加強云南省邊境口岸“橋頭堡”作用的戰(zhàn)略

李永前 李雄平 金 璟

（1、云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院 云南 昆明 6502012、云南農(nóng)業(yè)大學(xué)財務(wù)處 云南 昆明 650201）

云南與緬甸、老撾、越南三國接壤，邊境線長4061公里，與東南亞地區(qū)邊貿(mào)往來已有2000多年歷史。隨著“中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)”建設(shè)的推進，“國際大通道”設(shè)想的實施，黨的十七大對“擴大邊境開放”的部署，云南正從中國改革開放的“末端”逐漸走向“前沿”。全省共有20個國家級一、二類口岸，90余條邊境通道，要建設(shè)和利用好這些口岸、通道，為發(fā)展口岸經(jīng)濟、興邊富民，助力企業(yè)實施“走出去”戰(zhàn)略提供有力支撐，必須認真做好全省口岸的建設(shè)規(guī)劃工作，學(xué)習(xí)借鑒其他地區(qū)口岸的經(jīng)驗，加強規(guī)劃研究，使口岸建設(shè)有序規(guī)范地進行，務(wù)實地解決口岸建設(shè)問題，把有限的建設(shè)資金用好，用到位。同時引導(dǎo)企業(yè)入駐口岸經(jīng)濟區(qū)，大力發(fā)展“走出去”戰(zhàn)略，推動云南省外貿(mào)發(fā)展登上新的臺階，最終帶動邊境口岸經(jīng)濟區(qū)成為云南新的經(jīng)濟增長極，更好地配合國家面向南亞、東南亞開放“橋頭堡”戰(zhàn)略的實施。

一、邊境口岸成為區(qū)域經(jīng)濟增長極及企業(yè)走出去面臨的主要問題

所謂增長極就是具有推動性的經(jīng)濟單位，或是具有空間聚集特點的推動性單位的集合體。邊境口岸可成為云南省在發(fā)展空間分布上，以不同的強度首先出現(xiàn)的一些區(qū)域增長點，然后通過不同的渠道向外擴散，以科技園區(qū)和工業(yè)園區(qū)的方式實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集，帶動云南企業(yè)走出去，從而對整個云南經(jīng)濟產(chǎn)生不同的最終影響。但是，現(xiàn)實中云南省口岸建設(shè)起步較晚，多數(shù)口岸處在邊遠山區(qū)，地方財政困難，國家投入有限，通關(guān)環(huán)境制約了口岸功能發(fā)揮，遲滯了地區(qū)口岸經(jīng)濟的發(fā)展，甚至影響了“國門”形象。

1、基礎(chǔ)設(shè)施落后

目前，云南省由于投資不足，口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢，功能不全。例如位于文山州麻粟坡縣的國家級一類口岸天?？诎叮瑥钠竭h街至天保高的等級公路僅只是在做前期工作；麻栗坡縣境內(nèi)僅有一條四級油路至邊境口岸與越南清水河口岸2號國道相連接，路面等級低、路況差、彎多坡陡、通行能力差，運輸成本偏高，許多客商不愿意從邊境口岸過境和開展貿(mào)易，嚴(yán)重制約了口岸的發(fā)展；沿邊邊民互市市場和互市通道設(shè)施簡陋，集聚、交易和輻射功能差。而越南方面的河江—清水河口岸二級公路和河江—中越邊境二段10號界等6條邊境柏油公路已全部建成通車；越方與邊境口岸和邊民互市點相對接的公路路面均實現(xiàn)了硬化；越南與麻栗坡接壤的5個邊境縣之間的縣際油路已全面貫通。其他發(fā)展緩慢的邊境口岸在基礎(chǔ)設(shè)施方面的情況也大體相同。

“橋頭堡”戰(zhàn)略的實施關(guān)鍵是讓能成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展增長極的口岸地區(qū)具備“陸、海、空”三方面大通道的基礎(chǔ)條件，具有優(yōu)越的地理環(huán)境，否則難以談及后續(xù)的產(chǎn)業(yè)集中和口岸經(jīng)濟的發(fā)展。當(dāng)然除交通以外，口岸區(qū)的軟件、硬件設(shè)施也應(yīng)以其所要發(fā)揮的作用相匹配。

2、不同口岸之間的區(qū)位優(yōu)勢參差不齊

以同樣和越南接壤的紅河州與文山州為例，與紅河州河口口岸相比，文山州的邊境口岸地理位置并不好，這是因為河口口岸對接的越南老街口岸的后面就是老街省，而邊境口岸雖與河口縣城緊鄰，但其交通條件差，與河口口岸的交通條件無法相比。直接從昆明通向河口的高等級公路和昆河鐵路運輸線大幅降低了運輸成本。同時，在中越簽署的建設(shè)“兩廊一圈”戰(zhàn)略的合作文件，中文山州的邊境口岸也不具有明顯的區(qū)位優(yōu)勢?！皟衫纫蝗Α笔?004年5月越南時任總理潘文凱訪華時提出的，即中越兩國合作建設(shè)“昆明—老街—河內(nèi)—海防”和“南寧—諒山—河內(nèi)—海防”等兩個經(jīng)濟走廊，以及建設(shè)“環(huán)北部灣經(jīng)濟圈”的設(shè)想。按“兩廊一圈”確定的兩個經(jīng)濟走廊，文山州的邊境口岸位置處在“昆河走廊”側(cè)翼，區(qū)位優(yōu)勢不明顯。類似的情況還有在對緬甸開放的臨滄市的鎮(zhèn)康口岸，其區(qū)位優(yōu)勢不如德宏州的瑞麗口岸等。

3、國家優(yōu)惠政策在刺激經(jīng)濟發(fā)展方面與外國方面不對等

近年來，越南政府加大對邊境地區(qū)的投入力度，實施了一系列特殊的優(yōu)惠政策。越南已批準(zhǔn)在河江省建立清水河口岸邊境經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，每年將關(guān)稅收入按比例返還用于口岸建設(shè)，并實行相關(guān)優(yōu)惠政策。給予在口岸投資發(fā)展5年內(nèi)的客商租用土地全部免稅；給予投資發(fā)展在5—10年的客商租用土地免稅50%；給予在口岸經(jīng)商的客戶及項目投資者1—5年免繳個人和企業(yè)所得稅；對在口岸投資加工、生產(chǎn)和組裝出口的產(chǎn)品，實行增值稅全免；對在口岸經(jīng)營、生產(chǎn)的所有企業(yè)，均實行稅收優(yōu)惠。而云南省的邊境口岸還沒有對第三國人員開放，開放范圍受限使我國與東南亞國家之間的貿(mào)易、經(jīng)濟技術(shù)合作和旅游開發(fā)等領(lǐng)域受到限制，嚴(yán)重影響了人流、物流、資金流、信息流的有效集聚。

二、邊境口岸引導(dǎo)企業(yè)“走出去”發(fā)展戰(zhàn)略困境分析

1、口岸管理服務(wù)工作與口岸經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)

目前，邊境口岸管理工作與口岸經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)表現(xiàn)為兩個方面：一是與邊境地區(qū)加快發(fā)展的需求不相適應(yīng)，二是與國家加快對東南亞、南亞開放的進程不相適應(yīng)。由于受中央和省有關(guān)部門政策的限制，辦證、驗證、過境手續(xù)繁雜，致使中越雙方人員往來受限、貿(mào)易受阻、旅游不活。自2004年云南省公安廳啟用新的《出入境通行證》以來，越方也出臺了帶證出入境的規(guī)定，這些規(guī)定的實施，既延長了辦證時間，又增加了辦證成本，影響和制約著邊境旅游的快速發(fā)展。此外，暫停辦理云南邊境一日游異地辦證和邊貿(mào)企業(yè)交納稅款、辦理外匯結(jié)算及人民幣兌換業(yè)務(wù)不便等因素也制約著邊境貿(mào)易的發(fā)展。

口岸的管理服務(wù)工作主要有兩方面：一是硬件建設(shè)，二是軟件建設(shè)。硬件建設(shè)相比軟件建設(shè)容易，只要政府重視，加大力度，集中資金，把基礎(chǔ)設(shè)施建好，幾年后就會有變化。而軟件建設(shè)方面就需要各個部門相互理解、相互配合，共同創(chuàng)造和維護。改革目前制約經(jīng)濟發(fā)展的口岸管理、服務(wù)方法，使之和經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，使口岸的管理服務(wù)成為推動邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的強大動力。

2、信息不暢

云南的企業(yè)特別是民營企業(yè)擁有的國外投資信息多由民間渠道取得，信息的真實性和可靠性無法保證，而口岸部門又沒有相關(guān)的信息咨詢機構(gòu)，使得海外投資信息的求證與查實都需要經(jīng)過很復(fù)雜的程序，從而造成即使信息求證了，最佳的投資時機已經(jīng)過去；或是信息虛假，使得企業(yè)在海外的投資血本無歸。如此的信息不暢，使得很多企業(yè)在“走出去”一事上抱著觀望的態(tài)度，猶豫不決。因此，政府應(yīng)盡快完善民營企業(yè)的境外投資信息渠道，使民營企業(yè)在“走出去”之前做到心中有數(shù)，有的放矢。

3、政府政策扶持力度不夠

中國企業(yè)走出去是國家外經(jīng)貿(mào)部大力支持的，但是長期以來，政府在“走出去”的政策扶持對象上多界定為國有企業(yè)和大中型民營企業(yè)，一些支持“走出去”的政策在頒布之時或者頒布之后，都制定了一系列較為苛刻的準(zhǔn)入條件，使得占比多數(shù)的中小型企業(yè)無條件享受這些政策。而在融資方面，國家雖然已經(jīng)出臺一系列優(yōu)惠的外匯管理政策和擔(dān)保政策，給企業(yè)“走出去”提供了盡可能的資金保障。但是，很大程度上這種優(yōu)惠政策還只是針對一些大型企業(yè)和已經(jīng)在國外有投資并且運營不錯的企業(yè)，而對剛剛到境外的企業(yè)，法規(guī)上不允許對外擔(dān)保，使得境內(nèi)企業(yè)在境內(nèi)得不到銀行的支持，在境外也找不到銀行貸款，從而造成了企業(yè)不能“走出去”的事實。

4、應(yīng)該更好地保證投資安全

對于“走出去”的企業(yè)，政府應(yīng)組織同業(yè)工會或者聯(lián)合較多同行企業(yè)同時走出去，這樣可以更好地保證企業(yè)在境外的投資安全。此外，由于國外社會局勢動蕩不安，這勢必會影響到云南省企業(yè)在東盟相關(guān)國家的投資經(jīng)營活動。而緬甸國內(nèi)政府軍與各地方實力派之間的武裝沖突時有發(fā)生，也在不斷地沖擊邊境地區(qū)正常的生產(chǎn)及生活秩序，對在沖突地區(qū)投資經(jīng)營的中資企業(yè)來說更是滅頂之災(zāi)。因此，對于到境外投資的企業(yè)來說，其所面對的政治經(jīng)濟環(huán)境風(fēng)險遠高于國內(nèi)，這需要政府相關(guān)部門統(tǒng)一作出防范預(yù)案，投資企業(yè)需要建立風(fēng)險防預(yù)機制及應(yīng)對措施以保證投資安全。

三、打造邊境口岸成為區(qū)域經(jīng)濟增長極，推動云南省“橋頭堡”建設(shè)的措施

云南省應(yīng)借鑒國外相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展成功的經(jīng)驗，設(shè)立專門的開發(fā)機構(gòu)，出臺專門的地方開發(fā)法規(guī)，加大政府資金支持，發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，注重交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，平衡發(fā)展綜合經(jīng)濟部門，改善環(huán)境質(zhì)量。具體來說可采取財政的平衡政策對發(fā)展口岸經(jīng)濟區(qū)域有義務(wù)地提供援助，進行投資補貼；吸引資本、勞動力等生產(chǎn)要素向口岸地區(qū)轉(zhuǎn)移；提供低息、投資擔(dān)保及稅收減讓和特殊折舊等優(yōu)惠政策，支持到口岸區(qū)投資的企業(yè)發(fā)展；改善地區(qū)的投資環(huán)境，重視中小企業(yè)的發(fā)展并使其成為云南口岸經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的主力軍，并帶動當(dāng)?shù)厥Ｓ鄤趧恿Φ霓D(zhuǎn)移，從而實現(xiàn)國家的富民興邊戰(zhàn)略。

1、積極爭取適合邊境口岸發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟政策

當(dāng)前，中央與地方在事權(quán)及財權(quán)方面的配置并不均衡，地方政府負擔(dān)著大量的事務(wù)，卻擁有著較少的財政收入。實行權(quán)力下放，減少中央權(quán)力的加強和過度集中，有利于地方積極性的發(fā)揮，有利于地方經(jīng)濟的發(fā)展。發(fā)達國家的經(jīng)濟發(fā)展歷史以及區(qū)域經(jīng)濟實踐表明，完全競爭的市場機制無法實現(xiàn)區(qū)際間經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。各國無一例外地通過政府的區(qū)域政策刺激欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展或采取其他經(jīng)濟手段來縮小區(qū)域間發(fā)展差距。這種以政府為引導(dǎo)和干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟活動所采取的各項政策措施就構(gòu)成區(qū)域經(jīng)濟政策的主要內(nèi)容。邊境口岸作為國家級口岸，需要在分稅制、稅收減免、轉(zhuǎn)移支付、銀行貸款、工資補貼、價格調(diào)整、強制調(diào)配物資、強制行政管理等方面實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，這就需要加大政策力度，特別是要加大轉(zhuǎn)移支付力度。

2、口岸經(jīng)濟區(qū)域要推動企業(yè)走出去應(yīng)采取“超特區(qū)”模式

“超特區(qū)”模式就是在邊境市縣的邊境口岸與越南、緬甸、老撾口岸建立相應(yīng)的跨國經(jīng)濟特區(qū)，在國家政策的支持下使之成為綜合保稅區(qū)，給予比當(dāng)年的經(jīng)濟特區(qū)更優(yōu)惠的政策，并且要對國內(nèi)外投資者同等重視，平等對待，讓國內(nèi)外投資者在此區(qū)域內(nèi)有利可圖，這樣才能吸引他們投資，也才能讓企業(yè)走得出去。同時，在國家投資帶動的前提下，必須想辦法把外商及民間資本投資的積極性調(diào)動起來，采取重大舉措將云南省的口岸經(jīng)濟區(qū)推向世界，將“引進來”與“走出去”策略相結(jié)合，走出一條有地方特色的口岸經(jīng)濟發(fā)展之路，從而為云南“橋頭堡”戰(zhàn)略建設(shè)闖出一條新路。

3、精心設(shè)計有影響及經(jīng)濟發(fā)展帶動效應(yīng)大、走出去能力強的項目

精心設(shè)計有影響及經(jīng)濟發(fā)展帶動效應(yīng)大、走出去能力強的項目需要建設(shè)有口岸經(jīng)濟特色的工業(yè)小區(qū)引導(dǎo)企業(yè)走出去。所謂工業(yè)小區(qū)是新興工業(yè)化地區(qū)的發(fā)展模式，是指一個地區(qū)的中小企業(yè)以一項經(jīng)營活動為中心，根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)營的需要，逐步建立起來的一種相互信賴、比較穩(wěn)固的協(xié)作關(guān)系和產(chǎn)供銷體系?？诎兜奶厣丛谟谄溥吘迟Q(mào)易，若能在口岸經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)建立起直接開展對外貿(mào)易的各種類型的工業(yè)小區(qū)，將有助于加強專業(yè)化，提高生產(chǎn)效率，降低產(chǎn)品成本，增強在國內(nèi)外市場上的競爭力。為了將邊境口岸經(jīng)濟區(qū)建成適應(yīng)市場競爭需求的、有效的工業(yè)小區(qū)，應(yīng)當(dāng)選擇符合當(dāng)?shù)刈匀粭l件的經(jīng)營方向，完善企業(yè)間橫向和縱向協(xié)作的條件，營造良好的社會文化氛圍。同時需要國家在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，有利于中小企業(yè)的發(fā)展，并且對新興工業(yè)化地區(qū)的建設(shè)給予一定的支持，提供相應(yīng)的金融信貸保障。

在國家規(guī)劃實施第十二個五年計劃的時期，在云南省建設(shè)面向南亞、東南亞開放的大通道戰(zhàn)略、橋頭堡戰(zhàn)略的機遇面前，云南省各類邊境口岸也迎來了自身發(fā)展的大好時機。只要能從自身實際出發(fā)，申請解除對口岸經(jīng)濟發(fā)展有束縛性的政策，獲得相應(yīng)支持性、傾斜性政策，將國家、地方政策吃透用足，在交通道路等基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善的情況下，走有自身特色的發(fā)展道路，相信云南省企業(yè)走出去戰(zhàn)略的實施及面向西南開放的“橋頭堡”建設(shè)一定會更加美好。

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