縣域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展中關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的思考——基于美國密歇根州第425號公共法實(shí)施的分析

高同彪，劉云達(dá)

（1.吉林大學(xué) 管理學(xué)院，吉林 長春 130025；

2.中國科學(xué)院 東北地理與農(nóng)業(yè)生態(tài)研究所，吉林 長春 130012）

引言

一直以來，美國主要依靠成熟的流轉(zhuǎn)市場和規(guī)范的交易程序來進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的管理，即必須通過有償購買或協(xié)議交換才能獲得公有土地或私人土地上的相關(guān)權(quán)益。而土地所有者對于土地收益分配相對靈活，只需按規(guī)定交納其中相對固定的土地稅、房產(chǎn)稅、農(nóng)產(chǎn)品銷售所得稅，其余可根據(jù)需要靈活配置；［1］同時，對于土地收益的處分也有較大的自由，土地所有者可不受干擾地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和租賃，其他人不得侵犯和無故施加影響。在許多地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，常常出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)被城市兼并的現(xiàn)象，為此，1984年12月，密歇根州的立法機(jī)構(gòu)通過了第425號公共法（P.A.425），來協(xié)調(diào)和阻止城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間兼并土地的行為，使當(dāng)?shù)卣g通過談判達(dá)成土地轉(zhuǎn)讓的協(xié)議，從而避免與兼并時常伴隨的沖突。

一、第425號公共法的實(shí)施效果分析

根據(jù)第425號公共法，如果它們是“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的”便可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。盡管轉(zhuǎn)讓的動機(jī)是促進(jìn)工業(yè)發(fā)展，但立法對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的定義是相當(dāng)寬容的。具體地說，該法把“發(fā)展”定義為“現(xiàn)有的或已規(guī)劃的土地，通過工業(yè)和商業(yè)的發(fā)展，有助于改進(jìn)環(huán)境保護(hù)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)對其的利用”。

從公共政策的實(shí)施效果角度來看，一個基本問題是P.A.425土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議是否能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是否會增加就業(yè)機(jī)會仍具有不確定性，很難確定哪些政策工具在擴(kuò)張中起著決定的作用。P.A.425加強(qiáng)了政府間合作，使兼并的威脅達(dá)到最小化，并創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有利環(huán)境，增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力。但由于缺乏可供發(fā)展的用地以及面臨人口壓力，城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到嚴(yán)重制約，“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的”的土地“兼并”可能是唯一合理的政策選擇。根據(jù)此情況，P.A.425有意識地通過立法的形式力求控制城市擴(kuò)展邊界，同時重視和保證城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的互惠互利。

二、第425號公共法實(shí)施中存在的問題

盡管P.A.425的實(shí)施取得了一定的經(jīng)濟(jì)效果，但在實(shí)施過程中也存在著亟待解決的諸多問題。

（一）邊界擴(kuò)展產(chǎn)生持續(xù)不斷的沖突

在相關(guān)人員的調(diào)查過程中顯示，P.A.425已產(chǎn)生相當(dāng)大的爭議。在Lansing地區(qū)，East Lansing市和Meridian Chartet鄉(xiāng)關(guān)于邊界擴(kuò)展而引起的相鄰市鄉(xiāng)的沖突不斷，在近四年來當(dāng)?shù)貓?bào)紙上一直是各利益方持續(xù)關(guān)注的焦點(diǎn)。East Lansing市和 Alaiedon鄉(xiāng)之間的不連續(xù)談判以及帶有歧視的協(xié)議引起了民眾的極度不滿，導(dǎo)致輿論嘩然并指責(zé)P.A.425的公益性和公平性。［2］

（二）P.A.425補(bǔ)償具有隱蔽的剝奪性

被兼并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地所有者往往不得不同意P.A.425，因?yàn)槿绻麄兙芙^，可能會面臨更多不利，諸如區(qū)域的邊緣化、福利的變相減少以及市民待遇的降低等等。在這種情況下，P.A.425規(guī)定的協(xié)議談判和分稅制將作為安撫失去土地的人們的必然選擇。然而，談判的結(jié)果往往是在分稅制的隱蔽下剝奪了土地所有者的應(yīng)得利益。

（三）政府之間的合作帶有很大的功利性

P.A.425實(shí)際上可以影響相互競爭的當(dāng)?shù)卣g的幾個部門，被兼并土地的政府部門可能希望鄰近的政府部門提供更多的財(cái)政補(bǔ)貼和補(bǔ)償服務(wù)；而兼并土地的政府部門則想方設(shè)法減少和壓低土地補(bǔ)償和財(cái)政補(bǔ)貼，導(dǎo)致相鄰政府部門間難有合作，甚至產(chǎn)生敵意，從而形成曠日持久的談判。［3］

三、P.A.425對于有條件土地流轉(zhuǎn)的適應(yīng)性分析

P.A.425是一項(xiàng)大部分當(dāng)?shù)卣寄苓m用的法律，城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)大都對法律持比較積極的看法，但特許鄉(xiāng)鎮(zhèn)有較強(qiáng)的負(fù)面看法。聯(lián)邦法律規(guī)定，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)樘卦S鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，人口密度和均衡價值有一定限額，而且必須能夠得到保障和服務(wù)。特許鄉(xiāng)鎮(zhèn)的身份有一個好處是在兼并中受到保護(hù)，但通過P.A.425，仍然會失去土地，這將使他們惱怒，尤其是如果他們在土地規(guī)劃的地方有足夠的服務(wù)能力。

對P.A.425有明顯較為積極的看法是來自于一個共同的主題，即雖然談判可能會出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致反感，但P.A.425為當(dāng)?shù)卣峁┝擞袃r值的、靈活的工具，以調(diào)整邊界和追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。［4］鄉(xiāng)鎮(zhèn)有土地基礎(chǔ)，而城市擁有服務(wù)優(yōu)勢。如果利用得當(dāng)，P.A.425可以提供一個相對公平合理的密度開發(fā)，并進(jìn)一步降低因兼并和開發(fā)帶來的耕地縮減的壓力。

可見，P.A.425對于有條件土地流轉(zhuǎn)的適應(yīng)性在于當(dāng)?shù)卣块T可以評估自己的基本服務(wù)能力，然后制定積極主動的最佳服務(wù)和評價模式。同時，減少擴(kuò)展邊界的規(guī)劃可能促使P.A.425發(fā)揮更多更大的作用，使所有社區(qū)都達(dá)到其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地利用的目標(biāo)。［5］

四、我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原則解析

（一）有償流轉(zhuǎn)原則

農(nóng)村土地的家庭承包經(jīng)營戶有權(quán)從土地流轉(zhuǎn)中獲得合法收益和合理補(bǔ)償，并且因土地流轉(zhuǎn)所獲得的收益和補(bǔ)償受法律保護(hù)，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。

（二）農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)原則

農(nóng)民自愿是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本前提，農(nóng)戶與農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與開發(fā)商之間關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)中應(yīng)該明確體現(xiàn)農(nóng)民擁有的保障性的土地使用權(quán)。有關(guān)行政組織和部門只能協(xié)助、協(xié)調(diào)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)，做好配套和跟進(jìn)服務(wù)，不能強(qiáng)行干預(yù)、行政命令，強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

（三）農(nóng)戶之間優(yōu)先流轉(zhuǎn)原則

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先在農(nóng)戶之間進(jìn)行，保證從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的單位和個人優(yōu)先參與和獲得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)。美國、日本等主要發(fā)達(dá)國家也普遍限制非農(nóng)成分進(jìn)入和經(jīng)營農(nóng)村土地。農(nóng)戶之間優(yōu)先流轉(zhuǎn)可以防止非農(nóng)成分的商業(yè)資本驅(qū)逐和排擠農(nóng)業(yè)資本，避免土地被大規(guī)模兼并和轉(zhuǎn)移。同時，可以避免土地過度集中帶來的土地不合理使用，也可以防止非農(nóng)成分的掠奪式經(jīng)營帶來的土地質(zhì)量下降和生態(tài)環(huán)境惡化。

（四）不改變土地用途的原則

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)須在現(xiàn)有的法律法規(guī)的框架下，按著先規(guī)劃后開發(fā)的思路，因地制宜地進(jìn)行，不可違法違規(guī)進(jìn)行土地用途的改變。土地流轉(zhuǎn)的事前規(guī)劃、事中開發(fā)、事后利用也必須依法實(shí)施，最大限度地保證農(nóng)村土地的可持續(xù)利用和發(fā)展，杜絕損害土地、掠奪式經(jīng)營、破壞環(huán)境的開發(fā)等，優(yōu)先保證土地的農(nóng)業(yè)用途。

五、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的思考——土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的若干建議

黨的十七大報(bào)告明確指出：“堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，有條件的地方可以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！笔邔萌腥珪稕Q定》對促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提出了更加明確的要求。在當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大、速度加快、流轉(zhuǎn)對象和利益關(guān)系日趨多元的新形勢下，保持土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)平穩(wěn)發(fā)展至關(guān)重要，迫切需要維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益，加強(qiáng)農(nóng)村土地承包管理和服務(wù)，正確指導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不僅是一個經(jīng)濟(jì)問題，更關(guān)系到農(nóng)村的穩(wěn)定。農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)需要考慮的因素很多，不能采取行政手段推行，只能通過引導(dǎo)和服務(wù)，為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造有序的制度環(huán)境。

（一）完善流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)服務(wù)，依法流轉(zhuǎn)

要多渠道增加土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)，保證農(nóng)民流轉(zhuǎn)決策的科學(xué)性、合理性。充分利用縣域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的機(jī)遇，通過信息技術(shù)手段，把農(nóng)民流轉(zhuǎn)信息按時、準(zhǔn)確地公開發(fā)布，也把社會上的意向性信息及時反饋給農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)雙方的共贏。同時，規(guī)范中介組織的服務(wù)，幫助流轉(zhuǎn)雙方實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)意向，進(jìn)而達(dá)成流轉(zhuǎn)協(xié)議，加強(qiáng)咨詢指導(dǎo)服務(wù)，使流轉(zhuǎn)合同依法、有效、科學(xué)。依據(jù)《土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，保證農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)依法、自愿、有償、有序流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的農(nóng)用地不得改變農(nóng)業(yè)用途，屬于基本農(nóng)田的，流轉(zhuǎn)后不得改變基本農(nóng)田性質(zhì)，不得從事種樹、挖魚塘、建造永久性固定設(shè)施等破壞耕作層的活動。

（二）規(guī)范流轉(zhuǎn)管理制度，有序流轉(zhuǎn)

建立健全規(guī)范化的流轉(zhuǎn)管理工作制度和規(guī)程，是進(jìn)行土地有序流轉(zhuǎn)的基本條件。形成科學(xué)合理有序的流轉(zhuǎn)規(guī)程，對于流轉(zhuǎn)雙方提高流轉(zhuǎn)效率有重要的指導(dǎo)性，包括推行流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范文本、開展流轉(zhuǎn)法規(guī)和相關(guān)政策的規(guī)范宣傳、公開流轉(zhuǎn)咨詢和服務(wù)的規(guī)范價格等等，有效指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方有序流轉(zhuǎn)。

（三）搞活流轉(zhuǎn)市場環(huán)境，合理流轉(zhuǎn)

搞活并完善土地流轉(zhuǎn)市場環(huán)境，把開展流轉(zhuǎn)管理與提供流轉(zhuǎn)服務(wù)結(jié)合起來。良好的流轉(zhuǎn)市場環(huán)境，需要多方面共同努力，建立有關(guān)流轉(zhuǎn)服務(wù)的官方組織，負(fù)責(zé)信息的提供和咨詢，建立相關(guān)中介組織，負(fù)責(zé)相關(guān)法律、法規(guī)、政策的宣傳以及第三方評估，同時，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺建設(shè)，探索網(wǎng)絡(luò)化的流轉(zhuǎn)市場環(huán)境規(guī)范和完善。［6］

（四）健全流轉(zhuǎn)調(diào)處機(jī)制，協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)

建立起多部門協(xié)調(diào)解決流轉(zhuǎn)工作中出現(xiàn)的問題、完善協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)工作的預(yù)案和工作方法，暢通流轉(zhuǎn)調(diào)處的渠道，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方在互相尊重彼此利益關(guān)系的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)雙方的雙贏，進(jìn)而高效調(diào)處流轉(zhuǎn)問題。同時，通過調(diào)處機(jī)制和部門的協(xié)作聯(lián)動，對當(dāng)事方因流轉(zhuǎn)糾紛所提出的調(diào)解、仲裁和訴訟要求，進(jìn)行最大限度的協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)。

六、結(jié)論

綜上所述，推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展，有多種探索路徑，例如通過健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會組織制度、明晰土地產(chǎn)權(quán)和規(guī)范流轉(zhuǎn)流程等等調(diào)整方式，清除阻礙縣域經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的障礙，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)資金、人力、信息、技術(shù)等生產(chǎn)要素的自由流動。本文基于分析美國P.A.425實(shí)施以來產(chǎn)生的效果、問題和適應(yīng)性，結(jié)合我國當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)一開放市場體系加快建立的背景，對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的問題進(jìn)行流轉(zhuǎn)原則的解析，進(jìn)而提出若干建議，力求促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)整合和創(chuàng)新發(fā)展，形成適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的縣域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展新思路、新探索。

［1］ 范懷超.國外土地流轉(zhuǎn)趨勢及對我國的啟示［J］.經(jīng)濟(jì)地理，2010，（3）.

［2］ Eric S.Zeemering.Negotiation and Non cooperation：Debating Michigan’s Conditional Land Transfer Agreement.State and Local Government Review Vol.40，No.1（2008）：1 11 State and Local Government Review Vol.40，No.1（2008）：1 11.

［3］ Ellen M.Bassett.“This Land Is Our Land?”An Analysis of Land-Use Planning and Cooperation under Michigan’s Conditional Land Transfer Act.State and Local Government Review Vol.38，No.1（2006）：23 33.

［4］ Lynn R.Harvey.Conditional Land Transfer Agreements：Michigan’s Alternative to Annexation.East Lansing，MI：Michgan State University Department of Agricultural Economics October 2000.

［5］ Lynn R Harvey.Summary of Condition Land Transfer Agreement.East Lansing ，MI：Michgan State University Department of Agricultural Economics September 1996.

［6］ 王軍，張?zhí)N萍.縣域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展研究［M］.北京：人民出版社，2011.