論農(nóng)村社會管理體系中『四個主體』的作用

林文泰

(閩江學(xué)院 思政部,福建 福州350108)

馬克思主義基本原理告訴我們,人是社會的主體,社會離不開人類主體性的活動,人類主體性活動是一個能動過程,它創(chuàng)造了人類歷史.同時,社會歷史發(fā)展是客觀的,是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的,人們并不能隨心所欲地創(chuàng)造社會歷史.主體的活動,既受到生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的客觀制約,也受到不同層次的主體之間、同一層次內(nèi)部的主體活動相互作用的客觀制約[1].可見,提高農(nóng)村社會管理水平,需要整合各個主體關(guān)系,使之形成合力.目前農(nóng)村的各種主體關(guān)系大體劃分為:領(lǐng)導(dǎo)主體——基層黨組織、負責(zé)主體——基層政府、協(xié)同主體——農(nóng)村社會組織、參與主體——農(nóng)民.農(nóng)村社會管理的實踐和經(jīng)驗表明,農(nóng)村 "四個主體"關(guān)系的調(diào)整是社會主義新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建社會主義和諧社會一個重要難題,研究 "四個主體"的作用,使之形成合力,對提高農(nóng)村社會管理水平具有重要的意義.

一、農(nóng)村社會管理缺陷與"四個主體"的關(guān)系

從新中國建立以來,我國農(nóng)村社會管理大體上經(jīng)歷了三個歷史階段演變,到20世紀80年代形成 "鄉(xiāng)政村治"的農(nóng)村社會管理."鄉(xiāng)政村治"的農(nóng)村社會管理體制反映了中國在社會轉(zhuǎn)型時期,國家對計劃經(jīng)濟時期農(nóng)村社會管理體制的調(diào)整,國家行政權(quán)力從基層農(nóng)村社會全面撤出,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為國家在農(nóng)村的基層政府.村民委員會作為基層群眾自治組織、實行村民自我管理、自我教育、自我服務(wù),這種制度安排實際上是對農(nóng)民主體地位的尊重[2].但在演變、推進的過程中由于多方面原因,導(dǎo)致今天農(nóng)村社會管理體制仍然存在諸多的問題:首先,農(nóng)村社會管理主體單一.我國的農(nóng)村管理體制一直沿用 "大政府、小社會"的模式,在這種模式中,農(nóng)村基層政府幾乎成為唯一的社會管理主體,農(nóng)民則成為被管理的對象.基層政府重統(tǒng)治,輕服務(wù),多下達功能,少上傳功能,一味地強調(diào)農(nóng)民對自己的服從,缺乏對農(nóng)民的關(guān)心和服務(wù).其次,基層政府缺乏主動.基層政府在農(nóng)村社會管理體系中地位本應(yīng)要做到統(tǒng)籌各方,合理規(guī)劃,積極為農(nóng)村提供服務(wù).但是,國家對農(nóng)村與城市的管理重視程度不一致,重城市、輕農(nóng)村,導(dǎo)致農(nóng)村社會管理水平長期低水平徘徊.在管理上側(cè)重農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的服務(wù),重視農(nóng)村硬件公共產(chǎn)品的供給,在社會管理方面嚴重滯后.基層政府缺乏主動性,以 "不出事"為原則,社會管理主抓計劃生育,其他諸如社會治安、環(huán)境衛(wèi)生長期無人問津.最后,基層政府定位不明.我國農(nóng)村社會管理普遍實行條塊管理,基層政府在農(nóng)村社會管理中定位不明,各部門多頭管理,導(dǎo)致職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不明,管理混亂,效率低下.一些部門有利的,愿意參與管理,不利的不愿承擔責(zé)任.再加上我國農(nóng)村實行的村民自治,社會管理常常被基層政府看做是村民自己的事情,尤其是一些棘手 (對部門無利益的)的社會管理成為互相推諉的對象.村民自己管理無能為力,基層政府參與管理沒有責(zé)任心,這是多年來存在的問題,其實質(zhì)就是基層政府在定位上長期不明確.

出現(xiàn)以上這些問題,原因有多方面.從 "四個主體"的視角來看,與四個主體作用異化,或合力不夠有很大的關(guān)系.

首先,從領(lǐng)導(dǎo)主體角度看,基層黨組織作為農(nóng)村社會管理的領(lǐng)導(dǎo)主體不能體現(xiàn)它應(yīng)有的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,在引領(lǐng)農(nóng)民政治認同,動員和組織農(nóng)民上存在不力."鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨政企不分與村民自治之間的矛盾沖突和利益摩擦愈演愈烈"[3].其次,從負責(zé)主體角度看,基層政府作為我國國家政權(quán)的最低級政權(quán)組織,實際上與基層黨組織是混合運作的機構(gòu),在農(nóng)村社會管理體系中很難體現(xiàn)出基層政府獨立的宏觀決策和指揮主體,沒有表現(xiàn)負責(zé)任政府的姿態(tài).具體表現(xiàn)為 "習(xí)慣于采取行政措施處理關(guān)系,習(xí)慣于直接指揮和控制,不善于運用各種杠杠和利益導(dǎo)向?qū)嵭虚g接、彈性控制"[4].再次,從協(xié)同主體角度看,農(nóng)村社會組織不健全不完善,甚至異化為管理者.理論上說,農(nóng)村社會組織的存在本應(yīng)是承接政府轉(zhuǎn)移的某些職能,是農(nóng)民的自治組織,是構(gòu)架農(nóng)民與政府的橋梁,是服務(wù)性組織.但是,目前農(nóng)村社會組織在類型、數(shù)量、規(guī)模、功能等存在不足,難以發(fā)揮服務(wù)的功能.而且在現(xiàn)實的運行中,農(nóng)村社會組織往往與村兩委 "三合一",村兩委成員作為農(nóng)村地區(qū)的能人,不僅有學(xué)識和資歷,而且有過人的組織能力和領(lǐng)導(dǎo)能力,很多是先富者,他們自然能成為農(nóng)村各種社會組織掌控者,這樣農(nóng)村社會組織就異化為管理者.農(nóng)民的訴求、服務(wù),愿望以及內(nèi)部規(guī)范難以達到要求.最后,從參與主體角度看,農(nóng)民自身能力和素質(zhì)局限.農(nóng)民文化水平低,政治敏感性不高,看問題以眼前利益為準則.總體上說,他們對農(nóng)村社會管理關(guān)注表現(xiàn)出兩種極端:一種是消極,不關(guān)心、不積極參與,游離于農(nóng)村社會管理之外;一種是非制度性政治參與,采用越級上訪、使用暴力、制造群體性事件等.這對農(nóng)村社會管理極為不利.

所以,根本解決農(nóng)村社會管理問題,必須要矯正農(nóng)村社會管理的主體,充分發(fā)揮 "四個主體"在農(nóng)村社會管理體系中的重要作用.

二、整合 "四個主體",使之形成合力,促進農(nóng)村社會管理水平提高

2011年2月19日,胡錦濤在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表重要講話,強調(diào) "提高社會管理科學(xué)化水平,完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局",這里給我們指明了農(nóng)村社會管理目標是什么的問題.綜合當前農(nóng)村社會管理實際,農(nóng)村社會管理目標就是要通過整合 "四個主體",使之形成合力,充分發(fā)揮 "四個主體"在農(nóng)村社會管理體系中的作用.四者之間的關(guān)系:基層黨組織作為領(lǐng)導(dǎo)主體,是舵手;基層政府作為負責(zé)主體,是主導(dǎo);社會組織作為協(xié)同主體,是重點;農(nóng)民作為參與主體,是基礎(chǔ).在農(nóng)村社會管理體系中 "四個主體"扮演著不同的角色,做到有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結(jié)合,政社互補、合作有序.

第一,強化基層黨組織建設(shè),充分發(fā)揮基層黨組織在社會管理體系中領(lǐng)導(dǎo)主體和舵手作用.在農(nóng)村社會管理體系中,由于基層黨組織居于領(lǐng)導(dǎo)核心的地位.它的作用能充分動員群眾、凝聚人心、引領(lǐng)意識形態(tài),保證農(nóng)村社會管理朝著正確的政治方向前進.強化基層黨組織建設(shè):一是選好配強班子.從選好用準帶頭人、配順配強村班子入手,不斷強化干部隊伍建設(shè).明確"眾人就是圣人、官場就是賽場"的用人導(dǎo)向,重點在基層一線選拔優(yōu)秀人才進班子、當書記.大力培養(yǎng) "雙高雙強"型 (政治素質(zhì)高、群眾威信高、致富能力強和帶領(lǐng)群眾共同致富能力強)農(nóng)村干部[5].二是改革基層黨組織的設(shè)置方式.合理規(guī)范黨組織運作機制及黨組織與農(nóng)村社會組織的關(guān)系,強化黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用,通過基層黨組織的村村聯(lián)建、村企聯(lián)建、村街聯(lián)建方式,將黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用輻射到本區(qū)域的企業(yè)、農(nóng)村、街道以及各種組織中,擴大黨組織的影響力,以黨組織建設(shè)帶動其他組織的建設(shè).三是轉(zhuǎn)變基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式.基層黨政要嚴格執(zhí)行黨政分開,基層黨組織按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的要求,正確處理與基層政府的關(guān)系,主要管好大的方向、大的戰(zhàn)略,而不是代替政府工作.四是要堅持黨的群眾路線.基層黨組織要運用組織優(yōu)勢深入群眾,發(fā)揮溝通聯(lián)系、指導(dǎo)協(xié)調(diào)、教育培訓(xùn)的作用,組織和引導(dǎo)農(nóng)民化解糾紛、調(diào)解矛盾,引領(lǐng)農(nóng)民政治認同,增強黨在農(nóng)村群眾中的凝聚力和號召力.

第二,轉(zhuǎn)變基層政府的社會管理職能,充分發(fā)揮基層政府在社會管理體系中負責(zé)任和主導(dǎo)作用.在農(nóng)村社會管理體系中,離不開基層政府作用.長期以來,基層政府在維護農(nóng)村社會穩(wěn)定,解決 "三農(nóng)"問題,農(nóng)村社會建設(shè)、管理中積累了大量的寶貴經(jīng)驗,承擔著重要政治、經(jīng)濟和社會責(zé)任.切實轉(zhuǎn)變基層政府的社會管理職能:一是基層政府的行政控制手段要創(chuàng)新,要鏟除政府的利益,使基層政府與農(nóng)民保持一致利益,形成一個服務(wù)型的政府;二是基層政府要依法行政,使基層政府活動置于法律許可的范圍之內(nèi),保障農(nóng)民各項權(quán)利;三是理順政府主導(dǎo)與農(nóng)民參與關(guān)系.在目前農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化條件下,農(nóng)民制度性參與熱情仍需外力的激發(fā),如果沒有基層政府發(fā)揮決策、執(zhí)行、組織、協(xié)調(diào)等主導(dǎo)作用,群眾的積極性很難調(diào)動起來;四是積極擴大基層政府和農(nóng)村社會組織的合作關(guān)系,建立一套相應(yīng)的制度,使農(nóng)村社會組織以多種形式參與到政府的公共管理之中.基層政府主要當好政策制定者,通過為農(nóng)村社會組織提供示范引導(dǎo)、宏觀規(guī)劃,并進行監(jiān)督評估以及營造發(fā)展環(huán)境等,提高社會管理水平.

第三,支持和加強農(nóng)村社會組織建設(shè),充分發(fā)揮農(nóng)村社會組織的協(xié)同作用.在農(nóng)村社會管理體系中,隨著我國政治體制改革的推進,特別是隨著經(jīng)濟運行機體制由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)為市場經(jīng)濟,市場成為資源配置的主要手段.基層政府職能的轉(zhuǎn)變和人們需求的多樣化,對于那些不宜由政府直接管的問題,理應(yīng)交由社會組織去解決.提高農(nóng)村社會管理水平重點是把農(nóng)民組織起來,發(fā)揮農(nóng)村社會組織在這方面的獨特作用:一是構(gòu)建良好的制度環(huán)境與生存空間,促進農(nóng)村社會組織的成長和壯大.各級政府應(yīng)在審批、登記、注冊、監(jiān)管、經(jīng)費、稅收等方面給予傾斜和支持;應(yīng)適當放寬農(nóng)村社會組織的準入條件,制定鼓勵農(nóng)村社會組織發(fā)展的公共政策,充分發(fā)揮農(nóng)村社會組織的協(xié)同作用,整合農(nóng)村社會資源,提高農(nóng)村社會管理水平.二是理順農(nóng)村社會組織與基層政府之間的關(guān)系.基層政府應(yīng)積極構(gòu)建農(nóng)村社會管理體系,促進其良性互動,明確農(nóng)村社會組織、基層政府的目標,扮演好自己的角色,明確雙方的權(quán)、責(zé)、利邊界.使農(nóng)村社會組織與基層政府一道共同服務(wù)于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民[6].

第四,提高農(nóng)民自身素質(zhì)和能力,充分發(fā)揮農(nóng)民參與作用.

農(nóng)民是農(nóng)村的主人,是農(nóng)村改革發(fā)展的主體.農(nóng)民主體地位極其重要,農(nóng)村社會的發(fā)展、穩(wěn)定與農(nóng)民息息相關(guān).農(nóng)民主體性作用的發(fā)揮,既關(guān)系社會的穩(wěn)定,也關(guān)系到農(nóng)民是否愿意積極參加到新農(nóng)村的建設(shè)中來,各級黨組織和政府在農(nóng)村社會管理的實現(xiàn)都要借助于廣大農(nóng)民積極參與.提高農(nóng)民自身的素質(zhì)和能力:一是要重視農(nóng)民教育,特別是大力發(fā)展鄉(xiāng)村職業(yè)技術(shù)教育,強化對農(nóng)民的技能培訓(xùn),讓農(nóng)民掌握更多的文化知識、科學(xué)技術(shù)和經(jīng)營技能.二是加強農(nóng)民普法教育,通過法制教育,使農(nóng)民知法、懂法,能運用法律維護自身的各項權(quán)利.三是引領(lǐng)農(nóng)民政治認同,培育農(nóng)民的民主政治意識,維護農(nóng)民農(nóng)村主人的地位,引導(dǎo)農(nóng)民積極地、有序地參與政治,確保農(nóng)民在農(nóng)村社會管理體系中的參與主體.

[1]李堅真.社會合力:"主體-主體"活動的協(xié)調(diào)目標[J].蘇州大學(xué)學(xué)報,2001(1).

[2]郭澤保.構(gòu)建中國現(xiàn)代農(nóng)村社會管理體制的路徑選擇——基于社會轉(zhuǎn)型期存在的問題[J].福建行政學(xué)院學(xué)報,2009(3).

[3]趙成福.社會轉(zhuǎn)型中的縣域農(nóng)村公共服務(wù)供給機制研究[M].北京:中國社會科學(xué)出版社, 2010∶232.

[4]陳吉元.中國農(nóng)村社會變遷(1949-1989)[M].太原:山西經(jīng)濟出版社,1993∶637.

[5]楊同軍.充分發(fā)揮基層黨組織在農(nóng)村社會管理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用[J].http∶//www.dzdj.gov.cn/ html/ShuJiLunTan/3098/.

[6]羅中樞、王卓公民社會與農(nóng)村社區(qū)管理[M].北京:社會科學(xué)文獻出版社,2010∶150-151.