美英兩國房地產(chǎn)金融政策與風(fēng)險(xiǎn)防范體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及啟示

○雷學(xué)軍

（華中科技大學(xué) 湖北 武漢 430074）

一、美國的房地產(chǎn)金融政策與風(fēng)險(xiǎn)防范體系

1、房地產(chǎn)金融政策

（1）羅斯福和杜魯門時(shí)代。1932年，是經(jīng)濟(jì)大蕭條之后的羅斯福時(shí)代，美國出現(xiàn)了住房建設(shè)和金融危機(jī)，政府通過設(shè)立“聯(lián)邦住宅貸款銀行系統(tǒng)”（F H L B），并批準(zhǔn)《住宅抵押貸款法》，成立了“房地產(chǎn)貸款公司”，形成了長久性的分期付款式抵押貸款市場。1934年，《國家住房法》通過并成立了“聯(lián)邦住宅管理局”（F H A）和“聯(lián)邦儲(chǔ)蓄貸款保險(xiǎn)公司”（F S L I C），組建“互助組織”，負(fù)責(zé)對(duì)個(gè)人的抵押貸款保險(xiǎn)。為解決低收入人群的住房問題，1937年，通過了《公共住宅法案》，設(shè)立“聯(lián)邦平民房屋建設(shè)總處（U S H A）”，為平民提供低租金住房。1949年，杜魯門政府修訂了《國家住房法》，提出“居者有其屋”的住房目標(biāo)，通過興建公共住宅單位解決大多數(shù)人的住房問題。

（2）肯尼迪與約翰遜時(shí)代。1961年，肯尼迪政府發(fā)表國情咨文《住房和城鎮(zhèn)發(fā)展計(jì)劃》，提出三個(gè)目標(biāo)：更新和規(guī)劃城市、給全國人民體面住房、鼓勵(lì)發(fā)展建筑業(yè)。并通過提供“低于市場水平利率”的貸款計(jì)劃，鼓勵(lì)私營金融機(jī)構(gòu)向市場提供貸款。1965年，約翰遜政府的“租金增補(bǔ)”計(jì)劃，將低收入家庭住房支出的比例進(jìn)行限制。1968年，出臺(tái)了新住房貸款計(jì)劃，鼓勵(lì)私人開發(fā)商低利率貸款，聯(lián)邦政府給予貼息?！蹲》颗c城市發(fā)展法》頒布后，住房與城市發(fā)展部（H U D）正式成立。

（3）尼克松與福特時(shí)代。1969年，尼克松政府先后實(shí)施了“自置居所計(jì)劃”和“租賃住宅計(jì)劃”，但收效甚微。1970年，國會(huì)通過“緊急住宅融資法案”，成立“聯(lián)邦住宅貸款抵押公司”開辟二級(jí)市場。后來，福特政府提出“社區(qū)發(fā)展補(bǔ)助計(jì)劃”，將住房建設(shè)、都市重建和其他住房資助計(jì)劃合并，重新分配資金。

（4）里根與布什時(shí)代。里根為了減少政府財(cái)政壓力，提高租客承擔(dān)租金的能力，降低政府確定的“公平市場租金”標(biāo)準(zhǔn)。于1987年推行稅制改革和“低收入階層住房稅金信用計(jì)劃”，對(duì)給低收入人士提供住房的項(xiàng)目提供稅收優(yōu)惠。1990年，布什政府出臺(tái)“國民可承擔(dān)住宅”法案，通過擔(dān)保和信用證明方式為租客提供幫助，并加強(qiáng)地方政府和非營利性社區(qū)在住宅開發(fā)中的作用。

（5）克林頓與小布什、奧巴馬時(shí)代。1997年正式出臺(tái)了“多成員家庭資助性住房改革及承受能力法案”，新增45億美元資金用于保障住宅單位和個(gè)人利益，同時(shí)也為1999年以后逐步改革由F H A提供保險(xiǎn)的抵押貸款體制創(chuàng)造條件?？肆诸D時(shí)代，改革住房與城市發(fā)展部（H U D）的職能，在削減聯(lián)邦政府對(duì)住房有關(guān)預(yù)算的同時(shí)，將執(zhí)行住房計(jì)劃的職能逐步轉(zhuǎn)交給各州和地方政府。同時(shí)，提高各州所得的稅金信用人均標(biāo)準(zhǔn)，從1.25美元提高到1.75美元。2000—2004年，全美提高房地產(chǎn)稅收入比例。針對(duì)房屋購買和出售的差價(jià)，美國一些州政府專門設(shè)計(jì)征收房地產(chǎn)增值稅，規(guī)定自住房住滿兩年以上出售可以享受大幅度增值稅減免政策，投資房則不能享受相應(yīng)的增值稅減免政策。

2、房地產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)與運(yùn)作體制

20世紀(jì)60年代以來，隨著美國住房抵押貸款機(jī)制和房地產(chǎn)證券化機(jī)制的應(yīng)用，一級(jí)市場和二級(jí)市場逐步完善，推動(dòng)了美國房地產(chǎn)市場的迅速發(fā)展。一級(jí)市場就是直接發(fā)放貸款的市場，機(jī)構(gòu)主體包括儲(chǔ)蓄貸款協(xié)會(huì)、商業(yè)銀行、互助銀行、人壽保險(xiǎn)公司等。不同金融機(jī)構(gòu)的主體職能又存在區(qū)別。儲(chǔ)蓄貸款協(xié)會(huì)（S L s）是以吸收儲(chǔ)蓄存款、發(fā)放抵押貸款為主的專業(yè)性金融機(jī)構(gòu)。商業(yè)銀行是美國范圍最廣的金融中介，主要提供短期信用和商業(yè)貸款?；ブy行是存款人共同所有和經(jīng)營的互助組織，主要是提供抵押貸款。人壽保險(xiǎn)公司的保費(fèi)較為穩(wěn)定，逐漸成為抵押貸款的主要資金來源。二級(jí)市場是出售抵押貸款的市場。由于有一級(jí)市場的長期穩(wěn)定的資金來源，二級(jí)市場運(yùn)作更加順暢。目前美國房地產(chǎn)金融二級(jí)機(jī)構(gòu)主要有聯(lián)邦國民抵押協(xié)會(huì)（F NMA）、政府國民抵押協(xié)會(huì)（G NMA）和聯(lián)邦住宅貸款抵押公司（F H L MC）。其主要作用是加強(qiáng)抵押貸款的保證、收購抵押貸款組群、授權(quán)代理機(jī)構(gòu)發(fā)行抵押債券或自己發(fā)行抵押債券、支付貸款利息等。美國房地產(chǎn)的一級(jí)市場、二級(jí)市場、房地產(chǎn)市場管理機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成完整而統(tǒng)一的市場體制。

除此之外，美國房地產(chǎn)金融管理機(jī)構(gòu)也發(fā)揮著重要作用，主要包括通貨監(jiān)理處和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司，其職責(zé)是對(duì)銀行體系和貨幣政策進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)，為了鼓勵(lì)購買自有住宅，還創(chuàng)立了聯(lián)邦住房貸款銀行系統(tǒng)、聯(lián)邦儲(chǔ)蓄貸款保險(xiǎn)公司和聯(lián)邦住宅管理局，對(duì)個(gè)人住房貸款進(jìn)行擔(dān)保。

3、風(fēng)險(xiǎn)防范體系

（1）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度。美國對(duì)房地產(chǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防主要體現(xiàn)在嚴(yán)格的企業(yè)內(nèi)部監(jiān)控制度和健全的社會(huì)信用體系方面。企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管方面，審貸分離制度、業(yè)務(wù)評(píng)估體系制度和專門的風(fēng)險(xiǎn)管理部門設(shè)立，特別是1992年五大學(xué)會(huì)共同發(fā)表的《內(nèi)部控制——整體框架》報(bào)告，明確了企業(yè)內(nèi)部董事會(huì)、管理層、內(nèi)部審計(jì)人員對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的責(zé)任和義務(wù)，提出了控制目標(biāo)。2004年的《企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理——總體框架》進(jìn)一步將企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理和控制分為八項(xiàng)指標(biāo)，完善了企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理制度。信用市場方面，美國通過加強(qiáng)各環(huán)節(jié)的立法，包括公平信用報(bào)告法、公平信用機(jī)會(huì)法、公平債務(wù)催收作業(yè)法等，建立了完善的信用法律覆蓋體系。信用手機(jī)和評(píng)估市場則完全通過市場化手段運(yùn)營，形成了個(gè)人信用、企業(yè)信用和資信評(píng)估三大市場格局。同時(shí)，政府部門的監(jiān)管和不良信用懲罰制度為信用體系的建設(shè)保駕護(hù)航。

（2）風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偤娃D(zhuǎn)嫁制度。美國房地產(chǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)的分?jǐn)傊饕ㄟ^房地產(chǎn)企業(yè)的多元化直接融資渠道、房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）、住房抵押貸款保險(xiǎn)等制度實(shí)現(xiàn)。美國大型的房地產(chǎn)企業(yè)基本都是上市公司，可以發(fā)行股票并在股票市場掛牌上市，投融資成本相對(duì)較低。房地產(chǎn)投資信托基金，是通過公開發(fā)行基金單位或私募融資，進(jìn)入房地產(chǎn)項(xiàng)目，并由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)經(jīng)營管理，以獲得長期穩(wěn)定收益為目的的金融衍生工具。住房抵押貸款保險(xiǎn)制度，包括房貸金融機(jī)構(gòu)的保險(xiǎn)制度、中低收入家庭的住房抵押貸款保險(xiǎn)制度、退休老兵住房抵押貸款保險(xiǎn)制度和普通居民商業(yè)住房抵押貸款保險(xiǎn)制度等，有效地分散了金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人房地產(chǎn)信貸風(fēng)險(xiǎn)。美國的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁制度是金融機(jī)構(gòu)將房地產(chǎn)抵押貸款債券出售給投資機(jī)構(gòu)，后者進(jìn)行資產(chǎn)組合，然后發(fā)行房地產(chǎn)抵押貸款證券，即MB S。二級(jí)市場的健全和政府的介入為風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁制度提供了發(fā)展契機(jī)。

（3）風(fēng)險(xiǎn)法律監(jiān)管政策。以2002年頒布的《薩班斯－奧克斯利法案》為例，該法案不僅指出了防范和控制房地產(chǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)的根源，而且從企業(yè)內(nèi)部建立風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的角度，將風(fēng)險(xiǎn)控制在每個(gè)環(huán)節(jié)，并降到最低。該法案雖然立法較快，但仍經(jīng)歷了20次的公開聽證，并進(jìn)行了充分討論。法案頒布之后，在1980—1990年的十幾年中，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)不合理、期權(quán)收益高、法律風(fēng)險(xiǎn)低等問題，美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)多次對(duì)公司丑聞事件的當(dāng)事人提起公訴，將法律有效執(zhí)行，起到了預(yù)期的約束作用。

正是在不斷調(diào)整的房地產(chǎn)金融政策、良好健全的運(yùn)作體系、完善的金融機(jī)構(gòu)以及風(fēng)險(xiǎn)防范體系共同作用之下，美國房地產(chǎn)金融在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中雖然經(jīng)歷了一次次的大起大落，但并沒有出現(xiàn)嚴(yán)重衰退，反而成功將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到其他國家，從而有效保證了房地產(chǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)在一定時(shí)期被控制在可控范圍之內(nèi)。但美國風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偤娃D(zhuǎn)嫁的主體過多、鏈條過長，直接導(dǎo)致房地產(chǎn)危機(jī)的傳染性和破壞力更強(qiáng)，且金融創(chuàng)新工具的大量運(yùn)用，也在一定程度上增加了市場的不穩(wěn)定性。

二、英國的房地產(chǎn)政策與風(fēng)險(xiǎn)防范體系

1、房地產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)

英國房地產(chǎn)金融市場最顯著的特點(diǎn)是各個(gè)金融機(jī)構(gòu)之間具有明確的分工，形成了專業(yè)化運(yùn)作體系。主要包括建筑協(xié)會(huì)和銀行。20世紀(jì)70年代撒切爾夫人執(zhí)政后，大力推行住宅私有化政策，房屋買賣市場迅速繁榮。抵押市場的建筑協(xié)會(huì)是自主型民間機(jī)構(gòu)，在抵押市場上占有壟斷地位，特別是20世紀(jì)70年代末，其提供的房地產(chǎn)抵押貸款凈額占市場比例接近95%。20世紀(jì)80年代，隨著銀行的介入，其市場份額有所下降，但到1992年仍然占據(jù)78%的市場份額。建筑協(xié)會(huì)的資金主要來源于股東投資和存款，這與美國的儲(chǔ)蓄貸款協(xié)會(huì)主要依靠存款存在區(qū)別。

銀行在房地產(chǎn)市場上的貸款抵押凈額從20世紀(jì)80年代開始有所增加，到1992年已經(jīng)達(dá)到34%。商業(yè)銀行主要從事工商企業(yè)的短期融資業(yè)務(wù)，而商人銀行則主要從事貿(mào)易票據(jù)的兌換業(yè)務(wù)。保險(xiǎn)公司相對(duì)于建筑協(xié)會(huì)和銀行來說作用較小。

2、防范房地產(chǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)的主要做法

英國政府對(duì)房地產(chǎn)市場的干預(yù)對(duì)于西方國家而言是最為特殊的。房地產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的金融工具創(chuàng)新在英國房地產(chǎn)市場領(lǐng)域也比較突出，尤其是20世紀(jì)70、80年代。為了有效遏制購房出租和首次置業(yè)人士的購房熱情，英國政府于2003年11月到2004年8月之間連續(xù)5次上調(diào)利率，抵押貸款成本的大大增加，有效緩解了房地產(chǎn)消費(fèi)信貸。2008年，美國次貸危機(jī)以來，英國房價(jià)普遍下跌，經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)衰退局面。英國政府通過資金市場的流動(dòng)性控制來干預(yù)，提高銀行同業(yè)拆借的利率。

另外，隨著房地產(chǎn)信用工具的發(fā)達(dá)和創(chuàng)新，英國房地產(chǎn)市場的業(yè)務(wù)范圍不斷拓展，包括各類住房儲(chǔ)蓄存款、住房貸款、房地產(chǎn)抵押貸款、房地產(chǎn)信托、房地產(chǎn)證券和房地產(chǎn)保險(xiǎn)等。英國的貸前審查制度、個(gè)人信用制度、違約處理制度、風(fēng)險(xiǎn)治理制度都較為完善。特別是在建筑協(xié)會(huì)的資金治理中，注意堅(jiān)持四個(gè)原則：資金來源約束資金應(yīng)用的原則、資產(chǎn)與負(fù)債期限對(duì)等的原則、效益和安全并重的原則，資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)優(yōu)化的原則等。

英國的房地產(chǎn)稅制非常完善，涉及保有、轉(zhuǎn)移、取得三個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)于房地產(chǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)的防范也起到了控制作用。具體而言，房地產(chǎn)稅主要包括所得稅、房屋稅、遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅、資本利得稅等。在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收市政稅和營業(yè)稅。市政稅是對(duì)居民住宅依據(jù)資本價(jià)值征收的地方稅種，是地方財(cái)政收入體系的主要來源。市政稅涉及一定的免稅范圍，學(xué)生、未成年人、外交人員或者殘疾人居住的房產(chǎn)都是完全免稅的。市政稅稅收的豁免范圍成為政府宏觀調(diào)控房地產(chǎn)供給和需求的重要手段。營業(yè)稅也被稱為非市政稅，是中央稅種，與地方政府形成分成體制，有效保證了稅收的橫向和縱向公平，不會(huì)出現(xiàn)地方政府依靠房地產(chǎn)稅收發(fā)展的情形。另外，英國地方稅制改革成效顯著，出臺(tái)了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地賠償法》、《辦公和工業(yè)開發(fā)控制法》等。完善的稅制，成為中央和地方政府調(diào)控房地產(chǎn)市場、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重要方式。

[1]陳怡：美國次級(jí)債危機(jī)及對(duì)我國房地產(chǎn)市場的警示[J].房地產(chǎn)金融，2007（10）.

[2]賈德奎、胡海鷗：“公告操作”：西方國家貨幣政策操作的新范式[J].財(cái)經(jīng)研究，2003（7）.

[3]李心丹、傅浩：國外金融體系風(fēng)險(xiǎn)理論綜述[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，1998（1）.