加強“兩基”建設(shè)提升財政專項資金精細化管理水平

■宋志武 盧英杰

財政強農(nóng)惠農(nóng)資金是國家支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要政策手段，如何管好用好資金，確保其真正發(fā)揮效益，是各級財政部門特別是基層財政部門的重要職責。近年來，山東省莒縣財政局按照財政部提出的“重點在基礎(chǔ)，關(guān)鍵在基層”的要求，切實加強財政管理基礎(chǔ)工作和基層財政建設(shè)，不斷加大制度建設(shè)和管理創(chuàng)新，完善財政監(jiān)管手段和方法，進一步規(guī)范和加強財政支農(nóng)專項資金管理，提升了科學化精細化管理水平，保證了財政專項資金安全規(guī)范運行和有效使用。

一、突出“四個規(guī)范”，實現(xiàn)財政專項資金精細化管理

2009年以來，莒縣重點從“完善制度、健全機制、強化監(jiān)管、提高效益”出發(fā)，通過“四個規(guī)范”，即規(guī)范制度建設(shè)、規(guī)范工作流程、規(guī)范會計核算、規(guī)范監(jiān)管模式，建立了行之有效的財政支農(nóng)資金監(jiān)管機制，解決了目前財政支農(nóng)資金管理中部門協(xié)調(diào)、資金撥付程序、專項資金會計核算、財政監(jiān)管等方面存在的突出問題。

一是規(guī)范制度建設(shè)。先后制訂了《莒縣財政專項資金管理暫行辦法》、《莒縣財政項目資金管理辦法》、《莒縣財政惠民補貼專項資金管理辦法》等多項規(guī)章制度。通過健全完善制度，明確在項目申報、建設(shè)、監(jiān)管過程中部門職責權(quán)限和程序，有效解決了過去項目申報過程中出現(xiàn)的越權(quán)申報、多頭申報、部門職責不清等問題，加強了部門之間的協(xié)調(diào)；通過規(guī)范資金撥付程序，完善資金撥付方式，保證了項目資金按進度及時、快捷到位，民生補貼資金發(fā)放流程更加順暢；通過制定完善監(jiān)督檢查辦法和內(nèi)部監(jiān)管機制，豐富了專項資金監(jiān)管手段和方式，實現(xiàn)了專項資金運行全過程監(jiān)管。

二是規(guī)范工作流程。圍繞建立財政支農(nóng)資金管理長效機制，提高財政支農(nóng)資金科學化、精細化、規(guī)范化管理水平，從項目申報、項目建設(shè)到項目竣工驗收每個環(huán)節(jié)都制定了具體的工作流程，對財政支農(nóng)資金管理全過程實行流程化、程序化運作，進一步明確職責和管理關(guān)鍵節(jié)點，責任到人，監(jiān)督到位，使財政監(jiān)管體系更加健全完善，實現(xiàn)了全方位、立體化監(jiān)督管理。

三是規(guī)范會計核算。針對專項資金沒有專門統(tǒng)一的財務(wù)管理和會計核算辦法的問題，2008年，莒縣制定了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金會計核算辦法》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有財政專項資金包括村級轉(zhuǎn)移支付補助、支農(nóng)資金、社保資金等全部納入一個賬號，實行專戶儲存、專賬核算、專人管理，促進了財政專項資金管理更加科學規(guī)范、運行更加安全有效。

四是規(guī)范監(jiān)管模式。采取委托社會中介機構(gòu)全程參與和財政內(nèi)部監(jiān)督控制相結(jié)合的方式，變事后審計為事前、事中、事后全程監(jiān)管，實現(xiàn)監(jiān)督關(guān)口前移和監(jiān)督全過程參與。同時，將財政支農(nóng)資金管理使用情況納入局內(nèi)部審計范圍，實行“月審月促”，重點審計監(jiān)督撥款程序是否合規(guī)，撥款手續(xù)是否完善，資金撥付是否及時，資金使用是否合理，項目檔案是否齊全，實現(xiàn)財政內(nèi)部監(jiān)督關(guān)口前移，充分發(fā)揮財政監(jiān)督的預警、監(jiān)控職能，豐富了財政監(jiān)管手段，加大了財政監(jiān)管力度，保證了項目建設(shè)和資金使用的真實性、公正性。

二、建立“五項機制”，實行涉農(nóng)補貼“一本通”發(fā)放

近年來，上級相繼連續(xù)出臺了一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策，且補貼范圍不斷擴大，標準不斷提高，補貼資金發(fā)放難度加大。目前，全縣發(fā)放的涉農(nóng)補貼項目主要有糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、庫區(qū)移民補貼等20多項，涉及30余萬戶家庭，補貼資金2.5億元，時間要求緊，工作量非常大。由于多方面原因，基礎(chǔ)信息差錯率比較高，存在補貼發(fā)放不到位現(xiàn)象。為切實落實上級財政部門惠農(nóng)補貼“一本通”發(fā)放要求，莒縣創(chuàng)新工作措施，對涉農(nóng)補貼資金實行“套餐式”一本通模式發(fā)放，實施了部門配套聯(lián)動、信息采集、信息維護、信息糾錯、考核監(jiān)督五項工作機制，開通資金發(fā)放綠色通道，有效解決了資金發(fā)放不到位問題，確保了各項涉農(nóng)補貼資金及時準確直達農(nóng)戶“一本通”賬戶。

一是建立部門配套聯(lián)動機制。制定涉農(nóng)補貼資金發(fā)放聯(lián)絡(luò)員制度，主管部門、財政局內(nèi)部業(yè)務(wù)科室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所和村級各設(shè)一名聯(lián)絡(luò)員，聯(lián)絡(luò)員在涉農(nóng)補貼發(fā)放各個環(huán)節(jié)加強工作銜接配合，負責涉農(nóng)補貼業(yè)務(wù)辦理及政策宣傳，幫助及時解決群眾反映的問題，真正建立起縣、鄉(xiāng)、村全覆蓋無縫隙的配套聯(lián)動機制。

二是建立補貼信息采集機制。制定財政涉農(nóng)補貼信息采集辦法，建立補貼信息采集流程。逐村逐戶制作農(nóng)戶補貼信息便查登記卡，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社設(shè)立農(nóng)戶“一本通”賬號便民查詢專用窗口，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所開通農(nóng)戶身份查詢專用熱線電話，確保采集農(nóng)戶姓名、補貼金額、銀行賬號、身份證號碼等重要信息準確無誤，切實提高村級涉農(nóng)補貼信息源頭采集質(zhì)量。

三是建立基礎(chǔ)信息維護機制。與縣農(nóng)信社聯(lián)合制定財政涉農(nóng)補貼一本通賬號基礎(chǔ)信息維護辦法，建立了賬號掛失、賬戶重開、變更統(tǒng)計、信息修正四種機制。農(nóng)戶賬號掛失先到當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)財政所辦理登記受理手續(xù)，然后到指定的信用社辦理新開折業(yè)務(wù)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所定期形成基礎(chǔ)信息變動底稿，按規(guī)定時間上報縣財政及相關(guān)主管部門審核備案，審核無誤后及時修正系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫信息。

四是建立發(fā)放自動糾錯機制。在全省率先實現(xiàn)了涉農(nóng)補貼“一本通”與農(nóng)信社升級后新的信息系統(tǒng)接口對接，發(fā)放過程中自動篩選出財政與銀行涉農(nóng)補貼基礎(chǔ)信息不一致的農(nóng)戶全部信息，及時做好信息修正及資金發(fā)放，切實解決了個別農(nóng)戶因基礎(chǔ)信息有誤導致銀行發(fā)放延壓滯留問題。

五是建立監(jiān)督檢查機制。財政、監(jiān)察、審計等部門加強協(xié)作配合,對這項工作進行全方位、全過程督導，加大監(jiān)管力度,建立涉農(nóng)補貼兌付監(jiān)督檢查長效機制，推進全縣涉農(nóng)補貼資金“套餐式”發(fā)放工作順利開展。

三、堅持“四個結(jié)合”，確保專項資金發(fā)揮效益

在財政專項資金管理過程中，以提高資金使用效益為目標，注重資金監(jiān)管與項目建設(shè)的有機結(jié)合,財政監(jiān)管始終貫穿于事前、事中、事后全過程。

一是財政項目立項決策與全縣發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合。為提高財政專項項目前期工作質(zhì)量和效率，根據(jù)全縣經(jīng)濟社會發(fā)展狀況及發(fā)展規(guī)劃，先后建立了包括優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)田水利、病險水庫、庫區(qū)移民基建、畜牧、林業(yè)等財政專項項目庫。截至目前，全縣各類財政專項項目入庫1852個。在組織項目申報時，組織有關(guān)部門、專家對項目可行性、資金使用效益、項目承擔單位申報意愿、單位資質(zhì)進行實地考察、充分論證。如，在選擇村村通集中供水工程建設(shè)地時，對各地供水需求、地質(zhì)條件、項目所在地政府協(xié)調(diào)能力等因素進行了充分論證，從項目庫中擇優(yōu)選擇了11處建設(shè)地。由于前期論證有力，施工條件得到充分保證，群眾非常支持，項目建設(shè)取得了成功，莒縣采取的山丘區(qū)集中供水建設(shè)模式在全省推廣。

二是資金運行監(jiān)管與提高項目建設(shè)質(zhì)量相結(jié)合。注重資金監(jiān)管與項目監(jiān)管有機結(jié)合，在項目實施過程中，積極協(xié)同業(yè)務(wù)主管部門，規(guī)范項目監(jiān)管，督促項目建設(shè)嚴格實施招投標制、監(jiān)理制、法人制、公示制“四制”管理，加強對項目實施的動態(tài)監(jiān)管。認真執(zhí)行項目公示制，接受社會監(jiān)督。

三是外部審計和內(nèi)部控制相結(jié)合。在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、小型病險水庫除險加固、小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)等重點工程實施中，嚴格執(zhí)行縣級報賬提款、國庫集中支付等制度，項目資金直接撥付承建單位。委托社會中介機構(gòu)參與預算編制審查、項目建設(shè)審核、工程決算審核，根據(jù)審計意見撥付資金，實行邊建設(shè)、邊撥款、邊審計、邊監(jiān)督。

四是工程管護制度與提高項目綜合效益相結(jié)合。建立完善資產(chǎn)管護長效機制，確保建成資產(chǎn)順利運行并充分發(fā)揮效益。在小農(nóng)水重點縣建設(shè)中，協(xié)同相關(guān)部門推進小型水利工程管理體制改革，探索實行水庫管理、農(nóng)村供水、灌區(qū)灌溉“三位一體”管理模式，進一步明確了管理主體，做到了責、權(quán)、利相統(tǒng)一，從根本上化解了水庫防洪、綜合利用與農(nóng)村供水、農(nóng)田灌溉的矛盾。莒縣“加固一座病險水庫，建設(shè)一處集中供水工程，發(fā)展一片節(jié)水灌溉，改善一方生態(tài)環(huán)境，促進一方經(jīng)濟社會發(fā)展”的“五個一”建設(shè)模式，得到上級充分肯定。

四、認識“六個問題”，提高強農(nóng)惠農(nóng)資金監(jiān)管水平

隨著“兩基”建設(shè)不斷深化發(fā)展，不僅國家強農(nóng)惠農(nóng)政策落到了實處，財政支農(nóng)資金科學化精細化管理水平也得到了明顯提高。但是，由于歷史、體制以及人為因素等各方面的原因，目前強農(nóng)惠農(nóng)政策實施和資金管理工作中仍然存在著一些不容忽視的問題，需要認真研究加以解決。

（一）支農(nóng)補貼種類繁多，操作程序復雜

為確保各項支農(nóng)惠農(nóng)補貼真正落實到廣大農(nóng)民手中，國家、省里都規(guī)定了一套嚴格的程序，加上各種惠農(nóng)補貼種類繁多，信息采集復雜，工作程序繁瑣，基層工作面廣量大，增加了基層干部的工作壓力和行政成本。從莒縣情況看，目前涉及農(nóng)村、農(nóng)民的各項補貼有20多項，落實涉農(nóng)惠農(nóng)補貼政策牽涉縣鄉(xiāng)大量的人力、財力、物力，特別是因各種原因造成的信息錯誤導致補貼不能按時發(fā)放，即使已經(jīng)建立了信息反饋渠道，仍然容易引發(fā)社會問題。建議在設(shè)計補貼政策時，盡可能地整合補貼資金，減少補貼種類。同時，應按照“群眾簡便易懂，基層簡單易行”的方向，簡化各項補貼的工作程序，合并補貼項目，增強補助的靈活性及可操作性，減輕基層工作量，降低行政成本，便于基層財政部門加強監(jiān)督管理。

（二）支農(nóng)資金使用分散，監(jiān)管難度較大

近年來，國家和省財政支農(nóng)政策措施力度不斷加大，但財政支農(nóng)資金使用相對分散，不同渠道的支農(nóng)資金存在多頭申報、交叉重復、管理要求不一等問題，造成基層財政部門協(xié)調(diào)任務(wù)重、監(jiān)管難度大。同時，財政支農(nóng)資金規(guī)模上不能完全滿足當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，盡管近年來中央、省加大資金整合力度，集中財力實施了諸如村村通自來水、小型病險水庫除險加固、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目、小型農(nóng)田水利重點縣等項目，但從整個農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢看，資金規(guī)模偏小、資金投向仍然偏窄，資金構(gòu)成仍顯單薄，在農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓、農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)村生態(tài)等方面的政策和資金仍然偏少。建議在中央層面上加大財政支農(nóng)資金整合力度，逐步建立財政支農(nóng)資金整合機制，在不斷加大資金投入的同時，集中資金、膨脹規(guī)模向重點產(chǎn)業(yè)、重點區(qū)域集中投入、連續(xù)投入，做到“五指并攏、重拳出擊”，提高資金使用效益。

（三）財力與事權(quán)不匹配，基層壓力較大

在現(xiàn)行財政體制下，縣鄉(xiāng)基層政府的事權(quán)劃分不合理，承擔了許多本應由上級政府承擔的職責，不利于調(diào)動基層工作積極性。建議上級科學界定各級政府的財權(quán)與事權(quán)，健全財力與事權(quán)相匹配的財稅體制，使財政支農(nóng)做到“重心下移、財力下傾”。特別是針對欠發(fā)達地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)縣鄉(xiāng)財政困難的實際，重新對縣鄉(xiāng)的財政職能進行定位，加大中央財政的轉(zhuǎn)移支付力度，明確中央和省級政府在這些地區(qū)財政支農(nóng)中的主體地位，以保證這些地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品能夠穩(wěn)定、快速增長。

（四）支農(nóng)項目管護不力，資金效益縮水

由于體制機制尚不健全，有些財政支農(nóng)項目存在 “重建輕管”、“只建不管”、“建管脫鉤”、“責權(quán)不明”等問題，對項目后期管理、監(jiān)管重視不夠，造成了財政資金的浪費，大大削弱了資金使用效益。建議從中央層面完善政策，通過出臺獎補政策、落實工作經(jīng)費等措施辦法，鼓勵支持基層部門加強財政支農(nóng)項目特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的運行管護，確保項目永續(xù)利用，提高投資效益。

（五）農(nóng)民參與監(jiān)管較少，社會監(jiān)督不夠

自下而上、農(nóng)民參與的項目申報機制尚未健全完善，財政支農(nóng)資金的投放與農(nóng)民的迫切需要聯(lián)系不夠緊密，缺少農(nóng)民群眾的參與和監(jiān)督。建議建立農(nóng)民群眾廣泛參與的項目立項、申報和監(jiān)管機制，通過采用對稱通暢的信息渠道、公開透明的方式，讓廣大農(nóng)民群眾和社會各界全面了解每項政策的扶持對象、扶持條件、補助標準、補助程序、注意事項等內(nèi)容，確保農(nóng)民群眾對政府工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，確保各項強農(nóng)惠農(nóng)政策真正落到實處。

（六）基層資金配套壓力大，工作經(jīng)費緊張，政策執(zhí)行效果受影響

近年來,中央陸續(xù)出臺了一些要求地方配套安排資金的支農(nóng)政策，如重大動物強制免疫疫苗補助、能繁母豬補貼、優(yōu)質(zhì)后備母牛補貼等，并且中央在確定地方配套比例時，均是按照各地經(jīng)濟發(fā)展狀況確定。這一方面使基層配套壓力加大，“吃飯財政”雪上加霜，另一方面也加大了政策落實難度，甚至挫傷了主產(chǎn)區(qū)發(fā)展生產(chǎn)的積極性。另外，財政支農(nóng)政策涉及面廣，工作量大，執(zhí)行主體又大多是財力較弱的縣、鄉(xiāng)兩級，盡管縣級已盡最大努力為項目實施提供必要的經(jīng)費保障，上級財政部門也給予了積極幫助，但工作經(jīng)費緊張仍是目前政策落實中的突出問題。建議今后國家按照“財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一、公平和效益相結(jié)合、多方利益權(quán)衡兼顧”的原則，取消或降低涉農(nóng)類項目基層配套比例，或者按照對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貢獻率確定地方配套比例。同時，建議國家充分考慮基層實際困難，借鑒農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目或農(nóng)業(yè)世行項目的做法，適當安排一定比例的項目工作經(jīng)費，或根據(jù)項目實施效果，對工作開展好的基層單位或部門給予一定的績效獎勵。★