地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因與治理

○文娟秀 周立人

（廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)南國(guó)商學(xué)院廣東 廣州 510545）

一、我國(guó)地方政府債務(wù)的特點(diǎn)及現(xiàn)狀

縱觀我國(guó)的地方債務(wù)，其特點(diǎn)顯而易見(jiàn)。一是債務(wù)不清，導(dǎo)致諸多風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。主要原因是我國(guó)地方政府20多年來(lái)常年累月經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌加上地方政府為求地方政績(jī)，有意不披露而致使政府地方債務(wù)不明。二是缺乏債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和控制機(jī)制。很多地方政府通過(guò)過(guò)度享受債務(wù)短期收益，而將未來(lái)的債務(wù)成本轉(zhuǎn)嫁到了中央政府身上。我國(guó)現(xiàn)在的政府債務(wù)種類(lèi)多，債務(wù)比重大，而監(jiān)控體制的缺失及不健全，使地方債務(wù)管理在某種意義上處于無(wú)政府狀態(tài)。三是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)危害的嚴(yán)重性，其風(fēng)險(xiǎn)一旦形成，會(huì)引發(fā)難以收拾的財(cái)政支付危機(jī)，甚至危及到整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)。

自1997年以來(lái)，我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐年增長(zhǎng)，1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長(zhǎng)48.20%和61.92%；2010年的債務(wù)余額比上年增長(zhǎng)18.86%，但增速下降43.06個(gè)百分點(diǎn)。至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元。省、市、縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率為52.25%，加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率為70.45%。地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)2010年的逾期債務(wù)率分別為2.23%和1.28%，而2011年和2012年兩年債務(wù)到期將占總債務(wù)規(guī)模的41%左右。由此看出，我國(guó)地方政府的債務(wù)問(wèn)題越來(lái)越來(lái)嚴(yán)重，甚至有可能影響到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈。

二、現(xiàn)階段地方政府債務(wù)存在的主要問(wèn)題

1、缺乏明確的法律規(guī)范

我國(guó)現(xiàn)行法律雖對(duì)地方政府發(fā)行債券和提供擔(dān)保等有明確的規(guī)定，但對(duì)于地方政府采取其他方式借款、違規(guī)舉借債務(wù)的糾錯(cuò)和處罰機(jī)制以及金融部門(mén)等債權(quán)人向地方政府提供貸款等問(wèn)題缺乏明確的法律規(guī)范。相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)滯后，政府債務(wù)管理缺乏約束，我國(guó)各地區(qū)、各層級(jí)的地方政府大都在不同程度上舉債度日或負(fù)債“經(jīng)營(yíng)”。但是至今沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范地方政府舉債行為、債務(wù)管理方面的法規(guī)、政策，沒(méi)有建立借債舉債信息披露和監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于是否應(yīng)該舉債沒(méi)有相應(yīng)的評(píng)估機(jī)制，五花八門(mén)的地方政府舉債行為在這個(gè)法律法規(guī)的空白地帶無(wú)序運(yùn)作，出現(xiàn)了異?；靵y的局面，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷膨脹。

2、職能分散，缺乏統(tǒng)一的管理部門(mén)

目前涉及債務(wù)管理的部門(mén)盡管各有分工，各司其職，但部門(mén)上下垂直聯(lián)系多，橫向溝通少。本文認(rèn)為，地方政府有必要成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的職能部門(mén)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)運(yùn)營(yíng)管理。政府在項(xiàng)目立項(xiàng)上，雖然從宏觀上考慮了項(xiàng)目的可行性，但往往忽視了財(cái)政的承受能力。財(cái)政部門(mén)只注重債權(quán)債務(wù)管理，在立項(xiàng)上往往干預(yù)不多，造成了立項(xiàng)與債權(quán)債務(wù)結(jié)構(gòu)和債權(quán)債務(wù)管理相互脫節(jié)。制度管理缺失，致使債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)不合理。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，某縣政府大部分債務(wù)安排的收支未納入預(yù)算管理，缺少預(yù)算審核、政府采購(gòu)、財(cái)政投資評(píng)審等基本約束。由于該縣財(cái)政部門(mén)對(duì)于政府債務(wù)的舉債主體、舉借規(guī)模、借款用途和投向、償還期限、應(yīng)償還數(shù)額等情況缺乏了解，致使債務(wù)資金使用和償還脫離了人大和財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督，影響到地方財(cái)政預(yù)算的正常秩序。如對(duì)亞行貸款的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目審計(jì)發(fā)現(xiàn)：一是資金管理比較混亂，對(duì)物資的進(jìn)出及效益方面很少考究；二是在物資分配銷(xiāo)售方面，部分物資屬于委托銷(xiāo)售，而委托銷(xiāo)售沒(méi)有相應(yīng)的制度約束，更沒(méi)有對(duì)委托方進(jìn)行信譽(yù)調(diào)查，致使物資損失嚴(yán)重；三是債務(wù)資金預(yù)算管理不到位，缺乏統(tǒng)籌安排機(jī)制，出現(xiàn)舉借債務(wù)無(wú)目的、償還債務(wù)無(wú)規(guī)劃等不良現(xiàn)象。

3、嚴(yán)重脫離預(yù)算，缺乏監(jiān)督

我國(guó)政府財(cái)政實(shí)行現(xiàn)金收付記賬法，不能準(zhǔn)確反映地方政府債務(wù)余額，并且地方政府的預(yù)算和決算實(shí)際上也沒(méi)有反映出當(dāng)年借入債務(wù)和償還債務(wù)的規(guī)模情況，使得地方政府債務(wù)長(zhǎng)期脫離預(yù)算，缺乏必要約束和外部監(jiān)督。對(duì)政府性債務(wù)統(tǒng)籌監(jiān)管的缺乏亦是形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。在管理基礎(chǔ)工作方面，目前政府性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)、反映、計(jì)量體系還沒(méi)有建立，決策層對(duì)債務(wù)的整體情況很難把握，并且政府各部門(mén)對(duì)政府性債務(wù)的內(nèi)涵存在不同認(rèn)識(shí)，有關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)缺乏可比性。在管理機(jī)構(gòu)和制度方面，地方政府沒(méi)有規(guī)定政府性債務(wù)的對(duì)口管理部門(mén)，也未對(duì)舉債程序、規(guī)模、方式和化解機(jī)制等出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)章制度。在監(jiān)督體系方面，人大、政府等相關(guān)部門(mén)還未對(duì)政府性債務(wù)從防范財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)的高度來(lái)實(shí)施監(jiān)管，地方政府的債務(wù)體系尚未建立常態(tài)監(jiān)督機(jī)制。地方人大及其常委會(huì)對(duì)本級(jí)政府為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而籌措資金、開(kāi)展重大項(xiàng)目建設(shè)等一系列行為尚未進(jìn)行有效而系統(tǒng)的監(jiān)督。

4、依賴(lài)稅收，還款風(fēng)險(xiǎn)增大

地方財(cái)政依賴(lài)土地出讓收入，未來(lái)還款風(fēng)險(xiǎn)較大。我國(guó)地方政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)不合理的情況較為普遍，影響了地方財(cái)政收入的可持續(xù)增長(zhǎng)。其突出問(wèn)題是部分地方政府對(duì)土地出讓收入等“土地財(cái)政”依賴(lài)程度較高。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年中國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入2.9萬(wàn)億元，占地方財(cái)政收入的65.9%。為了獲得盡可能多的土地財(cái)政收入，地方政府通過(guò)一系列的制度安排，不斷提高房地產(chǎn)價(jià)格，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備土地的升值，這在一定程度上推高了房地產(chǎn)的價(jià)格。

很明顯，一旦房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)降低，不僅會(huì)出現(xiàn)政府債務(wù)支付危機(jī)，已開(kāi)工投資項(xiàng)目的后期資金難以為繼，而且會(huì)影響相關(guān)產(chǎn)業(yè)和宏觀經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定。另外，部分地方政府特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政收入中上級(jí)轉(zhuǎn)移支付比例過(guò)高。通過(guò)對(duì)部分省份2010年預(yù)算執(zhí)行情況的分析可知，欠發(fā)達(dá)省份如貴州、青海、廣西等，2010年財(cái)政收入來(lái)源中，中央補(bǔ)助以及財(cái)政部代理發(fā)行的地方政府債券等收入占全省財(cái)政收入的75%以上，而地方稅收收入僅占財(cái)政總收入的15%左右。地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)不合理嚴(yán)重影響了其抗風(fēng)險(xiǎn)能力。有效脫離對(duì)稅收的依賴(lài)，避免債務(wù)危機(jī)的二次發(fā)生，已成為地方政府應(yīng)考慮防范的重中之重。

三、地方政府性債務(wù)的成因分析

1、從財(cái)政體制來(lái)看，主要是中央與地方政府事權(quán)劃分不清

我國(guó)尚未有法律明確界定與財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)的各級(jí)政府事權(quán)，導(dǎo)致了目前上級(jí)政府上收財(cái)權(quán)、下放事權(quán)的傾向比較普遍。與此同時(shí)，近年來(lái)我國(guó)實(shí)行普惠民生的政策，中央在加大對(duì)養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等投入力度的同時(shí)，要求地方政府提供相應(yīng)的配套資金，地方政府尤其是省級(jí)以下地方政府財(cái)力與事權(quán)不匹配的現(xiàn)象更為突出。為此，地方政府只能依靠大量舉債來(lái)維系。

2、從行政管理層面來(lái)看，主要是政府職能轉(zhuǎn)換不到位

地方政府大量舉債的另一個(gè)深層次原因是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革，政府的行政管理體制改革滯后，政府職能轉(zhuǎn)換不到位。政府應(yīng)該是公共服務(wù)的提供者和管理者，但是現(xiàn)在還有一些地方政府的施政理念仍停留在“建設(shè)型”政府的階段，相對(duì)于服務(wù)，更熱衷于搞經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)建設(shè)；部分政府資金違背公益性和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，投向競(jìng)爭(zhēng)性、盈利性的非公益性行業(yè)和領(lǐng)域。特別是一些地方在推動(dòng)本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，沉溺于“大而全”，超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、超前建設(shè)，既脫離現(xiàn)實(shí)需要，又沒(méi)有償還保障；另一些地方大肆舉債搞形象工程、政績(jī)工程，浪費(fèi)人力物力。

3、從投融資機(jī)制來(lái)看，主要是財(cái)政投融資機(jī)制不暢

目前我國(guó)地方政府缺乏正規(guī)的融資渠道，地方政府沒(méi)有獨(dú)立的稅權(quán)，從稅收環(huán)節(jié)籌集建設(shè)資金的可能性較小。此外，部分行業(yè)投資門(mén)檻過(guò)高，財(cái)政投資項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式單一，財(cái)政投融資的杠桿作用難以有效發(fā)揮。為此，地方政府只能從自身掌握的土地上面做文章，通過(guò)注入土地、土地質(zhì)押等方式，成立各種融資平臺(tái)以吸引金融機(jī)構(gòu)貸款。但是土地價(jià)格受宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響較大，這種以未來(lái)土地收入作為償債來(lái)源的模式存在較大的不確定性。

4、從債務(wù)監(jiān)管層面來(lái)看，主要是債務(wù)監(jiān)管機(jī)制不健全

目前我國(guó)許多地方已經(jīng)制定了債務(wù)管理的辦法和制度，但是在執(zhí)行過(guò)程中存在落實(shí)不到位的情況。一是債務(wù)沒(méi)有完全納入預(yù)算管理，債務(wù)計(jì)劃編制不完整。二是債務(wù)審批缺乏嚴(yán)格程序，償債準(zhǔn)備金提取不夠或者沒(méi)有提取，債務(wù)管理缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的機(jī)制，存在分散管理、多頭舉債的現(xiàn)象。另外，很多地方政府還未建立相關(guān)債務(wù)管理制度、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)警機(jī)制，也沒(méi)有建立信息報(bào)告制度，對(duì)債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注不夠。此外，財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)管部門(mén)對(duì)政府性債務(wù)的追責(zé)機(jī)制沒(méi)有建立起來(lái)，沒(méi)有把政府負(fù)債列入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍。

四、控制和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

1、完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范政府舉債行為

盡快完善《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，通過(guò)法律規(guī)范，既允許地方政府合法負(fù)債，使國(guó)內(nèi)外債權(quán)人的權(quán)益得到保護(hù)，也對(duì)地方政府的負(fù)債制定規(guī)則設(shè)定限度，防止其不負(fù)責(zé)任地盲目負(fù)債。只有對(duì)地方政府適度負(fù)債給予法律通道，并建立科學(xué)的債務(wù)管理機(jī)制，才能有效地控制和化解地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，把地方債務(wù)規(guī)定在可控制范圍之內(nèi)。

2、設(shè)立統(tǒng)一的管理職能部門(mén)，專(zhuān)職專(zhuān)管

建立地方政府債務(wù)管理行政問(wèn)責(zé)制。對(duì)于盲目舉債造成重大損失的，疏于管理造成債務(wù)回收困難的，以及挪用、擠占債務(wù)資金造成地方政府信譽(yù)受到嚴(yán)重影響的行為，對(duì)行政首長(zhǎng)實(shí)行問(wèn)責(zé)，特別是要充分利用對(duì)黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果，分析其任職期間債務(wù)變化情況，對(duì)其新增債務(wù)要向政府專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告原因。同時(shí)，還要建立覆蓋地方政府債務(wù)運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)的債務(wù)信息統(tǒng)計(jì)、報(bào)告和公開(kāi)制度，通過(guò)債務(wù)信息公開(kāi)促進(jìn)地方政府加強(qiáng)債務(wù)管理。因此，設(shè)立統(tǒng)一的管理職能部門(mén)，對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的科學(xué)運(yùn)行及管制，專(zhuān)職專(zhuān)管，勢(shì)在必行。

3、完善分稅制財(cái)政體制，減少對(duì)稅收的依賴(lài)性

一是深化我國(guó)稅收制度改革。中央政府應(yīng)適當(dāng)上移支出責(zé)任及下放收入能力，構(gòu)建科學(xué)的稅種劃分格局和財(cái)力分配格局。在現(xiàn)行分稅制基礎(chǔ)上，實(shí)施稅收制度改革。二是完善我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度。確定各地轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，增強(qiáng)地方財(cái)政實(shí)力，化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，減少地方政府舉債規(guī)模，增強(qiáng)其防范與化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力，推進(jìn)地方政府投融資體系改革，進(jìn)一步改革投融資體制，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、資金來(lái)源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)化的新型投融資體制。三是完善投融資政策，嚴(yán)格界定政府投資范圍，使政府投資主要用于市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域和對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局有重大影響的項(xiàng)目。切實(shí)加強(qiáng)投資監(jiān)督管理，建立責(zé)任追究制度和權(quán)力制衡機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目跟蹤協(xié)調(diào)管理，完善稽查制度。

4、深化行政監(jiān)督體制改革，緩解地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)

加強(qiáng)人大對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督。充分發(fā)揮人大的監(jiān)督權(quán)，各級(jí)地方政府在年度政府工作報(bào)告中要對(duì)當(dāng)年政府債務(wù)收支、未來(lái)償債形式和潛在風(fēng)險(xiǎn)，以及政府采取的管理措施等內(nèi)容向人大作出報(bào)告，接受地方人大對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督和制約。此外，地方人大還可以通過(guò)調(diào)查、議案、建議、意見(jiàn)等方式，組織人大代表對(duì)地方政府的債務(wù)管理進(jìn)行工作監(jiān)督，督促其加強(qiáng)債務(wù)管理。一是轉(zhuǎn)變政府職能，按照公共服務(wù)型政府與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，推進(jìn)政企、政事、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，減少和規(guī)范行政審批程序，按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，科學(xué)配置各級(jí)政府的財(cái)力，增強(qiáng)地方政府提供公共服務(wù)的能力。二是推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則，減輕地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。三是創(chuàng)新考核機(jī)制，充分發(fā)揮績(jī)效評(píng)估的導(dǎo)向作用和激勵(lì)約束作用，加大對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)違法違規(guī)行為的懲罰力度，杜絕隨意舉債大搞勞民傷財(cái)?shù)摹罢?jī)工程”，從源頭上防范地方政府債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。

5、完善地方政府債務(wù)管理制度

一是樹(shù)立正確的風(fēng)險(xiǎn)觀和政績(jī)觀，將減債納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核指標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)地方政府解困，起到防范與化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。二是建立信息充分披露制度，提高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的透明度，加強(qiáng)地方政府債務(wù)信息公開(kāi)披露，定期向上級(jí)政府及本級(jí)人大匯報(bào)，定期向社會(huì)公眾披露，從而提高地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的透明度。三是建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，實(shí)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的規(guī)范化、系統(tǒng)化和科學(xué)化，對(duì)不良債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，積極防范并加以控制和化解，防止債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。四是建立地方政府償債機(jī)制，設(shè)立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，實(shí)行專(zhuān)戶管理、專(zhuān)款專(zhuān)用，專(zhuān)項(xiàng)用于確保政府債務(wù)按期償還，增強(qiáng)地方政府防范與化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

綜上所述，我國(guó)地方債務(wù)的確存在風(fēng)險(xiǎn)，而且形成的原因也顯而易見(jiàn)。但是，只要正確的采取措施加以防范及治理，是有可能得以控制的。政府及各方部門(mén)機(jī)構(gòu)需及早重視這個(gè)問(wèn)題，防范于未然，使地方政務(wù)的債務(wù)問(wèn)題能得到一個(gè)全面妥善的科學(xué)管理。

[1]袁欣平：對(duì)我國(guó)當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究[J]．行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2011（24）.

[2]陳慶海：論我國(guó)地方政府債務(wù)管理制度的構(gòu)建[J]．當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2010（9）.

[3]南寧：關(guān)于我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的思考[J]．黑龍江科技信息，2010（31）.

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