǒng)計：2009年1-8月份，該信訪辦就接待、處理集訪212批7940人次，到市集訪36批1339人，最多時一次竟達400多人。上訪人有的舉著標(biāo)語、穿著上訪衣，動輒堵塞交通，或者以自殺、自殘相威脅，甚至限制公務(wù)人員的人身自由，情緒十分激動，明顯表現(xiàn)出來訪者的組織性、專業(yè)性、滲透性、對抗性。

上述反映出來的信訪問題說明：一方面當(dāng)?shù)卣鉀Q實際問題的力度不夠、能力不強，機制不健全，面對非法集訪處置辦法不多，手段過軟，被動應(yīng)付，所采取的措施治標(biāo)不治本。另一方面說明廣大群眾對檢察機關(guān)的期望值很高，檢察機關(guān)法律監(jiān)督作用有待進一步加強。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展中信訪問題產(chǎn)生的原因

（一）信訪問題產(chǎn)生的直接原因

1.市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌期間體制、機制不健全引發(fā)的矛盾。我國長期的計劃經(jīng)濟，人們視上訪為一種恥辱的事，社會矛盾并不突顯。而在由計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，由于各種利益相互交織，因而社會矛盾就顯得尤為突出，信訪問題成為轉(zhuǎn)型時期必然的伴生產(chǎn)物，一定程度上也為重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展帶來了難度。

2.城市化進程的加快引發(fā)的矛盾。城市化進程的加快，尤其是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化進程的加快，必然帶來城鄉(xiāng)交通設(shè)施的改善，舊城改造力度的加大，新興工業(yè)產(chǎn)業(yè)的興起，由此引發(fā)了土地征用、房屋拆遷、國有企業(yè)改制等方面的一系列矛盾。隨著社會經(jīng)濟形勢的發(fā)展，城鄉(xiāng)收入差距不斷拉大，尤其是壟斷行業(yè)與低收入群體差距的拉大，加之目前物價不斷上漲，直接造成對弱勢群體生活困難的沖擊，由此引發(fā)低保、養(yǎng)老保險急待解決等社會問題。

3.行政不作為、亂作為、司法不公引發(fā)的矛盾。個別行政機關(guān)因依法行政不夠，不作為、亂作為，處理問題不公開、不公平、不公正，該解決的沒及時解決，直接侵害了群眾的利益，從而引發(fā)群眾的不滿，甚至是對立情緒，致使大規(guī)模的上訪不斷。比如，在房屋拆遷領(lǐng)域野蠻拆遷、補償標(biāo)準(zhǔn)不到位、不透明、不統(tǒng)一等問題直接導(dǎo)致大規(guī)模的群體上訪。另外，人民群眾對法院裁判不公、枉法裁決尤其是對民事裁判部分反映較為突出；對人民檢察院作出的不起訴、不批捕、撤案、扣押凍結(jié)財產(chǎn)等決定也時有反映；對公安有案不立、立案不查、違法采取強制措施等要求檢察機關(guān)監(jiān)督進而上訪的時有發(fā)生。

4.科學(xué)決策不夠引發(fā)的矛盾。個別地方領(lǐng)導(dǎo)或職能部門在決策時沒有統(tǒng)盤考慮，只重經(jīng)濟發(fā)展，輕視社會穩(wěn)定，只重當(dāng)前、局部利益，不顧長遠(yuǎn)、整體利益，因而在決策時沒有堅持“科學(xué)、民主、依法”決策的原則，沒有建立決策風(fēng)險評估機制，決策的隨意性直接導(dǎo)致侵犯了人民群眾的利益。另外，司法機關(guān)在研究決斷個別案件時只注重法律效果而忽視政治效果、社會效果，致使所作判決、裁定、決定不科學(xué)引發(fā)群眾的強烈不滿，從而引發(fā)群眾上訪，致使原所作決斷擱淺，教訓(xùn)深刻。

另外，上訪人信訪不信法，不知或不愿走法律途徑解決問題，以及法律、法規(guī)、政策的缺失導(dǎo)致解決問題無據(jù)所引發(fā)的矛盾。

（二）信訪問題產(chǎn)生的間接原因

1.拿錢買平安引發(fā)的問題。為了解決個別上訪人的訴求，個別政府部門管了不該管的事，為了息訪，以行政手段代替司法手段，以經(jīng)濟手段代替法律手段，通過“拿錢買平安”的方式解決，從而引發(fā)了“信訪不信法”的連鎖反應(yīng)，既損害了司法權(quán)威，最終拿錢也買不了平安。

2.處理不及時拖出來的問題。一方面有的上訪人有恃無恐，多次采取非法聚集、圍堵、沖擊國家機關(guān)，攔截公務(wù)車輛、堵塞、阻斷交通，侮辱、毆打、威脅、糾纏國家機關(guān)工作人員，甚至限制國家機關(guān)工作人員人身自由等方式上訪，主要是“鬧而優(yōu)得利”的心態(tài)在作怪，而政府職能部門又手段過軟，打擊不力，甚至變相給予個別“刺頭”一些好處讓其息訪，助長了其違法上訪的心理。另一方面是個別領(lǐng)導(dǎo)宗旨意識不強，對群眾多次上訪反映的合理訴求漠不關(guān)心，對本該解決的問題不重視、不解決，結(jié)果由個案拖出集訪、重復(fù)訪，小問題拖出大問題，由原來只需少量資金即可解決問題，拖出現(xiàn)在大筆資金還解決不好的問題。

3.信訪隊伍建設(shè)重視不夠。目前所暴露出來的一些信訪問題，從一個側(cè)面也反映出信訪隊伍建設(shè)存在的薄弱環(huán)節(jié)。一是個別信訪部門的干部業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，化解矛盾的能力不強。二是信訪干部的職級待遇低，責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一，某種程度上影響了其工作積極性。三是信訪接待場所硬件設(shè)施或信息化建設(shè)不夠，人身安全保障不夠。

三、解決統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展中信訪問題的對策建議

（一）建立檢地信訪合作新機制

1.建立檢察機關(guān)內(nèi)部之間及與公安、法院、司法行政管理部門間的聯(lián)系協(xié)作機制。上下級院之間要共同做好息訴工作，形成處理“涉檢信訪”問題的整體合力，并將有關(guān)處理情況及時通報當(dāng)?shù)匦旁L部門。由于刑事申訴案件涉及到公、檢、法、司等環(huán)節(jié)，處理難度大，無論在哪個環(huán)節(jié)遇有涉法上訪人員申訴上訪，各機關(guān)都應(yīng)當(dāng)互通信息，協(xié)調(diào)動作，決不能以不屬本機關(guān)管轄為由一推了之，甚至方法簡單，激化與上訪人員的矛盾。

2.充分發(fā)揮當(dāng)?shù)攸h委、人大、政協(xié)尤其是當(dāng)?shù)攸h委政法委的組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用。各級檢察機關(guān)在處理“涉檢信訪”案件中遇有帶全局性的、涉及社會和諧穩(wěn)定、重大復(fù)雜、疑難的信訪案件時，要及時向當(dāng)?shù)攸h委政法委匯報，并提出檢地合力解決信訪問題的方案，并建立起檢地互通情報信息機制。各地黨委、政府、人大、政協(xié)對處理來信來訪中發(fā)現(xiàn)的“涉檢信訪”問題也應(yīng)適時提出處理問題的建議方案，必要時適時交辦檢察機關(guān)辦理，也可通過召開協(xié)調(diào)會方式進行化解。

3.加強政法各部門間的協(xié)作調(diào)研工作。政法各部門不僅要在處理“涉檢信訪”問題上通力配合，而且要在建立檢地合作長效機制上進行協(xié)作調(diào)研，檢地各部門要將自己開展工作中的好經(jīng)驗、好做法定期、不定期予以交流，不斷提出調(diào)查研究的新思路、新方法，取得新成效，進一步增強檢地信訪合作機制的可操作性和實效性。

（二）建立依法民主科學(xué)決策機制

1.增強依法決策意識。信訪問題的解決從根本上說要靠法律、制度解決，實現(xiàn)真正意義上的依法治國、依法行政，從源頭上避免決策的隨意性以及解決信訪問題的隨意性。一方面要盡快制定完善法律、法規(guī)和政策，實現(xiàn)處理信訪問題有法可依。另一方面對有相關(guān)法律、政策依據(jù)的信訪問題要依法解決，杜絕領(lǐng)導(dǎo)決策的隨意性，更不能為“一時一事”的解決而亂開政策口子，引發(fā)連鎖反應(yīng)，產(chǎn)生新的矛盾。

2.建立信訪風(fēng)險評估制度。各級政府和領(lǐng)導(dǎo)在制定政策時要從本地實際情況出發(fā)，綜合考慮改革的力度、發(fā)展的速度和社會可承受程度，保持政策的嚴(yán)肅性、連續(xù)性、穩(wěn)定性，注重相關(guān)政策間的關(guān)聯(lián)性，充分聽取各方面的意見，聽取民聲民意，認(rèn)真論證，尤其是要重視信訪部門的意見和建議，在土地征用、舊城改造、城鎮(zhèn)房屋拆遷、企業(yè)改制破產(chǎn)職工的安置等敏感、熱點問題上，避免因決策失誤引發(fā)信訪問題后遺癥，避免從局部利益片面決策。

3.切實落實好責(zé)任倒查制度。黨中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行規(guī)定》明確規(guī)定了“決策嚴(yán)重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的”和“對群體性、突發(fā)性事件處置失當(dāng)，導(dǎo)致事態(tài)惡化，造成惡劣影響的”等七種情形，要對有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實行問責(zé)，目的是為了促進依法行政，增強黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的“一崗雙責(zé)”的責(zé)任意識、大局意識。各級領(lǐng)導(dǎo)、部門要根據(jù)本單位本部門的實際制定出切實可行的責(zé)任倒查實施細(xì)則，并加以嚴(yán)格貫徹實施。檢察機關(guān)責(zé)任倒查應(yīng)突出：接待、信件分流處理、控告申訴舉報案件的辦理、督辦答復(fù)和職偵、偵監(jiān)、公訴等部門違法辦案等環(huán)節(jié)。通過責(zé)任倒查，增加相關(guān)職能部門領(lǐng)導(dǎo)和承辦人員的工作責(zé)任心，及時化解涉檢信訪等社會矛盾，推動信訪工作全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

（三）建立健全信訪問題排查化解機制

1.排查經(jīng)?；Ｒ獔猿纸?jīng)常排查和集中排查相結(jié)合的原則，及時發(fā)現(xiàn)信訪苗頭和傾向，特別是對群眾反映強烈的熱點、難點問題，要進行重點排查。對排查出來的問題，要嚴(yán)格落實化解責(zé)任，明確主要負(fù)責(zé)人、責(zé)任單位和責(zé)任人員，限期妥善解決，切實把問題解決在基層，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。

2.化解常態(tài)化。檢察機關(guān)對“涉檢信訪”問題也要使信訪排查化解機制常態(tài)化、規(guī)范化、制度化。要定期排查，分類管理，實行旬報告、月報告制度，并定期通報排查化解情況，組織聯(lián)合會診，通過定點接訪、重點約訪、帶案下訪、座談走訪、駐點指導(dǎo)、檢務(wù)聯(lián)絡(luò)等方式分析案情，查找不息訴原由，必要時實行公開聽證、公開答復(fù)等方式讓群眾評判息訴，最大限度促使上訪人息訴，加大辦案力度，對該糾正的申訴案件，控申部門通過復(fù)查要堅決糾正并及時答復(fù)來訪人。

3.辦結(jié)及時化。對舉報線索除控申部門及時分流并嚴(yán)格按照首辦責(zé)任制的規(guī)定督辦外，職偵部門一定要嚴(yán)格依法認(rèn)真辦理，并將辦理結(jié)果及時答復(fù)舉報人；對屬于民行檢察部門辦理的不服人民法院判決、裁定案件，通過審查發(fā)現(xiàn)確有錯誤的，要充分運用檢察建議書、抗訴書等形式促使人民法院改判。對不符合抗訴條件的，一定要與申訴人當(dāng)面做好釋理析法解釋工作。

（四）建立健全信訪信息研判、調(diào)解和終結(jié)機制

1.建立健全信訪信息研判機制。信訪工作的主動性很大程度上取決于信訪信息的暢通。一方面檢地要建立完善多層次、全方位的信息報送網(wǎng)絡(luò)，確保信息的及時、準(zhǔn)確、全面和有效，特別是對涉及可能引發(fā)大規(guī)模集體上訪和群體性事件苗頭性、傾向性問題的信息，要按規(guī)定及時報告，超前做好工作，杜絕遲報、漏報和瞞報。另一方面要定期、不定期理性分析研究前一階段信訪問題的特點和規(guī)律，查找工作中的薄弱環(huán)節(jié)，提出解決實際問題的對策方案，增強信訪工作的預(yù)見性、針對性和互動性，牢牢把握工作的主動性。

2.建立健全信訪調(diào)解機制。新修訂的《重慶市信訪條例》第32條明確規(guī)定了“信訪調(diào)解制度”，開創(chuàng)了全國先河。它對于及時化解鄰里糾紛等基層信訪問題，進一步密切黨同人民群眾的聯(lián)系具有重大現(xiàn)實意義。但執(zhí)行這一制度實踐中要注意把握好以下幾點：一是調(diào)解要堅持自愿與合法的原則，不能強求調(diào)解，更不能違反法律政策規(guī)定違法調(diào)解。對于已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，應(yīng)當(dāng)告知信訪人依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定程序向有關(guān)機關(guān)提出。二是信訪調(diào)解要與基層司法所的調(diào)解有機對接。要充分發(fā)揮鎮(zhèn)、街司法所的調(diào)解作用，配合做好信訪工作，把矛盾化解在基層、化解在當(dāng)?shù)亍Ｈ切旁L調(diào)解要與人民調(diào)解有機對接。信訪部門要經(jīng)常保持與各村委會、居委會等基層組織的聯(lián)系與溝通，實現(xiàn)上下聯(lián)動，形成調(diào)解合力，力求信訪調(diào)解效果的最大化。必要時，檢察機關(guān)也可發(fā)揮自身優(yōu)勢，通過檢務(wù)聯(lián)絡(luò)室協(xié)助當(dāng)?shù)卣?、基層調(diào)解組織做好調(diào)解工作。

3.建立健全信訪終結(jié)機制。對于個別上訪人由于所提信訪事項要求過高，甚至違法，雖經(jīng)反復(fù)做工作仍無法化解，進而纏訪、鬧訪的，要通過建立終結(jié)機制予以終結(jié)。因此，盡快制定、完善《信訪事項終結(jié)辦法》，重點明確規(guī)定信訪事項的終結(jié)情形和程序，徹底解決無理信訪終而不結(jié)問題。對于作出的終結(jié)決定，原則上各級信訪部門不再受理、不再交辦、不再考核。對作出的終結(jié)事項決定，檢地雙方要互通情況，共同做好息訴罷訪工作。

（五）建立健全信訪工作科學(xué)考評機制

1.以提高息訴罷訪率為切入點，建立科學(xué)考評機制。檢察機關(guān)要綜合運用法律、教育、親情感化等多種措施提高息訴罷訪率。考核要著重圍繞以下環(huán)節(jié)進行：一是對接訪部門、人員的態(tài)度和處理分流來信質(zhì)量及其答復(fù)情況進行考核；二是對辦理不服檢察機關(guān)處理決定的刑事申訴、刑事賠償案件的糾正情況進行考核；三是對開展司法救助工作情況進行考核；四是對目標(biāo)管理和責(zé)任查究制度落實情況進行考核。通過考核，最終實現(xiàn)“事要解決，息訴罷訪”的目標(biāo)。檢地雙方在制定考核目標(biāo)時應(yīng)著重考慮所交辦事項的合理性、可操作性，正確區(qū)分“正常訪”和“非正常訪”。

2.加強信訪隊伍建設(shè)，配強管好用好信訪干部。檢地雙方要嚴(yán)格按照中央（2007）5號文件精神抓好信訪隊伍建設(shè)。一方面要采取有力措施解決信訪干部的職級待遇問題，對有一定年限的信訪非領(lǐng)導(dǎo)干部要及時予以交流，對業(yè)務(wù)骨干在同等條件下要優(yōu)先考慮晉升職級，對政治堅定、辦事公道、業(yè)務(wù)能力強、有群眾工作經(jīng)驗的信訪干部要重用、提拔。另一方面要引導(dǎo)鼓勵信訪干部自立、自信、自強，樹立“有為才有位”的思想，不斷加強業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高化解社會矛盾的能力，以突出的工作業(yè)績?nèi)⌒庞诿瘛Ｕ嬲剐旁L部門成為培養(yǎng)鍛煉干部的重要基地，努力營造“拴心留人”的信訪工作環(huán)境。

（六）建立健全對違法信訪人員的教育、懲戒機制

1.加大對國務(wù)院以及重慶市《信訪條例》的宣傳力度。檢地雙方要進一步采取多種宣傳形式，通過辦宣傳欄、集中培訓(xùn)、“現(xiàn)身說法”等有效形式學(xué)習(xí)好、宣傳好、落實好信訪條例，引導(dǎo)信訪人依法信訪。檢察機關(guān)在宣傳法治方面要發(fā)揮好排頭兵作用。

2.進一步加大對嚴(yán)重違法信訪行為的打擊力度。檢地雙方要充分運用好“信訪條例”賦予的職權(quán)，對嚴(yán)重違法信訪行為進行打擊。一方面政府要充分運用好公安部門的強制力量，尤其是要對組織、煽動鬧訪的人員依據(jù)信訪條例相關(guān)規(guī)定予以訓(xùn)誡、罰款、拘留，直至追究刑事責(zé)任。另一方面檢察機關(guān)也要快捕快訴，依法打擊，起到“打擊一個，教育一片”的功效，徹底改變“鬧而優(yōu)得利”的現(xiàn)狀，為重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展最大限度增加和諧因素。