我國(guó)農(nóng)村信用社發(fā)展現(xiàn)狀與改進(jìn)監(jiān)管工作的政策建議

■張曉琴 王躍飛

我國(guó)農(nóng)村信用社發(fā)展現(xiàn)狀與改進(jìn)監(jiān)管工作的政策建議

■張曉琴 王躍飛

作為最基本的農(nóng)村金融體系構(gòu)成之一，農(nóng)村信用社是支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的中堅(jiān)力量，在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮了巨大的作用。成立于二十世紀(jì)五十年代的農(nóng)村信用社，經(jīng)過(guò)60余年的發(fā)展，其生存環(huán)境、經(jīng)營(yíng)模式均已隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的變化。面對(duì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的搏擊中不斷涌現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，農(nóng)村信用社自身的發(fā)展和監(jiān)管工作面臨著更高的要求和更大的挑戰(zhàn)。

一、農(nóng)村信用社現(xiàn)狀

（一）生存環(huán)境

隨著我國(guó)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化、國(guó)際化的步伐加快，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以此為契機(jī)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)對(duì)金融服務(wù)的總量需求越來(lái)越大，多層次多元化需求迫切。

一是大量農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工，帶來(lái)大量的匯款業(yè)務(wù)需求；二是國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”扶持力度的不斷加大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，資金需求巨大；三、農(nóng)民收入的提高和農(nóng)村富裕人群的出現(xiàn)對(duì)金融多元化的需求開(kāi)始呈現(xiàn)；三是隨著信息技術(shù)的發(fā)展，金融知識(shí)在農(nóng)村得到進(jìn)一步普及，有效地促進(jìn)了農(nóng)民對(duì)金融的需求向?qū)嶋H業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)化。

在國(guó)有銀行和股份制銀行在農(nóng)村地區(qū)缺位的情況下，農(nóng)村信用社作為農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)點(diǎn)最多的金融機(jī)構(gòu)，無(wú)疑在提供農(nóng)村金融服務(wù)中發(fā)揮了主力軍的作用。一方面，農(nóng)民收入增加后，農(nóng)村信用社的存款大幅增加；另一方面，“三農(nóng)”貸款需求的大幅提高，促進(jìn)了農(nóng)村信用社貸款業(yè)務(wù)的快速發(fā)展。與此同時(shí)，隨著國(guó)有銀行和股份制銀行逐步向經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)張，農(nóng)村信用社，尤其是地處城區(qū)的農(nóng)村信用社面臨著越來(lái)越大的競(jìng)爭(zhēng)壓力。經(jīng)營(yíng)地域局限、金融產(chǎn)品傳統(tǒng)、金融服務(wù)手段單一等因素令農(nóng)村信用社在與大型銀行的競(jìng)爭(zhēng)中處于明顯劣勢(shì)。如何在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)化自身結(jié)構(gòu)，提高核心競(jìng)爭(zhēng)力，既是農(nóng)村信用社面臨的難題，也是監(jiān)管工作促進(jìn)轄內(nèi)農(nóng)村信用社穩(wěn)步發(fā)展所要思考的問(wèn)題。

（二）風(fēng)險(xiǎn)狀況

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村信用社打破了“主要為入股社員服務(wù)”這一限制，放款渠道逐步放寬，其貸款性質(zhì)已與商業(yè)銀行近似。雖然農(nóng)村信用社近年來(lái)有了長(zhǎng)足發(fā)展，盈利能力不斷增強(qiáng)，但其面臨的風(fēng)險(xiǎn)也越來(lái)越大，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)把控與監(jiān)管提出的要求也越來(lái)越高。

一是信用風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)偏大。受《擔(dān)保法》限制，農(nóng)民的“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”均不得抵押，使農(nóng)村信用社在向農(nóng)民貸款時(shí)較難取得足值的抵押。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極易受自然災(zāi)害影響，一旦受災(zāi)，農(nóng)民就會(huì)出現(xiàn)還款困難問(wèn)題，而農(nóng)村信用社貸款客戶較高的同質(zhì)性則令這一風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步累積。二是操作風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增加。除了傳統(tǒng)的因內(nèi)部控制和治理機(jī)制不完善引發(fā)的內(nèi)部人員監(jiān)守自盜、外部人員欺詐得手等風(fēng)險(xiǎn)外，隨著信息科技的發(fā)展，電子化經(jīng)營(yíng)在農(nóng)村信用社日常經(jīng)營(yíng)管理中得到大力推廣應(yīng)用，信息科技風(fēng)險(xiǎn)逐漸成為農(nóng)村信用社最主要的操作風(fēng)險(xiǎn)之一。由于自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，農(nóng)村信用社大都不具備自主研發(fā)系統(tǒng)的能力，而信息科技專業(yè)人才的缺乏則令農(nóng)村信用社的系統(tǒng)維護(hù)能力低下，隨著農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張和業(yè)務(wù)種類的增加，其電子信息系統(tǒng)承受的壓力也就越來(lái)越大，信息科技風(fēng)險(xiǎn)日益突出。三是流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。農(nóng)村信用社普遍規(guī)模偏小，自有資金數(shù)額有限；且其資產(chǎn)質(zhì)量普遍較低，不良資產(chǎn)占比高且難以清收和盤活；而負(fù)債主要來(lái)源于存款，穩(wěn)定性不足，以上多方面的因素導(dǎo)致農(nóng)村信用社的流動(dòng)營(yíng)運(yùn)資金越來(lái)越少，應(yīng)付流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力較低。而農(nóng)村信用社為了爭(zhēng)奪優(yōu)質(zhì)客戶而放松貸前調(diào)查的短視行為則加劇了這一風(fēng)險(xiǎn)。因此監(jiān)管部門要切實(shí)關(guān)注農(nóng)村信用社以降低貸款業(yè)務(wù)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)而換取發(fā)展的短視行為，嚴(yán)密監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)指正。

（三）監(jiān)管體制

2003年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案的通知》(國(guó)發(fā)【2003】15 號(hào))和《農(nóng)村信用社省(自治區(qū)、直轄市)聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》(銀監(jiān)發(fā)【2003】14 號(hào))，提出了“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強(qiáng)化約束機(jī)制、增強(qiáng)服務(wù)功能、國(guó)家適當(dāng)支持、地方政府負(fù)責(zé)”的改革總體要求，從而推動(dòng)形成了當(dāng)前以省級(jí)人民政府為主、省農(nóng)村信用社聯(lián)合社具體負(fù)責(zé)，銀監(jiān)會(huì)、人民銀行依法加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村信用社的監(jiān)督管理，協(xié)助省級(jí)人民政府、省級(jí)聯(lián)社管理的農(nóng)村信用社進(jìn)行監(jiān)管的體制。

二、當(dāng)前農(nóng)村信用社監(jiān)管存在問(wèn)題

（一）省農(nóng)村信用社聯(lián)合社行政化管理色彩濃厚，阻礙制約了農(nóng)村信用社的自主發(fā)展

自成立以來(lái)，省農(nóng)村信用社聯(lián)合社在扭轉(zhuǎn)基層信用社管理混亂局面、處置風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮了積極的作用。作為省級(jí)人民政府管理農(nóng)村信用社的具體承辦機(jī)構(gòu)，有相當(dāng)一部分省農(nóng)村信用社聯(lián)合社已經(jīng)掌控了地方農(nóng)信社的人事任免、信貸項(xiàng)目審批等權(quán)力，強(qiáng)勢(shì)的行政化管理導(dǎo)致農(nóng)村信用社內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制的功能喪失，無(wú)法進(jìn)一步完善現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，這在很大程度上制約了農(nóng)村信用社的自主發(fā)展。

（二）監(jiān)管指標(biāo)設(shè)置無(wú)法達(dá)到服務(wù)“三農(nóng)”的目標(biāo)與審慎經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)完全統(tǒng)一

作為農(nóng)村金融的主要力量，國(guó)家和社會(huì)都對(duì)農(nóng)村信用社服務(wù)“三農(nóng)”、服務(wù)“小微企業(yè)”提出了很高的要求。因“三農(nóng)”貸款和“小微”企業(yè)貸款均存在信用風(fēng)險(xiǎn)大、人工成本高等問(wèn)題，大量發(fā)放該兩類貸款極易導(dǎo)致農(nóng)村信用社不良貸款率偏高，令農(nóng)村信用社計(jì)提大量的貸款損失準(zhǔn)備，從而進(jìn)一步降低其資本充足率。所以，農(nóng)村信用社服務(wù)“三農(nóng)”的目標(biāo)與審慎經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)并不能完全統(tǒng)一，這令監(jiān)管部門的監(jiān)管無(wú)法發(fā)揮最大的效果。

（三）內(nèi)部控制和公司治理結(jié)構(gòu)不完善

農(nóng)村信用社普遍存在內(nèi)部控制能力差的問(wèn)題，一是理事長(zhǎng)擁有絕對(duì)的決定權(quán)，監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)；二是內(nèi)部控制規(guī)章制度不完善，領(lǐng)導(dǎo)和員工均對(duì)內(nèi)部控制沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)；三是內(nèi)部控制制度落實(shí)不到位，感情代替制度的情形仍大量存在；四是部分網(wǎng)點(diǎn)人員過(guò)少，不能滿足內(nèi)部控制的要求，而導(dǎo)致農(nóng)村信用社內(nèi)控管理能力差的根本原因就是內(nèi)部控制和公司治理結(jié)構(gòu)的不完善，監(jiān)管部門的監(jiān)管行為作為外部監(jiān)督，具有固有的時(shí)滯性，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和防范風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)的控制要從源頭抓起，從農(nóng)村信用社內(nèi)部抓起。

三、政策建議

（一）進(jìn)一步規(guī)范省農(nóng)村信用社聯(lián)合社的職責(zé)

目前中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)已著手啟動(dòng)省農(nóng)村信用社聯(lián)合社改革，要求省農(nóng)村信用社聯(lián)合社逐步“淡出行政管理職能，強(qiáng)化服務(wù)職能”。而鑒于大多省份農(nóng)信社歷史包袱仍然較沉重、很多縣域法人機(jī)構(gòu)管理仍然較為混亂的實(shí)際情況，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)各省的實(shí)際情況穩(wěn)步推進(jìn)省農(nóng)村信用社聯(lián)合社改革。

（二）優(yōu)化審慎性指標(biāo)監(jiān)管

這一問(wèn)題的解決有賴于社會(huì)信用體系的進(jìn)一步完善和農(nóng)村擔(dān)保方式的創(chuàng)新，而監(jiān)管部門對(duì)農(nóng)村信用社支持“三農(nóng)”和“小微”企業(yè)的考核也應(yīng)由貸款總額向優(yōu)質(zhì)貸款數(shù)額轉(zhuǎn)變。

（三）強(qiáng)化公司治理，加強(qiáng)管理人員履職情況監(jiān)督

全面構(gòu)建農(nóng)村信用社的制度體系，完善高級(jí)管理人員考核辦法，保證監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立監(jiān)督地位，同時(shí)通過(guò)股權(quán)改造引入法人股東，充分發(fā)揮股東的監(jiān)督作用，確保系列制度能真正落實(shí)到位。監(jiān)管部門應(yīng)督促農(nóng)村信用社加快完善公司治理結(jié)構(gòu)的步伐，強(qiáng)化農(nóng)村信用社高級(jí)管理人員履職情況考核，保證農(nóng)村信用社穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。

（四）加快農(nóng)村信用社改革步伐

1、推進(jìn)股權(quán)改造。農(nóng)村信用社的設(shè)立方式?jīng)Q定了其股本結(jié)構(gòu)過(guò)度分散的現(xiàn)實(shí)。這一狀況弱化了信用社利益與股東利益之間的聯(lián)系，令所有社員對(duì)農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)的好壞都漠不關(guān)心，無(wú)法發(fā)揮股東應(yīng)有的監(jiān)督管理作用。針對(duì)這一狀況，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)于2010年11月9日下發(fā)了《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)股權(quán)改造的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀監(jiān)發(fā)[2010]92號(hào)），要求 “2015年底前，地（市）及城區(qū)機(jī)構(gòu)法人股平均比例應(yīng)高于50%，縣域機(jī)構(gòu)平均比例應(yīng)高于35%，單家機(jī)構(gòu)一般應(yīng)有3至5家持股比例5%以上的股東”，通過(guò)引入法人股東監(jiān)督約束農(nóng)村信用社的決策經(jīng)營(yíng)狀況，健全監(jiān)督機(jī)制。

2、改制為農(nóng)村商業(yè)銀行。改制為農(nóng)村商業(yè)銀行有助于農(nóng)村信用社摸清家底、化解不良資產(chǎn)、提高資本充足率和貸款損失準(zhǔn)備充足率、明確固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。目前大多數(shù)農(nóng)村信用社改制農(nóng)村商業(yè)銀行都得到了地方政府的大力支持，如有的地方政府以現(xiàn)金或優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)置換農(nóng)村信用社的不良資產(chǎn)，幫助信用社降低不良貸款率；有的地方政府為農(nóng)村信用社的網(wǎng)點(diǎn)補(bǔ)辦產(chǎn)權(quán)證和安全消防合格證開(kāi)辟“綠色通道”等。

廣東省銀監(jiān)局、廣東省東莞市銀監(jiān)分局）