淺談央企資金管理及 “ 小金庫(kù)”問(wèn)題

華中科技大學(xué)管理學(xué)院會(huì)計(jì)系 王 焱

“小金庫(kù)”問(wèn)題一直是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的“毒瘤”，其存在吞噬了大量國(guó)有資金，也是官員腐敗的溫床之一。近年來(lái)，國(guó)資委等有關(guān)部門多次展開(kāi)“小金庫(kù)”的清查工作，雖然取得了一些進(jìn)展，但“小金庫(kù)”的問(wèn)題仍然屢禁不止。這個(gè)問(wèn)題之所以長(zhǎng)期存在有其深層次原因。本文將依據(jù)委托代理理論來(lái)分析這個(gè)問(wèn)題，并提出一些解決之策。

一、“小金庫(kù)”問(wèn)題的歷史淵源

“小金庫(kù)” 現(xiàn)在泛指違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定, 應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金(含有價(jià)證券)及其形成的資產(chǎn)。目前“小金庫(kù)”的資金來(lái)源主要有設(shè)立各種名目亂收費(fèi)、截留或隱瞞收入、公款私存、轉(zhuǎn)移資金、虛列支出和非法套現(xiàn)等等, “小金庫(kù)”的表現(xiàn)形式也多種多樣且呈現(xiàn)隱蔽性等特點(diǎn)。

”小金庫(kù)“問(wèn)題在我國(guó)歷史淵源深遠(yuǎn)。封建社會(huì)，皇帝的權(quán)威至高無(wú)上，“國(guó)家”財(cái)政與皇室“私家”財(cái)政經(jīng)?；煜?，皇帝有獨(dú)立于國(guó)家財(cái)政的數(shù)額巨大的 “小金庫(kù)”，里面的錢財(cái)可能比外朝的國(guó)庫(kù)還要多。比如西漢，歷法規(guī)定土貢、山澤園池的出產(chǎn)、關(guān)稅酒稅等的收入都?xì)w皇家所有； 宋朝專門設(shè)立了內(nèi)庫(kù)，名字叫做 “封樁庫(kù)”，里面的錢財(cái)歸皇家使用；到了明朝，內(nèi)府經(jīng)常從國(guó)庫(kù)挪用銀兩，而最多的一次居然拿走了2400 萬(wàn)兩銀子；到了清代，區(qū)分了“國(guó)家”財(cái)政和皇室“私家”財(cái)政，但皇帝隨時(shí)可以向戶部支取，這樣戶部在管理國(guó)家財(cái)政之外，又成了皇帝的私人財(cái)庫(kù)。由于皇帝的崇高地位，皇家的“小金庫(kù)”非常難以監(jiān)管，下面的大臣上行下效也設(shè)立了不少“小金庫(kù)”，這助長(zhǎng)了官員貪污腐化和鋪張浪費(fèi)的不正之風(fēng)，也侵蝕了大量國(guó)家財(cái)產(chǎn)，給百姓造成了沉重的負(fù)擔(dān)，動(dòng)搖了國(guó)家的根基。

進(jìn)入新中國(guó)，我國(guó)政府非常重視對(duì)“小金庫(kù)”的治理工作，曾先后于1989年、1995年和2009年三次開(kāi)展了全國(guó)范圍的大規(guī)模“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理工作。三次清查工作都依據(jù)“依法處理，寬嚴(yán)相濟(jì)”的原則，采取了自查自糾和重點(diǎn)檢查相結(jié)合的方法。同時(shí)，相關(guān)監(jiān)管部門堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，充分了解“小金庫(kù)”的新形式，三次清查中依據(jù)不同的情況采取了不同的具體方法，使得三次清查工作都取得了一定的成效，但從實(shí)際效果來(lái)看，清查工作仍存在很多值得完善的地方。清查工作之所以困難重重是與“小金庫(kù)”問(wèn)題的成因分不開(kāi)的。

二、“小金庫(kù)”問(wèn)題的成因和對(duì)策

目前，很多中央企業(yè)的“小金庫(kù)”由領(lǐng)導(dǎo)授意設(shè)立，領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力是“小金庫(kù)”難以查處的重要原因。中央企業(yè)為全民所有，人民委托企業(yè)管理層代為管理企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并授予了代理人相當(dāng)大的自主決策權(quán)，但是中央企業(yè)的管理者在企業(yè)內(nèi)部的權(quán)力很大，其掌握的信息遠(yuǎn)多于國(guó)資委等監(jiān)管部門，再加上國(guó)家制定的監(jiān)督制度也不盡完善，這促使一些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人無(wú)視國(guó)家的法律法規(guī)，變換各種手法私設(shè)“小金庫(kù)”，導(dǎo)致國(guó)家的資金流失。這樣看來(lái)，中央企業(yè)“小金庫(kù)”問(wèn)題實(shí)際上是個(gè)委托代理的問(wèn)題。

根據(jù)委托代理理論的觀點(diǎn), 委托代理問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因在于委托人與代理人的效用函數(shù)不一致以及信息不對(duì)稱。而根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，道德風(fēng)險(xiǎn)指?jìng)€(gè)人受某種因素的引誘, 會(huì)違反有關(guān)誠(chéng)實(shí)和可靠的一般準(zhǔn)則, 因?yàn)榄h(huán)境允許他們這樣做而不受懲罰。這就可以看出代理人之所以會(huì)做出違背委托人利益的行為，原因有以下幾點(diǎn)：代理人是自利的，追求的是自身利益的最大化；代理人的利益與委托人的利益相沖突；治理機(jī)制不完善，使代理人有機(jī)會(huì)侵占委托人的利益；相關(guān)監(jiān)督和懲罰機(jī)制不完善，使代理人存在投機(jī)心理。由于中央企業(yè)“小金庫(kù)”實(shí)際上是個(gè)委托代理問(wèn)題，因此我們?cè)诜治觥靶〗饚?kù)”的成因和應(yīng)對(duì)之策時(shí)可以從這幾個(gè)方面來(lái)考慮。

（一）預(yù)算體制和中央企業(yè)治理體制不完善。由于央企管理層具備絕對(duì)信息優(yōu)勢(shì)，并基于其自利的行為動(dòng)機(jī)。在制度不完善時(shí)，自利的管理者傾向于采用機(jī)會(huì)主義的行為方式為自己牟利，比如某些央企管理者設(shè)立“小金庫(kù)”的行為。因此，在制定央企預(yù)算和治理機(jī)制時(shí)應(yīng)充分考慮到防范公共利益的侵害以及以權(quán)謀私行為的發(fā)生。雖然有《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理法》等相關(guān)法律法規(guī)約束，但目前我國(guó)的預(yù)算管理體制還不完善，有很大一部分資金在預(yù)算監(jiān)督之外。即使在預(yù)算內(nèi)的部分資金也容易被擠占或挪用，這兩部分資金也是 “小金庫(kù)”資金的主要來(lái)源。另一方面，部分中央企業(yè)治理結(jié)構(gòu)也不合理，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過(guò)大，掌握財(cái)政大權(quán)，這為他們?cè)O(shè)立”小金庫(kù)“提供了機(jī)會(huì)，為其個(gè)人或小團(tuán)體謀取經(jīng)濟(jì)利益。這兩點(diǎn)也是“小金庫(kù)”屢治不絕的最主要原因。

因此，治理“小金庫(kù)”最根本的任務(wù)是進(jìn)行中央企業(yè)財(cái)務(wù)管理和治理機(jī)制改革。對(duì)央企財(cái)務(wù)管理改革要充分考慮我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和不同企業(yè)的微觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，制定合理且能被企業(yè)接受的方案，使預(yù)算、收支、分配、管理等辦法能落到實(shí)處，并予以嚴(yán)格的監(jiān)管。另一方面，要繼續(xù)深化央企的市場(chǎng)化，對(duì)某些央企管理者獨(dú)攬財(cái)務(wù)大權(quán)的現(xiàn)象應(yīng)嚴(yán)查不怠，適當(dāng)引入現(xiàn)代和民主的財(cái)務(wù)管理方法，做到公開(kāi)透明，接受廣泛的監(jiān)督。另外，將中央企業(yè)預(yù)算納入人大審查范圍，接受更高級(jí)別的監(jiān)督也是一種解決方案。

（二）績(jī)效考核和薪酬體系不合理。作為自利的、理性的效用最大化者，當(dāng)集體利益與個(gè)人利益相沖突，央企領(lǐng)導(dǎo)層在面臨選擇時(shí)，其行為往往不是按照集體邏輯行事, 而是將個(gè)人的利益凌駕于公共利益之上。現(xiàn)行的央企員工的考核和薪酬制度加深了這一沖突。一方面，作為全民所有的企業(yè)，部分央企確實(shí)承擔(dān)著過(guò)多的冗員和工人福利等社會(huì)性職能形成的負(fù)擔(dān)，在效益不理想或者規(guī)定的薪酬標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)偏低時(shí)，央企管理者就有動(dòng)機(jī)通過(guò)亂收費(fèi)、截留收入等方式設(shè)立“小金庫(kù)”來(lái)改善自己和小團(tuán)體的福利；另一方面，央企員工的績(jī)效考核機(jī)制還很不完善，收入不公的現(xiàn)象還廣泛存在，這進(jìn)一步加劇了個(gè)人利益與集體利益的矛盾，促使一些受到不公正待遇的個(gè)人或小團(tuán)體設(shè)立“小金庫(kù)”來(lái)改善福利。

為了完善央企職工的薪酬體系，在制定相關(guān)規(guī)范時(shí)既要考慮到市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，也要考慮到不同企業(yè)的實(shí)際情況，堅(jiān)持激勵(lì)與約束并重，短期激勵(lì)與長(zhǎng)期激勵(lì)相兼顧，管理者的薪酬增長(zhǎng)與職工工資增長(zhǎng)應(yīng)相協(xié)調(diào)，薪酬制度與規(guī)范補(bǔ)充保險(xiǎn)、職務(wù)消費(fèi)等相配套。另一方面，央企的薪酬體系要做到公正和公開(kāi)，接受企業(yè)員工的廣泛監(jiān)督，這對(duì)規(guī)范和健全中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬將產(chǎn)生積極的意義。

（三）監(jiān)督不夠，懲罰不嚴(yán)。根據(jù)委托代理理論，委托—代理問(wèn)題產(chǎn)生的重要原因之一是寬松的外部監(jiān)督和懲罰機(jī)制，“小金庫(kù)”問(wèn)題也不例外。盡管中央各部委相繼出臺(tái)了《“小金庫(kù)”治理工作舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》（中央紀(jì)委、財(cái)政部、監(jiān)察部和審計(jì)署）、《關(guān)于清理檢查“小金庫(kù)” 的具體規(guī)定》（財(cái)政部、審計(jì)署和中國(guó)人民銀行）、《關(guān)于深入開(kāi)展“小金庫(kù)”治理工作的意見(jiàn)》（中央辦公室和國(guó)務(wù)院辦公廳）等文件規(guī)范“小金庫(kù)”的清查和處罰工作。但從實(shí)際效果來(lái)看，大多是雷聲大雨點(diǎn)小，查處工作還有許多值得加強(qiáng)的地方。即使發(fā)現(xiàn)“小金庫(kù)”，也大多是追回余款而已，對(duì)違規(guī)人員處罰不嚴(yán)，助長(zhǎng)了其投機(jī)心理。

因此，為了解決“小金庫(kù)”問(wèn)題，必須建立更為嚴(yán)格的外部監(jiān)督和懲罰機(jī)制。一方面，針對(duì)一些中央企業(yè)可能設(shè)立“小金庫(kù)”的問(wèn)題，國(guó)資委等部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督和清查工作，雖然“小金庫(kù)”一般比較隱密，但可以通過(guò)審查會(huì)計(jì)憑證、收款票據(jù)、貨幣資金、往來(lái)賬戶、實(shí)物資產(chǎn)、特殊物品開(kāi)支等等方式找到“蛛絲馬跡”；另一方面，監(jiān)督單位也要加強(qiáng)與企業(yè)員工的溝通，讓他們明白“小金庫(kù)”的危害性，指導(dǎo)員工正確處理好國(guó)家、集體和個(gè)人的利益關(guān)系；最后，應(yīng)加大獨(dú)立于企業(yè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法力度，加強(qiáng)對(duì)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的單位和個(gè)人的處罰力度，這樣可以對(duì)央企領(lǐng)導(dǎo)者的機(jī)會(huì)主義傾向起到有效的遏制作用。

三、國(guó)資委出臺(tái)文件的主要內(nèi)容和意義

2009—2011年國(guó)資委開(kāi)展了加強(qiáng)中央企業(yè)“小金庫(kù)”的防治工作，取得了明顯成效，財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，三年來(lái)全國(guó)共發(fā)現(xiàn)“小金庫(kù)”60722 個(gè)、涉及金額315.86億元、被追究責(zé)任10429 人。雖然治理工作取得了很多成果，但在治理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，部分中央企業(yè)，特別是一些基層子企業(yè)，在工程項(xiàng)目“趕工費(fèi)”、績(jī)效薪酬分配、代扣代繳手續(xù)費(fèi)返還、廢舊物資處置、改制上市剝離資產(chǎn)與輔助經(jīng)營(yíng)單位管理等方面存在許多問(wèn)題。為了鞏固治理工作的成果，建立健全中央企業(yè)防治“小金庫(kù)”的長(zhǎng)期機(jī)制，進(jìn)一步督促中央企業(yè)及其各級(jí)子企業(yè)進(jìn)一步完善內(nèi)部財(cái)務(wù)管理體系和薪酬管理體系，進(jìn)一步明確管理責(zé)任，使管理要求更加清晰清晰，消除一些可能存在的管理隱患，國(guó)資委發(fā)布了《加強(qiáng)中央企業(yè)有關(guān)業(yè)務(wù)管理防治“小金庫(kù)”若干規(guī)定》（國(guó)資發(fā)評(píng)價(jià)[2012]5號(hào)）。

《若干規(guī)定》的內(nèi)容主要有:規(guī)范基層單位績(jī)效薪酬（獎(jiǎng)金）分配、加強(qiáng)工程建設(shè)項(xiàng)目“趕工費(fèi)”管理、代扣代繳個(gè)人所得稅等工作過(guò)程中取得的各類手續(xù)費(fèi)收入規(guī)范、加強(qiáng)改制上市剝離資產(chǎn)管理、規(guī)范各類內(nèi)部經(jīng)營(yíng)實(shí)體（包括食堂、協(xié)會(huì)和報(bào)刊雜志等）的運(yùn)作、規(guī)范各類材料和廢舊物資的處置等。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，如何有效防范政府官員和央企管理層的道德風(fēng)險(xiǎn)，確保公眾利益的最大化，這是個(gè)很值得研究的課題。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期，包括“小金庫(kù)”在內(nèi)的許多問(wèn)題都是這個(gè)課題的研究范疇。近年來(lái)，黨中央和社會(huì)輿論也讀高度關(guān)注這一問(wèn)題的解決，相關(guān)部門也制定了法規(guī)來(lái)規(guī)范政府官員和央企管理層的行為。此次，國(guó)資委出臺(tái)的這份文件又是一次有益的嘗試，確實(shí)明確了管理責(zé)任，有效地彌補(bǔ)了很多監(jiān)管的漏洞。但如果不徹底改革央企的財(cái)務(wù)管理體質(zhì)和員工薪酬體系，不加強(qiáng)外部監(jiān)督，國(guó)資委出臺(tái)的這份文件很難徹底解決這一問(wèn)題。

1.Ross，S.1973.The Economic Theory of Agency: The Principal s' Problem.American Economic Review，5。

2.馬海濤、向飛丹晴.2009.“小金庫(kù)”治理難的原因及其對(duì)策，財(cái)政監(jiān)督，10。

3.人保部、中央組織部、監(jiān)察部、財(cái)政部、審計(jì)署、國(guó)資委等六部委.2009.關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理的指導(dǎo)意見(jiàn)。