我國城市市政公用行業(yè)市場化改革研究

○衛(wèi)斌

（湖北廣播電視大學(xué) 湖北 武漢 430074）

一、我國城市市政公用行業(yè)市場化改革效果評價(jià)

1、擴(kuò)大了建設(shè)資金來源

自改革開放以來，我國市政公用設(shè)施投資總額不斷提高。第八個(gè)五年計(jì)劃期間投資總額是2600億元，是第七個(gè)五年計(jì)劃期間的5.2倍，而第九個(gè)五年計(jì)劃期間的投資總額是第八個(gè)五年計(jì)劃期間的2.7倍，達(dá)到了7000億元。投資資金總額不斷提高，促使政府采取多種形式鼓勵(lì)和支持多種經(jīng)濟(jì)成分進(jìn)入市政公用行業(yè)領(lǐng)域，加強(qiáng)和完善市政公用行業(yè)投資環(huán)境，對民營資本準(zhǔn)入領(lǐng)域也在逐步放寬，吸引社會資金和境外資本，大規(guī)模籌集公用行業(yè)建設(shè)資金，快速提高公共資源供給，有效化解了城市化高速發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施短缺之間的矛盾。

2、降低了行業(yè)運(yùn)營成本

競爭是市場化的一個(gè)重要標(biāo)志，因此公用行業(yè)市場化的核心問題是引入市場競爭機(jī)制。長期以來，我國市政公用設(shè)施短缺，設(shè)施運(yùn)行成本高、效益低下。自市場化改革引入競爭機(jī)制后，這一狀況大大改善。以道路保潔、綠化、排水等服務(wù)為例，過去是財(cái)政定額撥款給政府所屬的事業(yè)單位，通過對沈陽、鞍山、青島等地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在這些城市實(shí)行以競爭招標(biāo)方式提供服務(wù)，在服務(wù)質(zhì)量不下降的前提下，節(jié)約資金達(dá)到20%～50%；青島、貴陽、南京等城市在公交行業(yè)采取市場化改革后，在市場競爭壓力下，人車比例由原來的16：1降為4：1，車況明顯改善，服務(wù)質(zhì)量也大大提高，公交行業(yè)也扭虧為盈。

3、優(yōu)化了企業(yè)治理結(jié)構(gòu)

近年來的公用行業(yè)市場化改革，不斷地推動了我國國有企業(yè)的改革進(jìn)程，在很大程度上進(jìn)一步促進(jìn)了現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和完善。特別是我國的一些大中型城市，開展了一系列的市場化改革項(xiàng)目。比如，通過與國外水務(wù)公司的合作（包括合營、合資等）改善現(xiàn)有企業(yè)資本結(jié)構(gòu)，不僅盤活了公用基礎(chǔ)設(shè)施的存量，也為相關(guān)領(lǐng)域的建設(shè)提供了多元化的資金來源，減少了政府的資金投入壓力。這種合資合營的方式，促使原有的國有企業(yè)必須適應(yīng)市場化改革，提高企業(yè)的經(jīng)營效益，改進(jìn)了原有國有企業(yè)的經(jīng)營方式和管理體制機(jī)制。

4、減輕了政府財(cái)政壓力

長期以來，我國政府承擔(dān)著公用設(shè)施的融資風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。在引入市場化機(jī)制后，在投資主體多元化的條件下，本來由政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)向由新投資者承擔(dān)，而且在市場機(jī)制下，準(zhǔn)予進(jìn)入的企業(yè)往往都是經(jīng)營業(yè)績好、融資能力強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)意識強(qiáng)的企業(yè)，因而政府只需改善企業(yè)市場投資環(huán)境。這樣相應(yīng)地減少了政府風(fēng)險(xiǎn)，減輕財(cái)政投資壓力。

二、我國城市市政公用行業(yè)市場化改革存在的問題

1、思想認(rèn)識不到位，改革目標(biāo)定位不準(zhǔn)

當(dāng)前公用行業(yè)市場化改革仍存在著一些思想誤區(qū)。首先，將投資主體多元化作為改革的唯一目標(biāo)，認(rèn)為增加公用行業(yè)投入就是改革的最終目標(biāo)，沒有把握住公用行業(yè)改革的主導(dǎo)性方向，忽視了改革的最終目的，即提高行業(yè)的有效競爭性和規(guī)范行業(yè)管理。其次，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留的公有制偏好導(dǎo)致地方政府認(rèn)為公用行業(yè)本來就應(yīng)該由政府來提供，政府既有責(zé)任，又有義務(wù)。這就導(dǎo)致改革過程中，無法對公用行業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)作出根本性的調(diào)整，對這種產(chǎn)權(quán)變革認(rèn)識不清。最后，有的地方政府片面地認(rèn)為，改革就是讓政府徹底地退出公用行業(yè)的領(lǐng)域，政府既不出臺保護(hù)性和約束性政策，也不進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整，導(dǎo)致政府喪失了改革主動權(quán)的同時(shí)，也喪失了改革的時(shí)機(jī)。

2、地方政策不健全，市場交易成本較高

市場化改革一直以來都不是一蹴而就的，公用行業(yè)市場化改革也如此。由于地方政策往往要根據(jù)國家政策進(jìn)行調(diào)整，而且地方政策的制定存在很多不配套不穩(wěn)定的現(xiàn)象，規(guī)劃形同虛設(shè)，導(dǎo)致市政公用行業(yè)的權(quán)利過于集中，資源壟斷現(xiàn)象十分嚴(yán)重，增加了市場的交易成本，無形中抬高了市場的準(zhǔn)入門檻。特別是當(dāng)?shù)胤秸哒{(diào)整過快時(shí)，一些區(qū)域間、行業(yè)間的壁壘就會形成，投資門檻的進(jìn)一步抬高容易導(dǎo)致一些企業(yè)裹足不前。而改革實(shí)際費(fèi)用的增加也會轉(zhuǎn)嫁到企業(yè)身上，增加了企業(yè)的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。因此，政策的不連續(xù)性和多變性就造成了公用行業(yè)市場化成本過高。

3、政府角色不到位，行業(yè)價(jià)費(fèi)機(jī)制不活

公用行業(yè)提供產(chǎn)品和服務(wù)屬于公共物品，因此，該行業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格需要政府進(jìn)行管制。政府管制主要職責(zé)包括價(jià)格的監(jiān)督、規(guī)劃的制定以及服務(wù)質(zhì)量等。但由于目前政府職能未能及時(shí)到位、政府角色沒有及時(shí)理清、合理的價(jià)費(fèi)機(jī)制沒有建立，造成兩種極端狀態(tài)：或者是投資者投資回報(bào)與債權(quán)人的合法利益得不到有力的保障，或者是消費(fèi)者合法權(quán)益受到嚴(yán)重侵害，這兩種狀態(tài)都直接阻礙了改革的進(jìn)程。

4、操作程序不規(guī)范，市場改革代價(jià)較高

有些地方不能因地制宜地進(jìn)行改革與操作，在人和資產(chǎn)處置等方面產(chǎn)生眾多的新問題。在公用行業(yè)改革的過程中，有些地方未能按照公平、公開的原則規(guī)范操作程序，從而進(jìn)行科學(xué)合理的預(yù)測和決策，特別是產(chǎn)權(quán)改革方面，產(chǎn)權(quán)要素價(jià)格漏估或是低估，造成國有資產(chǎn)或是集體財(cái)產(chǎn)流失。還有些地方不切實(shí)際，過度保護(hù)投資者利益，侵害國家和人民的權(quán)益。

三、推進(jìn)市政公用行業(yè)市場化改革的對策建議

1、規(guī)范程序，加強(qiáng)監(jiān)管

重點(diǎn)監(jiān)管包括：市場準(zhǔn)入、運(yùn)行的安全、產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量、價(jià)格服務(wù)、市場秩序等。當(dāng)前，我國尚未建立獨(dú)立的市政行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，下階段建立隸屬于政府主管部門之外的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)將是改革的重點(diǎn)。必須進(jìn)一步加快建立公開的經(jīng)營許可制度，完善市場準(zhǔn)入制度，規(guī)范企業(yè)的市場進(jìn)入行為，既要保證正常的適度競爭，又要能夠維護(hù)各個(gè)時(shí)期以及各個(gè)階段的競爭者的基本公平權(quán)益。參照《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》（國務(wù)院令第346號）中有關(guān)的限制條款，除了大中型城市以外，其余的城市市政工業(yè)行業(yè)項(xiàng)目是允許或者是鼓勵(lì)社會資本以及私營企業(yè)投資的，并且投資的具體形式或者方式也是靈活的，只要符合國家相關(guān)法律規(guī)定，都可以進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域的投資。但大中型城市的相關(guān)市政行業(yè)，如燃?xì)狻⒐┧潘?、電力等管網(wǎng)的建設(shè)，必須由中方控股。在國家規(guī)定的基礎(chǔ)上，各種經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)本著公平、公正、公開的基本原則，參與市政公用行業(yè)的競爭。

2、完善政策法規(guī)

近年來，我國市政公用行業(yè)市場化改革的政策趨向日益明顯。但政府管理和市場運(yùn)行不規(guī)范依然是我國市政公用行業(yè)所面臨的問題。這主要是由于：一是市場準(zhǔn)入制度、投資管理以及監(jiān)督體系尚未形成，約束市場行為、防止不正當(dāng)競爭的保障體系未能有效運(yùn)行；二是國有市政公用企業(yè)承擔(dān)的社會職責(zé)和義務(wù)不明確，導(dǎo)致其在市場經(jīng)濟(jì)條件下無法進(jìn)行平等競爭；三是事業(yè)單位轉(zhuǎn)制的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)繳納、富余人員安置、離退休人員待遇等方面的政策還不明確，體制改革緩慢。因此，必須建立完善的法規(guī)體系和具有突破性的保障措施，才能確保市政公用行業(yè)改制改革工作的順利推進(jìn)。

此外，加強(qiáng)法制建設(shè)，做好立法工作，盡快建立和完善有關(guān)我國市政公用行業(yè)建設(shè)和管理方面的法律法規(guī)體系，也是一個(gè)重要的方面。我國政府要根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本情況，制定符合我國特征和我國實(shí)際的地方性法規(guī)和具體的一些實(shí)施方案。相關(guān)的職能部門必須轉(zhuǎn)變職能，通過有法可依、依法行政和公正嚴(yán)明的執(zhí)法管理，構(gòu)建我國市政行業(yè)的良好秩序。此外，還需要努力提高本地執(zhí)法水平，建議組織一支懂技術(shù)、懂業(yè)務(wù)的精明強(qiáng)干的執(zhí)法隊(duì)伍，努力創(chuàng)造一個(gè)有序的、規(guī)范的市場經(jīng)營環(huán)境和氛圍。特別是，要善于運(yùn)用法律手段而不是行政干預(yù)手段，維護(hù)市政公用行業(yè)在對外開放過程中的主動權(quán)，提高進(jìn)行自我保護(hù)和自我發(fā)展的能力。

3、理順價(jià)格機(jī)制

市政公用行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)具有長期性和普遍性，它的價(jià)格形成過程具有政府指令性特征，而其調(diào)整則涉及很多普通居民的直接利益，不能像一般商品那樣隨行就市，完全按照供求規(guī)律行事。因此，要建立合理的產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格機(jī)制，維護(hù)投資者的收益和用戶的長遠(yuǎn)利益。根據(jù)國家有關(guān)政策、社會平均成本、市場供求狀況、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展要求、社會承受能力等因素，合理確定或調(diào)整供水、管道供氣、集中供熱、公交、垃圾處置、污水處理等行業(yè)的產(chǎn)品、服務(wù)價(jià)格。完善成本約束機(jī)制，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行國家規(guī)定的成本監(jiān)審辦法，加強(qiáng)對市政公用行業(yè)運(yùn)營成本的監(jiān)審，健全價(jià)格聽證制度，規(guī)范定價(jià)行為。只有為投資者提供合理的收益，投資者才愿意進(jìn)入市政公用行業(yè)領(lǐng)域。政府必須對市政公用行業(yè)的服務(wù)或者產(chǎn)品制定一個(gè)具有吸引力的價(jià)格，通過建立良好的價(jià)格形成和調(diào)整機(jī)制，公開價(jià)格調(diào)整的程序。一方面，保證投資者通過自身努力，例如提高生產(chǎn)效率、降低生產(chǎn)成本和運(yùn)營成本獲得合理收益；另一方面，也要保證居民能夠真正享受到各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給生活帶來的各種實(shí)惠，特別是科技進(jìn)步帶來的一系列便利、競爭帶來的服務(wù)質(zhì)量的提高等，這樣才能最終維護(hù)居民的長遠(yuǎn)利益。

4、創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)必須在現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)明晰的前提下進(jìn)行，也就是重新界定、更換、組合公用行業(yè)所有權(quán)的核心權(quán)利體系中的管理權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)、繼承權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等產(chǎn)權(quán)權(quán)利主體，改變所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式。對于公用行業(yè)市場化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新關(guān)鍵是對市場要素主體、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)關(guān)系、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與市場結(jié)構(gòu)關(guān)系的整合。公用行業(yè)市場化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新在促使市政公用行業(yè)運(yùn)作模式和經(jīng)營方式的多樣化的同時(shí)，推動了所有制結(jié)構(gòu)，大大提升了生產(chǎn)力。

5、培養(yǎng)中介機(jī)構(gòu)

一般來講，中介機(jī)構(gòu)對市場較為了解，而政府顯然不具備這方面的優(yōu)勢。因此，應(yīng)努力培育中介機(jī)構(gòu)，以降低改革風(fēng)險(xiǎn)。如將中介機(jī)構(gòu)引入招投標(biāo)的流程中，可大大提高運(yùn)作、執(zhí)行效率。此外，還要建立成本信息披露機(jī)制，由第三方中介機(jī)構(gòu)和服務(wù)接受者對成本、服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行審定、評估與評價(jià)；完善公用事業(yè)的定價(jià)機(jī)制和價(jià)格監(jiān)管，使聽證代表更具廣泛性，使聽證程序更加公平公正，從而建立科學(xué)的聽證會制度。要充分發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)、專家在科學(xué)決策管理中的作用，加大對咨詢的投入。在市政公用事業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)豐富的英國，各監(jiān)管辦公室在履行其法律職責(zé)時(shí)，前期往往會進(jìn)行大量的咨詢工作，廣泛征集、采納專家的意見，以此保證決策的科學(xué)性和可操作性。這對我國市政公用事業(yè)監(jiān)管具有相當(dāng)大的借鑒意義，以污水處理行業(yè)為例，世界銀行、亞洲銀行在投資污水處理項(xiàng)目時(shí)，就是委托中介公司來組織實(shí)施的。在推進(jìn)市場化進(jìn)程中，應(yīng)慢慢實(shí)現(xiàn)由政府主導(dǎo)向中介機(jī)構(gòu)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。在這一過程中，我國要實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：一是鼓勵(lì)更多企業(yè)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資、經(jīng)營與管理；二是保證城市基礎(chǔ)設(shè)施平穩(wěn)的經(jīng)營，保持政策的連貫性；三是要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會效益的有機(jī)統(tǒng)一；四是努力降低運(yùn)營成本，減輕老百姓的負(fù)擔(dān)，要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，核算不同等級的污水處理廠每噸污水的處理費(fèi)用；五是完善監(jiān)督管理機(jī)制。