當前我國"三農(nóng)"形勢與政策思路

韓俊

近年來,我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)"八連增",農(nóng)民收入連續(xù)八年保持較高增速,農(nóng)村民生持續(xù)改善,農(nóng)村發(fā)展持續(xù)向好,農(nóng)村面貌加快改善.在高的起點上,進一步加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度,促進農(nóng)村改革發(fā)展實現(xiàn)新的突破,推動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展呈現(xiàn)新的局面,對支撐國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展,維護改革發(fā)展穩(wěn)定大局至關(guān)重要.

一、抓供給,穩(wěn)市場

(一)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)

2011年我國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)"八連增",總產(chǎn)量達到11424億斤,增長4.5%.2011年糧食獲得豐收是 "政策好,市場旺,人努力,天幫忙"的結(jié)果.扶持政策力度加大、糧食價格堅挺、重大增產(chǎn)技術(shù)大面積推廣、災(zāi)害水平低于常年是增產(chǎn)的主要原因.糧食 "八連增"奠定了我國糧食安全的堅實基礎(chǔ).按照糧食供給量計算,我國糧食自給率雖然降至90%,但是進口的主要是大豆而不是谷物,主要谷物品種稻谷、小麥、玉米的自給率仍超過98%.盡管糧食連年增產(chǎn),自然災(zāi)害多發(fā)重發(fā),抗災(zāi)減災(zāi)能力低、靠天吃飯的局面仍沒有根本改觀;土地、水資源約束趨緊,確保糧食供求平衡難度依然很大;物質(zhì)投入和勞動力成本節(jié)節(jié)攀升,種糧比較效益偏低的矛盾仍很突出;糧食主產(chǎn)區(qū)貢獻大、抓糧吃虧的問題仍然存在.2011年13個糧食主產(chǎn)省產(chǎn)量占全國的76%,對全國糧食增產(chǎn)貢獻90.5%.一些糧食主產(chǎn)區(qū)反映,種糧不僅沒有成為優(yōu)勢,反而成為負擔.以吉林省為例,為實施全國千億斤糧食增產(chǎn)規(guī)劃,吉林省增產(chǎn)計劃為100億斤,規(guī)劃建設(shè)十大工程,累計投資217.5億元,其中中央投資89.5億元,其余由省市縣配套,目前資金難以籌集.全國第二產(chǎn)糧大省河南人均財政支出近年來在全國一直最低,2009年人均財政支出只有3063元,上海為15563元,是河南5倍以上.穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)仍是 "三農(nóng)"工作的重要任務(wù).從政策部署講,穩(wěn)定糧食生產(chǎn)必須繼續(xù)調(diào)動農(nóng)民種糧和地方抓糧的積極性.

一是保持糧價合理水平.與居民收入水平和社會物價總水平相比,當前糧食價格總體水平并不算高.糧食價格合理上漲是保障糧食供給、平衡工業(yè)農(nóng)業(yè)利益關(guān)系的手段,是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的重要內(nèi)容.要合理調(diào)控糧價,穩(wěn)步提高小麥、稻谷最低收購價.

二是健全財政對種糧農(nóng)民補貼的長效機制.近年來,柴油、化肥、農(nóng)業(yè)服務(wù)價格和人工成本持續(xù)上漲,種糧成本不斷增加,惠農(nóng)補貼效果被漲價因素所抵消,種糧收益下降,農(nóng)民有怨言.應(yīng)加大對種糧農(nóng)民補貼力度,將補貼標準提高到能補償農(nóng)民種糧成本并能保證適當收益的水平.

三是健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制.2011年中央財政對200個產(chǎn)糧大縣獎勵補助200億 (每個縣1000萬元),在一定程度上緩解了產(chǎn)糧大縣財政困難,保護了產(chǎn)糧大縣發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性.但產(chǎn)糧大縣普遍反映,獎勵資金規(guī)模仍然偏小,如2011年中央財政對河南省產(chǎn)糧大縣獎勵資金,平均每畝只有11元,按糧食總產(chǎn)量計算,平均每斤不足1.5分錢.當前,產(chǎn)糧大縣財政困難的局面仍十分突出,中央財政應(yīng)按照全國縣級財政人均財力水平分配產(chǎn)糧大縣獎勵資金,逐步使產(chǎn)糧大縣人均財力達到全國縣級平均水平,保證產(chǎn)糧大縣基本支出和各項社會事業(yè)發(fā)展,提高產(chǎn)糧大縣政府發(fā)展糧食生產(chǎn)積極性.

四是繼續(xù)挖掘提高糧食單產(chǎn)的潛力.依靠單項技術(shù)很難實現(xiàn)大面積平衡增產(chǎn),要集成推廣先進實用技術(shù),促進良種良法配套、農(nóng)機農(nóng)藝結(jié)合.

(二)確保油棉糖和鮮活農(nóng)產(chǎn)品的供給和市場穩(wěn)定

做好棉花收儲工作,避免價格大的波動,確保棉農(nóng)利益.國內(nèi)糖料價格已經(jīng)連續(xù)3年大漲,但價格大漲并未帶動產(chǎn)量增加,國內(nèi)糖料生產(chǎn)連續(xù)3年徘徊不前.主要的原因是,種植甘蔗比較效益下降,農(nóng)民積極性不高.制定扶持糖料生產(chǎn)的政策已經(jīng)迫在眉睫.加快推進生豬飼養(yǎng)規(guī)?；?并完善生豬調(diào)控預(yù)案,防止生豬生產(chǎn)陷入 "漲得越高,跌得越猛"的循環(huán).

(三)強化農(nóng)產(chǎn)品流通體系建設(shè)

近年來,一些鮮活農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)時而過剩,時而不足,價格劇烈波動;一些鮮活農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)民銷售價格偏低,而消費者購買價格過高;一些農(nóng)產(chǎn)品有些年份貴得離譜,有的年份賤得離奇.這些問題背后反映出的是農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)育滯后,流通效率不高.我國大型農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地批發(fā)市場建設(shè)不足,很多產(chǎn)品要從產(chǎn)地運輸?shù)阶哓浟看蟮膮^(qū)域批發(fā)市場再發(fā)往銷售地,增加了運輸成本.農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)過多,層層加價,不合理收費過多.在鮮活農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域,以流動性小商販為主的市場結(jié)構(gòu)長期得不到改善,農(nóng)民在流通領(lǐng)域組織化程度低.農(nóng)產(chǎn)品儲藏設(shè)施建設(shè)滯后,加大了市場波動的風險.流通是一篇大文章,流通活則百業(yè)活.農(nóng)業(yè)要增效,農(nóng)民要增收,要解決農(nóng)產(chǎn)品流通問題,做好產(chǎn)銷對接,以商活農(nóng).要加快培育現(xiàn)代大型農(nóng)產(chǎn)品商貿(mào)流通企業(yè),提高小農(nóng)戶的組織化程度,探索農(nóng)商對接的有效形式.扶持主產(chǎn)區(qū)農(nóng)產(chǎn)品集散中心、大中城市農(nóng)產(chǎn)品物流中心建設(shè).產(chǎn)地預(yù)冷、冷藏冷凍、冷鏈運輸是鮮活產(chǎn)品物流業(yè)的發(fā)展方向,對農(nóng)產(chǎn)品流通企業(yè)、運輸企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展冷鏈系統(tǒng)應(yīng)加大支持力度.為了幫助農(nóng)民提高把握市場變化的能力,應(yīng)當把農(nóng)產(chǎn)品市場信息的收集、分析、發(fā)布作為一項基本的公共服務(wù),搞好規(guī)劃,建設(shè)好體系和平臺.

二、抓增收,惠民生

(一)促進農(nóng)民收入持續(xù)較快增長

2011年農(nóng)民收入實際增長11.4%,且快于城鎮(zhèn)居民收入增幅3個百分點.今年將保持這一基本態(tài)勢.農(nóng)民收入增速快,一是得益于農(nóng)產(chǎn)品價格上漲.二是得益于外出務(wù)工收入提高.2011年二季度末外出務(wù)工 1.6244億人,同比增加521萬人.外出務(wù)工月均收入1914元,同比增長19.9%.改革開放30多年以來,只有1978～1984年和1994～1996年間,出現(xiàn)過農(nóng)民收入增長快于城鎮(zhèn)居民收入增長的局面.2010年和2011年出現(xiàn)的農(nóng)民收入增幅趕超城鎮(zhèn)居民的好勢頭能否保持下去備受關(guān)注.保持這一勢頭面臨不少有利條件:從農(nóng)產(chǎn)品市場形勢來看,農(nóng)產(chǎn)品需求旺盛,農(nóng)產(chǎn)品價格將保持高位運行;從農(nóng)村勞動力供求看,經(jīng)過長期持續(xù)轉(zhuǎn)移,我國農(nóng)村剩余勞動力數(shù)量和剩余程度已經(jīng)大幅降低,已經(jīng)從最初的全面過剩,進入到有限剩余、結(jié)構(gòu)性短缺的新階段,農(nóng)村勞動力供求形勢出現(xiàn)改變,工資出現(xiàn)了顯著上升;隨著國家財力的增強,國家支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的實力明顯增強,今后有條件在強化惠農(nóng)強農(nóng)政策方面邁出更大的步伐.保持農(nóng)民收入持續(xù)較快增長的好勢頭,一是挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部增收潛力.優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和運銷業(yè),培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè),提高農(nóng)產(chǎn)品加工程度,增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值,構(gòu)建生產(chǎn)、加工、銷售有機結(jié)合的高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系,提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平.加強農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)和農(nóng)業(yè)資源保護,加大財政轉(zhuǎn)移支付中的生態(tài)補償力度,建立生態(tài)效益補償制度和生態(tài)建設(shè)保護長效機制.培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民,引進和造就各種服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的專門人才.二是促進農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)和創(chuàng)業(yè),增加農(nóng)民非農(nóng)業(yè)收入.加大農(nóng)民工外出務(wù)工就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)力度,合理引導(dǎo)農(nóng)民工到東部沿海地區(qū)和大中城市務(wù)工就業(yè).推進勞動密集型產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移,培育農(nóng)村服務(wù)業(yè)新的增長點,積極發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、森林旅游,拓展農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)空間,為農(nóng)村勞動力就近就地轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件.健全就業(yè)培訓(xùn)體系,加大技能培訓(xùn)力度,大幅度提高技術(shù)熟練型產(chǎn)業(yè)工人比重,提高農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的能力.完善農(nóng)民工工資正常增長機制,努力使農(nóng)民工工資增長速度適當高于經(jīng)濟增長速度,最低工資標準增長速度適當高于社會平均工資增長速度,生產(chǎn)一線職工工資增長速度適當高于職工工資平均增長速度.在信貸、稅收、用地等方面實施優(yōu)惠措施,扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),以創(chuàng)業(yè)促就業(yè),帶動農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移,形成促進輸出與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的良性互動局面.三是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入.探索集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式,發(fā)展多種形式的合作經(jīng)營和股份經(jīng)營,探索農(nóng)村集體組織以入股租賃等方式參與商業(yè)用地開發(fā)和經(jīng)營.合理分配土地增值收益,讓更多農(nóng)民獲得土地增值收益.

(二)在保障和改善農(nóng)村民生上實現(xiàn)新突破

2012年新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資標準將提高到人均300元,國家補助將提高到人均240元,保障范圍將進一步擴大,報銷比例將繼續(xù)提高.新農(nóng)保將實現(xiàn)基本全覆蓋,農(nóng)村低保標準將繼續(xù)提高,農(nóng)村貧困標準將大幅度提高.

教育仍是農(nóng)村民生問題的重點,在政策上要力爭有新的突破.一是擴大中等職業(yè)教育免費覆蓋面.中央決定從2009年秋季學(xué)期起,免除全日制中等職業(yè)教育農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生學(xué)費.《財政部、國家發(fā)展改革委、教育部、人力資源和社會保障部關(guān)于中等職業(yè)教育學(xué)校農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生免學(xué)費工作的意見》明確規(guī)定,免除涉農(nóng)專業(yè)一、二、三年級全部學(xué)生學(xué)費,西部地區(qū)農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的免學(xué)費比例按在校生的25%確定,免學(xué)費資金按中央和地方8:2比例分攤.調(diào)查表明,免學(xué)費覆蓋面仍然很低,四部委提出的 "農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學(xué)生免學(xué)費比例按在校生的25%確定"的政策在一些省份還沒有落實到位.農(nóng)民的子女和城鎮(zhèn)工人家庭的子女占到了中等職業(yè)學(xué)校生源的90%以上,當前職業(yè)教育費用水平相對于普通農(nóng)民和工人家庭收入而言,顯然是一筆沉重的負擔.職業(yè)教育費用高,許多農(nóng)村家庭無力承受子女中等職業(yè)教育的費用,大量初中畢業(yè)生因此放棄繼續(xù)學(xué)習(xí)而外出打工,這在邊境縣、少數(shù)民族聚集地區(qū)尤為突出.2010～2013年中央財政將投入100億元支持1000所中等職業(yè)學(xué)校,深化辦學(xué)模式改革,但多數(shù)職業(yè)學(xué)校辦學(xué)條件較差,享受不到政策扶持.加快農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展步伐,幫助廣大群眾脫貧致富,必須大力發(fā)展職業(yè)教育,培養(yǎng)更多的技能型人才.在"十二五"期間可以分兩步走,全面實行免費的中等職業(yè)教育.第一步,2012年將享受免學(xué)費政策學(xué)生占在校生的比例提高至50%;第二步,再用2年時間,全面實行免費的中等職業(yè)教育.在免除學(xué)費的同時,應(yīng)進一步完善家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助政策,建立國家助學(xué)金標準動態(tài)調(diào)整機制,保證每一位家庭經(jīng)濟困難學(xué)生能夠就讀中等職業(yè)教育.加大中央和省級財政投入力度,切實保證中等職業(yè)教育的基本質(zhì)量.擴大中等職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)項目和實訓(xùn)基地建設(shè)項目對職業(yè)學(xué)校的覆蓋面,保障每一個縣都有一所基礎(chǔ)較好的中等職業(yè)學(xué)校.二是鼓勵地方把高中教育納入義務(wù)教育范圍.目前陜西省已經(jīng)有吳起、鎮(zhèn)坪、府谷、寧陜縣出臺了包括學(xué)前教育、高中教育在內(nèi)的15年義務(wù)教育政策.寧陜縣實行免費高中教育后,高中入學(xué)率由2007年的45%提高到今年的96%.把高中教育納入義務(wù)教育范圍,將大大加快農(nóng)村地區(qū)高中教育普及程度.

三、抓投入,強基礎(chǔ)

近年來,公共財政覆蓋農(nóng)村的各項政策相繼出臺,政策范圍不斷拓展,國家財政對 "三農(nóng)"投入的增長是空前的."十一五"期間,中央財政用于 "三農(nóng)"的投入近3萬億元,是 "十五"時期的2.6倍.2011年中央財政用于 "三農(nóng)"的投入超過1萬億元.目前,按較寬口徑計算,中央財政用于 "三農(nóng)"支出約占財政支出的10%.如果再考慮土地出讓收益的分配, "三農(nóng)"投入在整個財政支出所占比重是偏低的.對 "三農(nóng)"的重視首先應(yīng)體現(xiàn)在增加投入上.今后要持續(xù)加大財政用于 "三農(nóng)"的支持,不僅要保持較高增速,而且要提高財政支出中 "三農(nóng)"投入的比例.同時,要突出重點,優(yōu)化結(jié)構(gòu),提高財政 "三農(nóng)"資金使用效益.積極利用財政貼息、補助等手段,引導(dǎo)社會資金投向農(nóng)村.創(chuàng)新農(nóng)村投融資體制,拓寬 "三農(nóng)"投入來源渠道.

一是加強農(nóng)田水利建設(shè).要明確小型農(nóng)田水利的公益性質(zhì),明確政府應(yīng)承擔的責任,加大公共財政投入力度,加快在資金投入、工程建設(shè)、建后管護等方面形成新機制,全面加強小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),保證小型農(nóng)田水利工程的正常運行和效益可持續(xù)發(fā)揮.2011年中央財政小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補助資金規(guī)模達到126億元,比上年增長61.5%.小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)已經(jīng)覆蓋到1250個縣.要加大中央財政投入力度,盡快實現(xiàn)小型農(nóng)田水利重點縣對農(nóng)業(yè)大縣的全覆蓋.節(jié)水灌溉既節(jié)水,也節(jié)勞,還節(jié)肥,又有利于控制農(nóng)藥使用,可謂一舉多得.目前中央財政用于扶持高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)的資金遠遠不能滿足需要,要加大對節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)的支持力度.

二是加強高標準農(nóng)田建設(shè).我國有12.8億畝中低產(chǎn)田,占耕地面積70%.改造中低產(chǎn)田,建設(shè)高標準農(nóng)田,對農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和保障國家糧食安全具有戰(zhàn)略意義.建設(shè)高標準農(nóng)田是一項涉及水、土、肥、路多項措施的綜合工程.投入少、投資分散、項目配套差,是建設(shè)高標準農(nóng)田面臨的最大問題.應(yīng)當對當前涉及中低產(chǎn)田改造的項目和資金進行全面清理,摸清家底,找準問題,在投資體制不變情況下,加強部際協(xié)調(diào),盡可能配套使用各類專項資金;鼓勵地方政府整合使用各類資金,用于建設(shè)高標準農(nóng)田;增加中央政府高標準農(nóng)田建設(shè)的投入.

三是加快農(nóng)業(yè)機械化.近年來,農(nóng)業(yè)人工成本迅速上升,使得機械對勞動的替代明顯劃算.在加快推進糧食生產(chǎn)全程機械化的同時,要協(xié)調(diào)推進經(jīng)濟作物、林果業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的機械化,著力加強先進適用、安全可靠、生產(chǎn)急需、節(jié)能減排的農(nóng)業(yè)機械研發(fā)推廣,大力扶持農(nóng)機大戶和專業(yè)合作組織發(fā)展,繼續(xù)推廣跨區(qū)作業(yè)等農(nóng)機社會化服務(wù)模式.要繼續(xù)擴大農(nóng)機具購置補貼范圍,提高大型農(nóng)機具補貼比例和補貼限額.

四、抓科技,增后勁

改革開放以來,我國農(nóng)業(yè)科技取得了顯著進步,農(nóng)業(yè)科技前沿和關(guān)鍵技術(shù)研究取得重大突破,部分農(nóng)業(yè)技術(shù)領(lǐng)域已經(jīng)達到世界先進水平,農(nóng)業(yè)科技推廣和服務(wù)機制不斷創(chuàng)新,服務(wù) "三農(nóng)"的能力顯著增強.在我國整個科技中,農(nóng)業(yè)科技基礎(chǔ)差,最需要加強.我國農(nóng)業(yè)科技改革發(fā)展面臨的主要問題是:農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新能力不強,原始創(chuàng)新和關(guān)鍵技術(shù)成果儲備明顯不足;農(nóng)業(yè)科技與生產(chǎn)脫節(jié)嚴重,農(nóng)科教、產(chǎn)學(xué)研合作不緊密;基層農(nóng)技推廣服務(wù)體系薄弱;農(nóng)業(yè)科研投資長期欠賬,政府投入嚴重不足;企業(yè)在農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新中發(fā)揮的作用有限.

農(nóng)業(yè)科技是確保國家糧食安全的基礎(chǔ)支撐,是突破資源環(huán)境約束的必然選擇,是加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的決定力量.農(nóng)業(yè)科技周期長,影響因素復(fù)雜,不確定性大,具有顯著的公共性、基礎(chǔ)性、社會性.促進農(nóng)業(yè)科技進步,必須堅持以政府為主導(dǎo)、公益性為主的定位,把強化政府支持作為農(nóng)業(yè)科技進步的重要保障,把產(chǎn)學(xué)研、農(nóng)科教密切結(jié)合作為農(nóng)業(yè)科技進步的根本途徑,提高科技對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的支撐和引領(lǐng)能力,推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變,促進實現(xiàn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化.

一是健全農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系.國家重點支持基礎(chǔ)性、前沿性和產(chǎn)業(yè)共性的農(nóng)業(yè)科學(xué)研究,建設(shè)一批世界一流的農(nóng)業(yè)科研機構(gòu),著力提高農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新能力.引導(dǎo)企業(yè)參與農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新,鼓勵企業(yè)開展先進實用技術(shù)集成配套,創(chuàng)建具有國際競爭力的企業(yè)技術(shù)研發(fā)中心.著力突破農(nóng)業(yè)重大關(guān)鍵技術(shù)和共性技術(shù),力爭在農(nóng)業(yè)前沿技術(shù)研究領(lǐng)域取得一批重大自主創(chuàng)新成果,搶占現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技制高點,使我國農(nóng)業(yè)科技全面躍居世界先進水平.

二是健全農(nóng)業(yè)科技轉(zhuǎn)化和推廣服務(wù)體系.突出轉(zhuǎn)化一大批重大農(nóng)業(yè)科技新成果,培養(yǎng)一支穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化人才隊伍,構(gòu)建較為完善的國家農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化體系.明確基層農(nóng)技推廣的公益性,不斷增加財政投入,加強公益性農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)體系建設(shè),健全公益性服務(wù)機構(gòu)和隊伍,重點建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域性農(nóng)技推廣等公共服務(wù)機構(gòu).調(diào)動農(nóng)業(yè)院校、農(nóng)民專業(yè)合作社、供銷合作社、龍頭企業(yè)、種養(yǎng)業(yè)能手等各方面力量參與農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù),健全多元化、社會化農(nóng)業(yè)科技推廣服務(wù)體系.

三是健全惠及民生的農(nóng)村科技服務(wù)體系.注重將科技成果應(yīng)用于農(nóng)村民生領(lǐng)域,積極發(fā)展農(nóng)村民生科技,在農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、清潔能源、信息化等方面加大對現(xiàn)代科技設(shè)施和管理技術(shù)的引進力度,依靠科技手段縮小城鄉(xiāng)之間民生領(lǐng)域的差距.加強農(nóng)村飲水安全保障、開發(fā)利用等科技工作,加快改善農(nóng)村人居環(huán)境.

四是健全農(nóng)業(yè)科技投入機制.大幅度增加財政預(yù)算內(nèi)農(nóng)業(yè)科研投入.鼓勵社會資本投資農(nóng)業(yè)科研,建立以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會力量廣泛參與的多元化農(nóng)業(yè)科研投入體系,形成穩(wěn)定、可持續(xù)的投入增長機制.加強新品種選育和關(guān)鍵、核心高產(chǎn)技術(shù)推廣的扶持力度.實施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵裝備科研專項攻關(guān).逐步提高農(nóng)業(yè)科研院所的人均事業(yè)費水平.切實保證公益性農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)機構(gòu)的人員經(jīng)費和工作費用.以農(nóng)民和基層科技推廣機構(gòu)為對象,啟動實施農(nóng)業(yè)重大技術(shù)示范推廣補貼.

五、抓改革,保權(quán)益

(一)深化農(nóng)村土地管理制度改革

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料,是農(nóng)民維持生計最基本的保障,是農(nóng)民家庭最重要的財產(chǎn).近年來,由農(nóng)村土地問題引發(fā)的群眾上訪和群體性事件有增無減.這背后反映出對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的保護仍存在重大的制度性缺失.土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)性制度,事關(guān)我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定,必須以保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)為核心,修改完善相關(guān)法規(guī)和政策,把握好改革方向,為農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定奠定基礎(chǔ).

一是明確界定農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利.土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體土地收益分配權(quán)是法律賦予農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)利.當前,農(nóng)民對土地權(quán)利歸屬仍存在許多迷惑,只有土地定權(quán),使農(nóng)民真正成為土地的主人,農(nóng)民才能定心,農(nóng)村才能長治久安.在法律上明確界定農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán),是完善農(nóng)村土地管理制度一項最基礎(chǔ)性的工作.要加快給農(nóng)民頒發(fā)具有明確法律效力的土地承包經(jīng)營權(quán)證書和宅基地使用權(quán)證書,讓農(nóng)民清楚地知道自己的合法權(quán)益,防止以農(nóng)村土地屬于集體所有為名,強占強征土地,損害農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán).

二是把握好土地流轉(zhuǎn)的方向.近年來,農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)加快.到2011年6月底,全國農(nóng)村共流轉(zhuǎn)承包地2.1億畝,占家庭承包總面積的16.2%;流轉(zhuǎn)主體農(nóng)戶占 66.3%,合作社占13.7%,企業(yè)占9.2%.世界各國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制主要是實行自然人為基礎(chǔ)的家庭農(nóng)業(yè)體制,公司法人農(nóng)場只占很小比例.家庭經(jīng)營不僅適應(yīng)以手工勞動為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè),也能適應(yīng)采用先進科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)手段的現(xiàn)代農(nóng)業(yè).讓公司法人成為農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體,把農(nóng)民變成農(nóng)業(yè)工人,不是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的方向,家庭經(jīng)營現(xiàn)在是、將來也是我國農(nóng)業(yè)最基本的經(jīng)營形式.現(xiàn)階段工商企業(yè)下鄉(xiāng)大規(guī)模直接租種農(nóng)地,不符合我國人多地少、農(nóng)村人口占多數(shù)的基本國情,不利于農(nóng)民土地權(quán)益的保護,已經(jīng)顯現(xiàn)或潛藏了一些經(jīng)濟和社會風險.要堅持"讓農(nóng)民種自己的地"、 "讓更少的農(nóng)民種更多的地",真正做到"農(nóng)地農(nóng)用,自愿流轉(zhuǎn)",確保農(nóng)民家庭承包經(jīng)營的主體地位.

三是禁止強迫農(nóng)民以土地權(quán)換市民權(quán).根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組在20城市對7000多位農(nóng)民工的訪談,絕大多數(shù)農(nóng)民工不愿意以 "雙放棄" (放棄承包地和宅基地)換取城鎮(zhèn)戶籍.八成以上 (83.6%)的農(nóng)民工希望保留承包地,2/3(66.7%)的農(nóng)民工希望保留農(nóng)村宅基地和房產(chǎn).土地不是國家無償給農(nóng)民的一種福利,農(nóng)民工現(xiàn)階段落戶城鎮(zhèn),是否放棄承包的耕地、草地、林地和宅基地,必須完全尊重農(nóng)民個人的意愿,不得強制或變相強制收回.家中有地,進退有據(jù).讓農(nóng)民帶著土地權(quán)利進城,成為新市民,是保護農(nóng)民利益的需要,也是促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定的需要.適應(yīng)農(nóng)民工進城落戶和城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要,要賦予農(nóng)民工對承包土地、宅基地和集體資產(chǎn)股權(quán)自主處置權(quán),為農(nóng)民實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造條件.

四是真正按照土地的市場價值對被征地農(nóng)民進行補償.我國征地范圍過寬,對農(nóng)民的補償偏低;土地收益分配明顯向城市、向非農(nóng)部門傾斜,失地農(nóng)民長遠生計缺乏保障.1999～2010年,政府土地出讓收入從514億元增加到2.9萬億元,土地出讓收入占地方財政收入的比重從1999年的9.2%提高到2009年的48.8%, 2010年占到83.3%.2011年1～10月,土地出讓收入2.59萬億元,其中用于 "三農(nóng)"的支出1274億元,僅占4.9%.地方政府土地財政收入急劇膨脹,隱含著對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的侵害.要大幅度縮小國家強制性征地范圍,對強制征地權(quán)獲得的 "公共利益"進行明確的法律界定.土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的土地增值收益巨大,要大幅提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例.在符合國家土地利用規(guī)劃、嚴格管制非農(nóng)用地總量的基礎(chǔ)上,要把更多的非農(nóng)建設(shè)用地直接留給農(nóng)民集體開發(fā),讓農(nóng)民以土地作為資本直接參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化,分享土地增值收益.

(二)加快農(nóng)村金融改革

近年來,農(nóng)村金融改革取得一定進展,但農(nóng)業(yè)面臨的正規(guī)信貸約束問題仍很突出,正規(guī)金融在農(nóng)村金融市場的滲透率和覆蓋面遠不能滿足農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)的需求;農(nóng)村中長期政策性信貸投入嚴重不足;農(nóng)村信用社發(fā)展不平衡;農(nóng)村金融市場競爭性不足;農(nóng)村信用擔保體系剛起步;農(nóng)村金融網(wǎng)點覆蓋率明顯不足,金融空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前還有2299個;農(nóng)村信用環(huán)境不理想.農(nóng)村金融不同于城市金融,農(nóng)村金融機構(gòu)面對的是分散的小規(guī)模農(nóng)戶和大量的農(nóng)村中小企業(yè),農(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)對金融需求一般具有期限短、頻率高、數(shù)額小等特點,金融機構(gòu)對其服務(wù)的交易成本比較高;農(nóng)村信貸市場信息不對稱現(xiàn)象相對于城市工商貸款而言更為突出,城市工商業(yè)貸款中使用的是傳統(tǒng)意義上的抵押品,在農(nóng)村嚴重缺乏;農(nóng)業(yè)經(jīng)營受自然和市場影響具有高風險性,使得農(nóng)村金融機構(gòu)的運作存在高風險性.完善農(nóng)村金融體系的關(guān)鍵,一是引導(dǎo)和激勵各類金融機構(gòu)增加涉農(nóng)貸款.為了調(diào)動金融機構(gòu)增加涉農(nóng)貸款,中央財政自2008年以來開展 "縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵"試點,已累計撥付此項獎勵資金44.63億元(其中,2010年為27.34億元),覆蓋了全部13個糧食主產(chǎn)區(qū).但目前對涉農(nóng)金融業(yè)務(wù)的引導(dǎo)與激勵仍不足,需加大支持力度.二是對農(nóng)村商業(yè)銀行、合作銀行要給予特殊的政策支持.據(jù)銀監(jiān)會統(tǒng)計,截至2010年底,我國共有農(nóng)村商業(yè)銀行85家,總資產(chǎn)規(guī)模達到27670億元.如果排除最大的北京農(nóng)商行和成都農(nóng)商行,平均每家資產(chǎn)規(guī)模僅274億元.要積極鼓勵和支持符合條件的農(nóng)商行通過上市打通融資渠道.由于縣級農(nóng)商行主要服務(wù)"三農(nóng)"和縣域經(jīng)濟,其資產(chǎn)規(guī)模不能與地市級、省級農(nóng)商行以及大中城市的城商行相比,因此,如設(shè)定資產(chǎn)總額準入指標,則應(yīng)按區(qū)別對待原則,對縣級農(nóng)商行上市設(shè)定科學(xué)合理的準入指標.三是調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策,規(guī)范發(fā)展新型農(nóng)村銀行業(yè)金融機構(gòu).四是優(yōu)化農(nóng)村金融發(fā)展環(huán)境.提高農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)的盈利能力和風險承受能力,這是調(diào)動商業(yè)化程度日益強化的農(nóng)村金融機構(gòu)放款意愿的基礎(chǔ).要鼓勵有條件的地方政府出資成立擔?；鸹驌９?擴大有效抵押品的范圍權(quán),創(chuàng)新?lián)７绞?

六、抓統(tǒng)籌,促融入

國內(nèi)外經(jīng)驗反復(fù)證明:先發(fā)展工業(yè)和城市,后解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題,是不可取的;只重視發(fā)展工業(yè)和城市,忽視農(nóng)業(yè)農(nóng)村,甚至以犧牲農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民利益為代價,換取工業(yè)和城市的發(fā)展,更是要堅決避免的;忽視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展,必然出現(xiàn)農(nóng)業(yè)萎縮、農(nóng)村凋敝、農(nóng)民貧困,導(dǎo)致社會矛盾加劇,甚至出現(xiàn)社會動蕩和倒退.在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中,必須同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化."三化"同步發(fā)展的最大難點是解決好農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)和融入城市問題.當前和今后一個時期,農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)和融入城市面臨的有利條件:一是國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長將繼續(xù)帶動更多的農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè);但與以往相比,勞動力將由無限供給向有限供給轉(zhuǎn)變,農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)增速逐級下降.預(yù)測顯示, "十二五"期間,我國年均新增農(nóng)民工550萬人左右, "十三五"期間400萬人左右,2020～ 2030年間250萬人左右.二是我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展將帶動農(nóng)民工進城落戶逐級增加;加強和創(chuàng)新社會管理,將促進農(nóng)民工實現(xiàn)體面勞動,享受均等化的基本公共服務(wù).從挑戰(zhàn)看,勞動力總量供大于求和招工難與就業(yè)難的結(jié)構(gòu)性矛盾并存的狀況,逐步由東向西擴展并呈現(xiàn)常態(tài)化;侵害農(nóng)民工權(quán)益的突出問題仍不同程度存在,構(gòu)建和諧勞動關(guān)系任務(wù)艱巨;農(nóng)民工在城鎮(zhèn)面臨 "就業(yè)不穩(wěn)、家庭不全、居住不定、服務(wù)不均"的突出問題.2010年的人口普查初步結(jié)果顯示,人戶分離或居住地與戶口登記地不一致的農(nóng)村人口高達2.2億,農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的速度快于預(yù)期.在勞動力流入集中的東部沿海地區(qū),許多地方的外來人口已占很高比重,有的地方甚至出現(xiàn)了外來人口超過本地人口的 "人口倒掛"現(xiàn)象,如北京市本地人口與外來人口之比為1.8:1,廣州市為1.7:1,上海市為1.6:1,東莞市為1:3.3.概括而言,農(nóng)民工在城市存在的問題主要是:城市內(nèi)部新二元體制加劇社會斷裂和失衡.我國特殊的城市化路徑,在城鄉(xiāng)之間形成龐大的農(nóng)民工群體,不僅城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有有效彌合,同時在城市內(nèi)部又形成新的二元結(jié)構(gòu).在雙二元結(jié)構(gòu)格局下,農(nóng)民工脫離了農(nóng)村社區(qū),卻難以融入城市社會,權(quán)益得不到有效保障,福利差距擴大,如不采取融入發(fā)展的措施,將形成一些發(fā)展中國家流行的 "城市病";農(nóng)民工利益訴求表達渠道不暢通,對抗事件發(fā)生的風險增加.由于缺乏利益訴求表達的正常渠道,農(nóng)民工要么就承擔不公平待遇的后果,要么就會以對抗方式表現(xiàn)的群體事件來申辯.農(nóng)民工過去主要利益訴求是就業(yè)和提高工資,現(xiàn)在則希望在居住、社保、醫(yī)療、勞動條件、子女教育等方面獲得更公平的待遇.在此背景下,加快城市社會管理制度改革,促進農(nóng)民工融入城市,是大勢所趨,已到了一個關(guān)鍵時期,必須以基本公共服務(wù)均等化為核心,以提高農(nóng)民工就業(yè)技能和質(zhì)量、保障農(nóng)民工合法權(quán)益、完善農(nóng)民工公共服務(wù)制度和吸納農(nóng)民工進城定居為重點,深化戶籍制度改革,創(chuàng)新社會管理體制,下決心打破雙二元結(jié)構(gòu),推動農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會,扎實提高人口城鎮(zhèn)化水平,促進農(nóng)民工共享改革發(fā)展成果.要把做好農(nóng)民工工作當作促發(fā)展和惠民生的重點,從實際出發(fā),針對不同階段、不同地區(qū)的發(fā)展狀況,抓住制約解決農(nóng)民工問題的主要矛盾,研究制定相關(guān)政策法規(guī).

一是加快推進城市基本公共服務(wù)由對本地戶籍人口提供向包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有常住人口提供轉(zhuǎn)變.要以強化輸入地政府屬地管理責任為重點,切實保障農(nóng)民工子女的教育權(quán)利.農(nóng)民工子女義務(wù)教育要納入統(tǒng)一的義務(wù)教育管理體系,享受 "同城待遇".農(nóng)民工對子女接受學(xué)前教育的需求強烈,應(yīng)合理規(guī)劃幼兒園布局,大幅度增加學(xué)前教育資源,在農(nóng)民工聚集區(qū)新建、改建和擴建一批公辦幼兒園,滿足農(nóng)民工子女學(xué)前教育的需求.針對農(nóng)民工子女越來越多希望在大城市繼續(xù)進行高中階段學(xué)習(xí)的要求,要統(tǒng)籌考慮中考和高考政策,做好銜接.鼓勵城市中等職業(yè)學(xué)校進一步降低門檻,招收農(nóng)民工子女接受職業(yè)高中教育.要選擇部分地方開展試點,制定農(nóng)民工子女在當?shù)貐⒓又锌?、高考的辦法,探索完善相關(guān)政策措施,逐步總結(jié)推廣,擴大范圍,有計劃地逐步滿足農(nóng)民工子女在當?shù)貐⒓又锌肌⒏呖嫉男枨?要以根據(jù)常住人口配置公共服務(wù)資源為重點,保障農(nóng)民工平等享有基本醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育服務(wù).要擴大農(nóng)民工社會保障覆蓋面,力爭盡快實現(xiàn)社會保險對農(nóng)民工群體的全覆蓋.建立惠及農(nóng)民工的社會救助制度,逐步將符合條件的農(nóng)民工納入城市最低生活保障范圍.以推動農(nóng)民工納入住房保障范圍為重點,積極改善農(nóng)民工居住條件.把常住人口作為財政分成依據(jù),逐步調(diào)整各級政府之間的財政分配關(guān)系,完善流入地吸納人口的激勵機制.

二是推進戶籍管理制度改革,接納具備條件的農(nóng)民工在就業(yè)地落戶定居.我們最近在20多個城市開展的調(diào)查表明,新生代農(nóng)民工沒有從事過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比例高達84.5%,"亦工亦農(nóng)"正在成為歷史;八成農(nóng)民工即便不放開戶口也將長期留在城鎮(zhèn),外出農(nóng)民工愿意回農(nóng)村定居的僅占8.9%;農(nóng)民工對定居城鎮(zhèn)的選擇是多元的,愿意在地級以上大中城市定居的農(nóng)民工占53.2%,愿意在縣城或小城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民工占38.0%;農(nóng)民工進城定居的選擇,與就業(yè)路徑高度一致.在全面放開縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)的戶口遷移政策的基礎(chǔ)上,要進一步放寬中等城市戶口遷移政策,完善落實大城市現(xiàn)行戶口遷移政策,為農(nóng)民工家庭在城鎮(zhèn)安家落戶創(chuàng)造條件.戶籍制度改革的方向是逐步讓戶口與福利脫鉤,要逐步消除戶籍人口與非戶籍人口之間的一些不平等待遇和差距,還原戶籍的人口登記功能,改革戶籍與福利合一的管理制度.

三是加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)布局,引導(dǎo)農(nóng)民工多渠道轉(zhuǎn)移就業(yè),引導(dǎo)人口合理分布.沿海發(fā)達地區(qū)就業(yè)機會多,大城市有聚集效應(yīng),這些優(yōu)勢是中西部欠發(fā)達地區(qū)和中小城市、小城鎮(zhèn)所不具備的.隨著城市化水平的提高,我國還會有更多的農(nóng)村人口向沿海發(fā)達地區(qū)和特大城市、大城市轉(zhuǎn)移.但是,我國農(nóng)村人向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移數(shù)量之多,是世界上任何一個國家所沒有過的,不可能靠沿海少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和幾個城市圈來吸納如此巨大的城鄉(xiāng)移民.要重視發(fā)揮中小城市和小城鎮(zhèn)在吸納農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和人口城鎮(zhèn)化中的作用,按照主體功能區(qū)規(guī)劃的要求,推動?xùn)|部沿海發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級,鼓勵沿海發(fā)達地區(qū)符合環(huán)境保護要求的勞動密集型產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移、向中小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,為更多的農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件.

四是以關(guān)愛 "三留守"為重點,妥善解決農(nóng)民工流動就業(yè)過程中出現(xiàn)的社會問題.輸出地政府要建立健全農(nóng)村留守兒童、留守婦女和留守空巢老人關(guān)愛服務(wù)體系,努力營造農(nóng)村留守兒童健康成長的良好環(huán)境,建立基層農(nóng)村婦女和老人互助組織,有條件的農(nóng)村社區(qū),要建立多種形式的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和活動中心,為留守老人提供服務(wù).輸入地政府應(yīng)加快構(gòu)建面向農(nóng)民工的社區(qū)綜合管理服務(wù)平臺,改善農(nóng)民工及其家庭融入城市工作生活的制度環(huán)境,不斷提高舉家遷移比重.