中國房地產(chǎn)業(yè)改革的成就、問題與未來指向

○ 趙暉云

（湖南省岳陽市物業(yè)管理辦公室 湖南 岳陽 414000）

從2005年開始，國家就開始加大控制投機(jī)和抑制房價的力度，但是成效并不顯著。溫家寶總理在2012年政府工作報告中強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格執(zhí)行并逐步完善抑制投機(jī)投資性需求的政策措施，進(jìn)一步鞏固調(diào)控成果，促進(jìn)房價合理回歸。這表明，投機(jī)與房價已經(jīng)成為制約房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。本文認(rèn)為，調(diào)節(jié)房價和抑制投機(jī)成效不大的原因在于現(xiàn)有房地產(chǎn)的制度缺陷，要解決投機(jī)與房價兩大問題，必須系統(tǒng)全面反思房地產(chǎn)業(yè)市場化的歷史過程，找準(zhǔn)體制缺陷，明確新的改革方向和重點。

一、中國房地產(chǎn)業(yè)改革的基本路線與成就

中國房地產(chǎn)業(yè)改革的歷史起點是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下的房地產(chǎn)制度。其基本特點：一是房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)公有；二是國家計劃，即國家統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建房、統(tǒng)一分配；三是福利化分房，即房地產(chǎn)使用者只需交納象征性的房屋維修租金。到20世紀(jì)70年代末期，這種體制已經(jīng)積累了嚴(yán)重的弊端。一是由于房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)只有投入沒有產(chǎn)出，財政補(bǔ)貼日益增加，國家背上了沉重包袱。二是居民住房日趨緊張，不能滿足居民日益增長的住房消費(fèi)需求，住房問題逐漸成為嚴(yán)重的社會問題。三是由于公有財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理較為混亂，造成違章占地和私搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，城市管理越來越難。四是由于產(chǎn)權(quán)公有機(jī)制造成使用過程中損毀，折舊年限較短，資產(chǎn)流失嚴(yán)重。由此可見，這種體制已經(jīng)難以為繼。

中國傳統(tǒng)房地產(chǎn)制度的上述特點決定了中國房地產(chǎn)改革必須沿著三條基本路線展開，即打破住房公有制，推行住房私有化，實行居者有其屋；打破計劃分配體制，實行市場化；打破福利分房制度，實行住房商品化。

在實行住房私有化層面，1979年，溫州、福州、杭州、無錫等市和黑龍江省部分城鎮(zhèn)，分別試行了組織私人集資建房和“私建公助”、“公建民助”等辦法，由此開始啟動住房私有、居者有其屋的進(jìn)程。當(dāng)前，根據(jù)建設(shè)部公布的資料，中國城鎮(zhèn)家庭80%擁有自有住房，農(nóng)村100%有住房，住房自有率在全世界是最高的。盡管中國居民擁有的住房質(zhì)量和面積與世界發(fā)達(dá)國家存在較大差距，同時，住房自有成為居民的巨大生活負(fù)擔(dān)，但中國居民住房自有率正在不斷提高，房產(chǎn)開始成為居民的重要資產(chǎn)。

在實行市場化方面，通過打破住房計劃體制，實行住房的市場化購買，中國逐漸形成了市場化建房、市場化分房、市場化銷售、市場化定價等一整套住房市場化體制機(jī)制。這套機(jī)制盡管是造成高房價、住房分配不均、房地產(chǎn)泡沫、房地產(chǎn)投機(jī)等問題的體制原因，但市場化形成的多元化住房建設(shè)投資格局，是當(dāng)代各國解決住房問題的普遍體制，為進(jìn)一步解決住房問題奠定了制度基礎(chǔ)。

在住房商品化方面，1979年，吉林、廣西等地率先實行國家投資建設(shè)住宅出售給居民，住房商品化改革的步伐逐漸展開。1984年，國務(wù)院要求大中城市逐步擴(kuò)大商品化住宅的建設(shè)，住房商品化進(jìn)程加快推進(jìn)。特別是20世紀(jì)90年代后期取消福利分房以后，中國的住房商品化取得實質(zhì)性進(jìn)展，商品住房市場成為社會主義市場體系的重要組成部分。

總體上看，30多年的改革取得了重大成就。中國已經(jīng)基本建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的住房體制基本框架；城鎮(zhèn)居民住房基本實現(xiàn)自有化和商品化，商品房、限價商品房和廉租房等住房供應(yīng)體系正在形成；多元化投資、持續(xù)化融資、專業(yè)化服務(wù)、市場化分配等市場化機(jī)制基本形成；房地產(chǎn)業(yè)迅速崛起，成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)。

二、中國房地產(chǎn)改革的問題與反思

由于改革中出現(xiàn)了偏差，中國房地產(chǎn)改革與發(fā)展也出現(xiàn)了一些嚴(yán)重的問題。一是房價過高。根據(jù)中央電視臺2011年10月“經(jīng)濟(jì)生活大調(diào)查”的結(jié)果顯示，47.74%的民眾將住房列為家庭最主要的困難，31.46%的民眾最期待政府解決住房問題。根據(jù)清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心2012年3月22日發(fā)布的一項研究報告顯示，中國城鎮(zhèn)房價收入比已經(jīng)高達(dá)12.07，一線城市房價收入比高達(dá)25.25，而國際上認(rèn)為適宜的房價收入比為6—8，可見，我國城鎮(zhèn)住房房價收入比嚴(yán)重高企。時至今日，高房價仍然沒有得到有效控制。正如2012年“兩會”期間溫家寶總理指出的：“一些地方房價還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有回到合理價位?！倍峭稒C(jī)過盛。以1992—1993年房地產(chǎn)泡沫為例，1992年全國共有房地產(chǎn)企業(yè)12400家，但有實際開發(fā)業(yè)績的房地產(chǎn)企業(yè)僅為7066家。浙江省1993年7月底有195家合資房地產(chǎn)企業(yè)，27家外商獨資房地產(chǎn)企業(yè)，但外資的實際到位率僅為20%。1992年全國共有空置商品房1836萬平方米，空置率超過30%。海南省1988年住房平均價格為1350元／平方米，1991年為1400元／平方米，1992年則猛增至5000元／平方米，比1991年增長257%。1993年上半年房地產(chǎn)價格達(dá)到7500元／平方米。

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界和決策界多將房地產(chǎn)價格高企和投機(jī)旺盛的原因歸結(jié)為房地產(chǎn)體制之外的原因，例如土地制度方面的城鄉(xiāng)土地分割、政府壟斷土地、土地財政；住房金融制度方面的商業(yè)性住房金融體系單一、政策性金融與保障性金融不匹配、公積金制度設(shè)計不合理；稅收制度方面的缺乏針對保障房投資融資的稅費(fèi)減免政策；中央與地方在房地產(chǎn)宏觀調(diào)控方面的職責(zé)劃分不清、缺乏對房地產(chǎn)市場監(jiān)管和住房保障方面的硬性規(guī)定等。

本文認(rèn)為，上述原因都只是房地產(chǎn)體制之外的原因，房價高企和投機(jī)旺盛的根本原因是房地產(chǎn)體制內(nèi)的原因，即30多年的改革出現(xiàn)的一些偏差導(dǎo)致的住房體制缺陷。具體來講，一是在房地產(chǎn)業(yè)的定位方面，過度賦予房地產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，特別是在擴(kuò)大內(nèi)需的背景下，房地產(chǎn)業(yè)被當(dāng)做國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，被賦予重大的經(jīng)濟(jì)功能。二是在住房供應(yīng)體系方面，過度強(qiáng)調(diào)商品化，相對忽視保障化。盡管1994年和1998年，國家先后出臺了市場化與保障化相結(jié)合的一體化住房供應(yīng)體系，但是廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)在許多城市進(jìn)展緩慢，形成了房地產(chǎn)商品化過度和保障化不足的局面。三是在住房開發(fā)制度方面，開發(fā)公司制導(dǎo)致住房開發(fā)市場的壟斷，城鎮(zhèn)居民合作建房與自建住房、郊區(qū)農(nóng)民經(jīng)營性建房被禁止，加上開發(fā)公司采取預(yù)售制，可以利用銀行貸款和購房者預(yù)付款進(jìn)行開發(fā)，實際上是將風(fēng)險轉(zhuǎn)移到銀行和購房者身上。四是在住房分配方面，建立了住房分配貨幣化制度，但是沒有建立貨幣化分配與房價增長同步同比增長的機(jī)制，工薪階層住房補(bǔ)貼難以隨房價一同提升。五是在住房交換制度方面，由于租賃市場嚴(yán)重滯后，多數(shù)居民不愿租房，擁有住房者缺乏出租動力。正是由于這些體制缺陷，形成了推動房價上漲和投機(jī)旺盛的體制基礎(chǔ)和體制力量，如果不進(jìn)一步整體完善房地產(chǎn)體制，深化相關(guān)配套改革，消除這些體制缺陷，就難以從根本上消除房價高企和投機(jī)過度的體制基礎(chǔ)。

三、中國房地產(chǎn)業(yè)改革的未來指向

當(dāng)前，中國人均GDP跨上5000美元臺階，正在邁向全面小康社會，全社會住房需求呈現(xiàn)旺盛態(tài)勢，同時，伴隨城市化的深度推進(jìn)，中國住房產(chǎn)業(yè)具有巨大的發(fā)展空間。中國房地產(chǎn)業(yè)處在向新的階段發(fā)展的轉(zhuǎn)折點上，應(yīng)該在進(jìn)一步堅持房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的同時，基于全面系統(tǒng)的反思和規(guī)劃，明確中國房地產(chǎn)制度改革的未來走向。

首先，確立正確的改革方向。30年多年來中國房地產(chǎn)制度改革的成功歸結(jié)為市場化，而問題則出在過度市場化。具體來說，在房地產(chǎn)市場化方面出現(xiàn)了幾個偏差：一是過度強(qiáng)調(diào)住房的投資品性質(zhì)，相對弱化了住房的消費(fèi)品屬性；二是過度強(qiáng)調(diào)了住房的私人品性質(zhì)，相對忽視了住房的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性；三是過度強(qiáng)調(diào)了住房分配的市場化特性，相對忽視了住房分配的保障性特性；四是過度強(qiáng)調(diào)了房地產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)功能，相對弱化了房地產(chǎn)業(yè)的社會保障與社會公平職能。

在未來的改革中，要在繼續(xù)推進(jìn)房地產(chǎn)改革的同時，糾正房地產(chǎn)市場化的上述偏差。一是要確立住房的消費(fèi)品主體屬性。按照馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，住房是勞動者及其家庭成員最基本的消費(fèi)資料，其基本功能是為勞動者提供生產(chǎn)和再生產(chǎn)勞動力的場所，住房作為投資品的功能是派生的。二是要強(qiáng)調(diào)住房的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性。在社會主義條件下，居住權(quán)是社會成員的基本人權(quán)，是社會成員全面發(fā)展的基本物質(zhì)條件，國家和社會有保障每一個社會成員和家庭享有基本居住權(quán)的義務(wù)。因此，住房既是私人品，又具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，不能完全市場化。三是要加大保障性住房供給體系的建設(shè)。從國外經(jīng)驗來看，保障性住房是確保社會成員享有基本居住權(quán)的重要途徑，是遏制住房過度投機(jī)的基本手段。四是不僅要將房地產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，更要將房地產(chǎn)業(yè)作為民生發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。在當(dāng)前階段，要更多地強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)業(yè)作為民生發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)的屬性，加大對保障性住房建設(shè)財政、金融和稅收支持力度。

其次，完善房地產(chǎn)制度與體制。一是加快構(gòu)建保障性住房綜合體系。加快推進(jìn)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)，形成與中下等收入群體需求與支付能力相適應(yīng)的保障房供應(yīng)體系、分配體系、融資體系、資助體系和調(diào)控體系。二是加快構(gòu)建住房綜合配套體系，包括建立“產(chǎn)權(quán)多元、自有為主”的產(chǎn)權(quán)制度，“基金主導(dǎo)、多元開發(fā)”的開發(fā)制度，“租售并舉、先租后買”的租售制度，“一戶一房、抑制投機(jī)”的消費(fèi)制度，“以錢為主、錢物分離”的分配制度等。

最后，加快推進(jìn)房地產(chǎn)體制外配套改革，包括加快收入分配制度改革，提高中等收入者比重，提高低收入者群體收入；加快政府體制改革，加大各級政府事權(quán)、財權(quán)整合度，逐步削弱土地財政的基礎(chǔ)，提高土地收入返回住房開發(fā)的比重；建立中央與地方“責(zé)權(quán)對稱、分工負(fù)責(zé)、科學(xué)問責(zé)”的宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管和住房保障的管理體制，促進(jìn)各級地方政府加大保障性住房的建設(shè)力度等。

[1]趙紅星：當(dāng)代中國房地產(chǎn)的發(fā)展制度變遷[D].中南財經(jīng)政法大學(xué)，2011.

[2]程紅梅：中國當(dāng)代房地產(chǎn)金融思想發(fā)展研究（1978—2005）[D].復(fù)旦大學(xué)，2007.

[3]倪鵬飛：城鎮(zhèn)住房制度：綜合配套改革如何深入[N].光明日報，2012-03-30.