我國行政效能監(jiān)察電子化發(fā)展探析

李威

(廣州大學 公共管理學院,廣東 廣州 510006)

行政效能監(jiān)察是行政監(jiān)察工作的重要組成部分[1],也是 《行政監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機關(guān)的一項重要的基本職能.隨著我國信息技術(shù)的發(fā)展和普及,特別是黨的十五大以后,我國電子政務(wù)逐步推行,機關(guān)管理現(xiàn)代化加速發(fā)展,公眾對政府管理績效和管理透明度的期望值日益提高,傳統(tǒng)意義上的行政效能監(jiān)察工作受到了嚴峻挑戰(zhàn).在全球信息化大發(fā)展的背景下,我國行政效能監(jiān)察工作必須與時俱進,建立以電子技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為依托、以量化考核為載體的行政效能電子監(jiān)察體系,實現(xiàn)行政效能監(jiān)察的電子化發(fā)展.

一、行政效能監(jiān)察電子化發(fā)展的意義

行政效能監(jiān)察電子化發(fā)展既是政府管理技術(shù)的變革,也是管理理念創(chuàng)新與發(fā)展的必然結(jié)果.因此,積極推進行政效能監(jiān)察電子化發(fā)展,具有十分重要的現(xiàn)實意義.

(一)有利于提高行政效能監(jiān)察效率

建立行政效能電子監(jiān)察系統(tǒng),是行政效能監(jiān)察電子化發(fā)展的重要組成部分.

行政效能電子監(jiān)察系統(tǒng)是利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù),通過行政效能監(jiān)察和網(wǎng)絡(luò)視頻監(jiān)察等手段,實現(xiàn)監(jiān)察方式、監(jiān)察內(nèi)容、監(jiān)察手段等方面綜合化、模塊化、集成化的一種新型高效的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)察系統(tǒng).從傳統(tǒng)的行政效能監(jiān)察工作實踐來看,效能監(jiān)察主要是通過查辦投訴和舉報,即通過事后監(jiān)督的方式來實現(xiàn)的.行政監(jiān)察機關(guān)通常受到人力、物力和財力等資源不足的限制,工作效率低下,難以做到全面、客觀、到位的行政效能監(jiān)察.但是,通過采用行政效能電子監(jiān)察系統(tǒng),就可以對每一項行政事務(wù)辦理動態(tài)進行數(shù)據(jù)視頻、實時、全程和自動監(jiān)控,并對行政效能進行綜合考核和評價,使得行政效能監(jiān)察方式由事后監(jiān)察變?yōu)槭虑?、事中、事后監(jiān)察相結(jié)合,大大提高行政效能監(jiān)察工作效率,有力推動政府的效能建設(shè).

(二)有利于推進行政管理體制改革

由于歷史和現(xiàn)實的原因,我國當前的行政管理體制實際上遠未達到協(xié)調(diào)高效運作的效果.以行政審批體制為例,各級政府部門的審批事權(quán)不明晰,不統(tǒng)一,實施標準不一致,行政審批管理存在部分混亂現(xiàn)象.中央政府向地方政府下放行政審批事項以后,由于缺乏便捷的管理手段,難以對下放審批事項實施有效監(jiān)管,解決不了權(quán)責不對稱的矛盾,削弱了簡政放權(quán)的積極性,并為進一步下放審批事權(quán)帶來了更大阻力.但是通過建設(shè)行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng),就可以明晰審批事權(quán),設(shè)定審批程序、審批時限、審批條件等審批要素,監(jiān)管審批權(quán)力運行情況,簡化行政審批程序,逐步完善行政審批監(jiān)控機制,保證審批事權(quán)下放到位,辦理業(yè)務(wù)規(guī)范.同時,實時共享行政審批信息資源,可以在權(quán)責統(tǒng)一的前提下創(chuàng)新行政審批方式,優(yōu)化審批程序,縮短審批時限,提高審批效率.因此,在行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)的推動下,行政審批體制改革也取得了明顯成效.同樣如此,行政效能監(jiān)察電子化發(fā)展,可以使得行政管理體制進一步優(yōu)化,并提升行政管理效率.

(三)有利于加強黨風廉政建設(shè)

行政效能監(jiān)察電子化發(fā)展不僅可以實現(xiàn)行政監(jiān)察由事后監(jiān)察為主轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中、事后監(jiān)察相結(jié)合,促進監(jiān)察方式的變革,也可以實現(xiàn)行政監(jiān)察以個人行為監(jiān)督為主向個人行為與行政程序監(jiān)督并重的轉(zhuǎn)變,從而深化行政監(jiān)察內(nèi)容,完善行政監(jiān)察程序,杜絕失職瀆職現(xiàn)象發(fā)生.2005年11月,透明國際組織在德國柏林召開年會,國家監(jiān)察學會把深圳市行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)作為中國反腐敗成果,在會議上作了專題宣傳介紹,并獲得了大家的一致好評.深圳市行政效能電子監(jiān)察系統(tǒng)是對行政審批工作進行全程監(jiān)督的一個網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),將行政審批項目置于陽光之下,使行政審批項目辦理的全過程 "看得見,管得住",實現(xiàn)由事后監(jiān)督為主,轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中、事后全過程監(jiān)督,整個效能監(jiān)察過程變得更加公開、透明.因此,行政效能電子監(jiān)察系統(tǒng)的成功開發(fā)應(yīng)用,不僅可以把行政審批事項的整個辦理過程置于公眾監(jiān)督之下,實現(xiàn)了行政審批的公開透明運行,也可以從源頭上有效地遏止貪污腐敗的滋生.同時,可以推動行政監(jiān)察機關(guān)工作作風的轉(zhuǎn)變,進一步加強黨風廉政建設(shè).

二、行政效能監(jiān)察電子化發(fā)展的現(xiàn)狀

我國行政效能監(jiān)察工作自1990年正式開始,至今發(fā)展近20年,有不少地方政府在行政效能監(jiān)察的工作內(nèi)容、方式和方法等方面開展了積極探索,并取得一定的突破和創(chuàng)新.如2004年11月,行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)在深圳市監(jiān)察局正式投入試運行.該系統(tǒng)是運用信息技術(shù)將核心電子監(jiān)察平臺與視頻監(jiān)控系統(tǒng)結(jié)合,對行政審批進行全過程監(jiān)控的系統(tǒng),具有實時監(jiān)控、預警糾錯、績效評估和信息服務(wù)四大功能.系統(tǒng)正式運行后,從2005年1月到2006年12月底,全市審批事項175萬件,只有2件超越法定時限被 "黃牌"警告,提前辦結(jié)率逐月提高,平均達到80%以上,大大提高了行政效率.公務(wù)員服務(wù)意識顯著增強,為了縮短審批時限主動加班工作,行政服務(wù)質(zhì)量有了很大提高.電子監(jiān)察系統(tǒng)推動了透明審批、依法審批和高效審批,對行政審批"暗箱操作"的投訴由50%下降到3%以下,對行政審批的滿意率達到90%以上,審批腐敗減少了,政府公信力得到增強[2].深圳市行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)的成功應(yīng)用,標志著我國行政效能監(jiān)察電子化和數(shù)字化進入較為成熟的時期.此后,全國各地開始了行政效能監(jiān)察電子化和數(shù)字化的大變革.

2005年6月蘇州市監(jiān)察局啟動了一套行政審批網(wǎng)上監(jiān)察系統(tǒng),對蘇州及其下屬六個區(qū)縣行政許可事項實行獨立的全程監(jiān)控.該系統(tǒng)能自動采集每個行政審批項目的進展情況,并不斷把采集的數(shù)據(jù)與 《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定進行比對.若發(fā)生辦件超時、違規(guī)收費等違反規(guī)定的現(xiàn)象,系統(tǒng)會立即發(fā)出警告.2007年4月,廣東省率先開通首個省級行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng),具有實時監(jiān)控、預警糾錯、績效測評、信息服務(wù)、投訴處理五大功能.該系統(tǒng)實現(xiàn)了對行政審批事項的事前公開、事中實時監(jiān)控和預警糾錯、事后責任追究以及對審批全過程的績效評估,有利于從機制上規(guī)范行政審批行為,督促政府機關(guān)工作人員依法行政,遏制行政審批中的腐敗行為[3].隨后,廣東省內(nèi)的廣州、珠海、汕頭市等11個地級以上城市都相繼開通了行政效能電子監(jiān)察系統(tǒng),并與廣東省電子監(jiān)察系統(tǒng)成功實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng).陜西、貴州、重慶和湖南等省市及其相關(guān)部門也在廣泛開展行政電子監(jiān)察系統(tǒng)的推廣與應(yīng)用工作,并取得了一定的行政效能監(jiān)察成果.

三、行政效能監(jiān)察電子化發(fā)展存在的問題

行政效能監(jiān)察電子化發(fā)展是一項以改革和創(chuàng)新為核心的新生事物嘗試,沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可循.由于受固有價值觀念、體制、經(jīng)濟條件、信息化水平等諸多因素的影響,我國行政效能監(jiān)察電子化發(fā)展過程中難免會出現(xiàn)一些問題,其突出表現(xiàn)為:認識偏差問題、基礎(chǔ)設(shè)施問題、規(guī)劃設(shè)計問題、人才建設(shè)問題等,并且已經(jīng)成為行政效能監(jiān)察電子化的發(fā)展瓶頸.

(一)認識偏差問題

目前,地方各級政府及其領(lǐng)導雖然均對行政效能監(jiān)察電子化發(fā)展的重要性有不同程度的認識和重視,但是對行政效能監(jiān)察電子化究竟是什么,怎樣去發(fā)展,如何發(fā)揮其作用等問題認識不清.有些人僅僅把行政效能監(jiān)察電子化理解為行政監(jiān)察機關(guān)部門的計算機化,不重視效能監(jiān)察業(yè)務(wù)流程和系統(tǒng)軟件開發(fā)的整合匹配,而是簡單地用計算機系統(tǒng)去模仿傳統(tǒng)的人為監(jiān)察處理模式.還有些人盲目跟風,不求實際,從別處引進一套電子系統(tǒng)軟件,強行在部門內(nèi)部進行推廣和應(yīng)用,最后只會適得其反,既浪費了大量的人力、物力和財力,也起不到實際應(yīng)用效果,反倒成為一些行政監(jiān)察機關(guān)的包袱.此外,行政監(jiān)察機關(guān)工作人員普遍習慣了傳統(tǒng)的行政效能監(jiān)察方式,認為電子系統(tǒng)畢竟會有一定的缺陷,沒有人為監(jiān)察真實可靠,從而產(chǎn)生一些抵觸情緒甚至排斥行政效能監(jiān)察電子化的應(yīng)用.

(二)基礎(chǔ)設(shè)施問題

行政效能監(jiān)察電子化是行政效能監(jiān)察工作與現(xiàn)代信息技術(shù)充分結(jié)合的產(chǎn)物,其發(fā)展必須借助計算機和網(wǎng)絡(luò)通訊等現(xiàn)代信息技術(shù).因此,信息基礎(chǔ)設(shè)施就是行政效能監(jiān)察電子化建設(shè)的基本條件.由于我國地域經(jīng)濟發(fā)展差別較大,各地政府的財政收入差距也較大,信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差次不齊.特別是一些西部地區(qū)網(wǎng)絡(luò)普及率非常低,有的政府部門至今都未安裝電腦和有線網(wǎng)絡(luò)等基本信息設(shè)施,導致無法實現(xiàn)行政效能監(jiān)察電子化.即使是在發(fā)達的東部沿海地區(qū),計算機技術(shù)發(fā)展比較成熟,但是核心的硬件和軟件還主要依賴國外進口,無法獲得知識產(chǎn)權(quán)和完整的技術(shù)檔案,為后期的增容、升級和維護帶來麻煩,也對數(shù)據(jù)安全構(gòu)成嚴重威脅.政府內(nèi)部各部門間也存在 "數(shù)字化強勢"和 "數(shù)字化弱勢"的差別,有的部門率先開展了數(shù)字化和信息化的普及工作,有的部門則剛剛起步,信息基礎(chǔ)設(shè)施還比較落后,無法滿足當前行政效能監(jiān)察電子化發(fā)展的需求.

(三)規(guī)劃設(shè)計問題

目前,世界上主要發(fā)達國家都把行政效能監(jiān)察電子化發(fā)展作為政府工作和國家信息化建設(shè)的重要戰(zhàn)略,并且相應(yīng)地制定了配套的長遠發(fā)展規(guī)劃.而我國的行政效能監(jiān)察電子化發(fā)展相對滯后,既缺乏宏觀的發(fā)展規(guī)劃,也沒有具體的發(fā)展目標.當前我國行政效能監(jiān)察電子化發(fā)展主要有兩種模式:一種是系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的縱向發(fā)展;另一種是地區(qū)范圍內(nèi)的橫向發(fā)展.從理論上而言,這樣可以大大加速我國行政效能監(jiān)察電子化發(fā)展進程,但是由于兩者之間缺乏統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調(diào),各自的行政效能電子監(jiān)察系統(tǒng)設(shè)計標準不一致,最終導致各地開發(fā)的系統(tǒng)產(chǎn)生嚴重的不兼容問題.另外,由于各地經(jīng)濟發(fā)展、地域文化和管理模式的多樣性,導致各自在規(guī)劃設(shè)計上的設(shè)計形式和運行模式的多樣化,各自為政,重復建設(shè)的問題尤為突出,直接造成了大量行政資源的浪費.

(四)人才建設(shè)問題

行政效能監(jiān)察電子化建設(shè)是一項復雜的系統(tǒng)工程,需要一大批技術(shù)與業(yè)務(wù)緊密結(jié)合的人才作為支撐,特別是計算機網(wǎng)絡(luò)方面的專業(yè)技術(shù)人員.目前我國行政監(jiān)察機關(guān)工作的人員多半出身于文科類背景,如法律、中文、管理類學科,只有少許人員是懂計算機網(wǎng)絡(luò)知識的.據(jù)有關(guān)部門2005年底統(tǒng)計,中央政府1.7萬公務(wù)員中有大學本科學歷的只占65%,地方政府500萬公務(wù)員中有本科學歷的僅占10%,尤其是20%的公務(wù)員對計算機知識處于空白狀態(tài)[4].正因為如此,國內(nèi)政府很多部門的信息技術(shù)管理工作大部分是外包給網(wǎng)絡(luò)公司來完成,但是網(wǎng)絡(luò)公司的工作人員又不懂政府工作的業(yè)務(wù)流程就極容易形成管理與網(wǎng)絡(luò)的脫離,無法正常運行系統(tǒng)軟件,這也是政府機關(guān)缺乏網(wǎng)絡(luò)技術(shù)人才的突出矛盾之所在.此外,我國高等教育體系中沒有專門培養(yǎng)行政效能監(jiān)察的學科體系,也沒有專業(yè)培訓這類人才的其它機構(gòu),導致相應(yīng)的人才極度匱乏,從而嚴重阻礙了行政效能監(jiān)察電子化的發(fā)展進程.

四、行政效能監(jiān)察電子化發(fā)展不斷完善的對策建議

(一)加強信息交流與溝通,提升公眾的認同感

行政效能監(jiān)察電子化發(fā)展是信息化社會行政監(jiān)察工作發(fā)展的必然趨勢.因此,各級政府部門及其工作人員必須統(tǒng)一認識,盡快轉(zhuǎn)變觀念,加強輿論宣傳,增強機關(guān)內(nèi)部工作人員對行政效能監(jiān)察電子化的認同感.同時,可以將國內(nèi)外先進的行政效能電子化成果進行展示,并聘請相關(guān)人員進行講解,向社會各界提供有關(guān)信息咨詢,加強同人民群眾的交流和溝通,爭取最廣大的人民群眾的理解與支持.此外,還可以將本區(qū)域內(nèi)行政效能監(jiān)察電子化試點單位的效果、操作流程和運行效果等向全社會公開,并積極開展相應(yīng)知識的普及與互動活動來統(tǒng)一大家的認識,提高公眾參與的積極性.

(二)加大國家財政投入,提高信息基礎(chǔ)設(shè)施水平

信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是行政效能監(jiān)察電子化發(fā)展的關(guān)鍵.首先,中央政府在國家層面要加大對最基本的信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政投入力度,如實施電話、廣播、有線電視和網(wǎng)絡(luò)村村互通工程等,特別要向經(jīng)濟發(fā)展和信息化水平較為落后的中西部地區(qū)和廣大農(nóng)村傾斜,確保全國范圍內(nèi)縮小信息化鴻溝,全面普及信息化技術(shù)和知識,為全面推行行政效能監(jiān)察電子化奠定基礎(chǔ).其次,政府應(yīng)主動提供資金支持,積極組織有關(guān)專家、學者和技術(shù)人才開展對計算機軟硬件核心技術(shù)的研發(fā),同時開展行政效能電子監(jiān)察系統(tǒng)的設(shè)計和創(chuàng)新研究,形成本國特有的電子管理系統(tǒng).此外,政府內(nèi)部各部門應(yīng)加大信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入,逐步實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)乃至全國范圍內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)信息互通和資源共享,及時地更新和引進先進的行政效能電子監(jiān)察系統(tǒng)軟件,提升綜合的信息化管理水平.

(三)統(tǒng)一規(guī)劃和設(shè)計,實現(xiàn)同步一體化發(fā)展

行政效能監(jiān)察電子化建設(shè)是一項復雜的系統(tǒng)工程,它不僅涉及到信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和系統(tǒng)設(shè)計標準問題,還會涉及到各相關(guān)部門的工作機制、體制和管理等方面的調(diào)節(jié)適應(yīng)問題.因此,政府必須盡快制定宏觀的發(fā)展規(guī)劃及階段性目標,建立省級區(qū)域相應(yīng)的領(lǐng)導協(xié)調(diào)機構(gòu),統(tǒng)一強化對行政效能監(jiān)察電子化工作的研究、規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)和指導工作.同時,結(jié)合本地實際,制定統(tǒng)一的設(shè)計標準,借鑒國外先進經(jīng)驗開發(fā)一套適合我國政府多部門普遍適用的行政效能電子監(jiān)察系統(tǒng),實現(xiàn)跨區(qū)域跨部門的網(wǎng)絡(luò)對接和信息共享,為實現(xiàn)全國同步一體化的行政效能電子監(jiān)察奠定基礎(chǔ).以廣東省電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)為例:2002年12月,廣東省統(tǒng)一電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺正式開通,從而結(jié)束了廣東省各市 "單打獨斗"搞電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺的時代.目前已有21個地級以上市和省四套班子、44個省政府直屬部門通過省電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺連通,共享互聯(lián)網(wǎng)接入帶寬資源、機房資源和服務(wù)器資源.以后省直部門之間、省市部門之間可進行網(wǎng)上公文交換,最終實現(xiàn)公文交換無紙化[5].顯而易見,若要實現(xiàn)同步一體化發(fā)展的電子系統(tǒng)建設(shè),必須要有關(guān)部門統(tǒng)一規(guī)劃和設(shè)計并有效實施方能成功,否則只會各自為戰(zhàn),各行其是.

(四)加強人才隊伍建設(shè),提高從業(yè)人員綜合素質(zhì)

行政效能監(jiān)察工作是一項信息知識含量高、專業(yè)技術(shù)要求高的工作,對從業(yè)人員的綜合素質(zhì)要求非常高.因此,人才隊伍建設(shè)就顯得尤為重要.首先,要加強從業(yè)人員培訓,完成網(wǎng)絡(luò)技術(shù)知識的普及工作.針對行政監(jiān)察機關(guān)許多工作人員尚不具備必要的計算機網(wǎng)絡(luò)辦公知識的問題,邀請專門的培訓機構(gòu)或者聘請專業(yè)人士對有關(guān)工作人員進行網(wǎng)絡(luò)技術(shù)知識的培訓,也可選派一批工作人員到大專院校去進修相關(guān)學科,專業(yè)學習計算機網(wǎng)絡(luò)方面的知識.其次,要選撥一批具備一定網(wǎng)絡(luò)技術(shù)知識的工作人員作為行政監(jiān)察電子系統(tǒng)信息管理和維護人員進行專門培養(yǎng),不斷增強其信息管理、系統(tǒng)維護、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控等方面的技能,提高其綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)和網(wǎng)絡(luò)管理水平.再次,要加強與一些行政效能監(jiān)察電子化發(fā)展比較成熟的地區(qū)之間的經(jīng)驗交流和合作,可派員前往學習和鍛煉,掌握一些先進的行政效能監(jiān)察電子化管理技術(shù)和知識,提升其實戰(zhàn)應(yīng)用技能.

[1]杜興洋.行政監(jiān)察學[M].武漢∶武漢大學出版社,2008∶210.

[2]深圳市監(jiān)察局:行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)[EB/OL].北京大學中國政府創(chuàng)新研究中心網(wǎng)(www.chinainnovations.org),2008-12-11.

[3]廣東開通中國首個省級行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)[EB/OL].新華網(wǎng),2007-04-20.

[4]陳林.電子政務(wù)中的人力因素分析[J].社科縱橫,2005(4):61-62.

[5]徐曉林,楊蘭蓉.電子政務(wù)導論[M].北京∶科學技術(shù)出版社, 2001∶50.