我國公共領(lǐng)導(dǎo)者的沖突化解能力問題研究

張春顏

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院， 天津 300071）

我國公共領(lǐng)導(dǎo)者的沖突化解能力問題研究

張春顏

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院， 天津 300071）

新公共管理的興起使傳統(tǒng)的行政領(lǐng)導(dǎo)模式受到極大挑戰(zhàn)，公共領(lǐng)導(dǎo)成為區(qū)別于傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的新模式而備受關(guān)注。在社會轉(zhuǎn)型、矛盾凸顯的社會環(huán)境下，從沖突化解角度研究公共領(lǐng)導(dǎo)者的能力是十分現(xiàn)實(shí)而且必要的。目前我國公共領(lǐng)導(dǎo)者在沖突化解的過程中存在著對沖突的認(rèn)識偏差、公共精神的價(jià)值導(dǎo)向缺失、戰(zhàn)略性思想不足和協(xié)調(diào)能力差等問題，提升公共領(lǐng)導(dǎo)者沖突化解能力的思路包括決策準(zhǔn)，執(zhí)行穩(wěn)；勤溝通，重互動；抓時(shí)機(jī)，辟謠傳；重回饋，善后好等四個(gè)方面。

公共領(lǐng)導(dǎo)者；沖突化解能力；公共沖突

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革的深化，尤其是公共領(lǐng)域改革的迫切需求，“公共性”的問題日益引起廣泛的關(guān)注。早在1997年公共管理就被列為管理學(xué)門類的第三個(gè)一級學(xué)科，這一嶄新名詞的出現(xiàn)立即引發(fā)了一陣“公共管理熱”，但與其緊密聯(lián)系的公共領(lǐng)導(dǎo)的研究卻相對較少。直到2003年王樂夫教授發(fā)表了《論公共領(lǐng)導(dǎo)— —兼議公共領(lǐng)導(dǎo)與公共管理的關(guān)系及其研究意義》一文，首次提出了公共領(lǐng)導(dǎo)這一名詞，并對其概念和特征進(jìn)行界定，這一開拓性的提法引起了學(xué)界對公共領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了不同視角和方向的研究?；跁r(shí)下各種公共沖突頻發(fā)的現(xiàn)狀，從沖突化解角度切入對公共領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行研究，探索提升公共領(lǐng)導(dǎo)者沖突化解能力的途徑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、公共領(lǐng)導(dǎo)者內(nèi)涵及其研究的現(xiàn)實(shí)意義

（一）公共領(lǐng)導(dǎo)者的內(nèi)涵

公共領(lǐng)導(dǎo)者這一提法在2000年以前還很少，學(xué)界比較常見的是對領(lǐng)導(dǎo)者相關(guān)概念的界定。所謂領(lǐng)導(dǎo)者，“是在社會共同活動中，經(jīng)過選舉、任命或從群體中涌現(xiàn)出來的能夠指導(dǎo)和協(xié)調(diào)群體成員向著既定目標(biāo)努力的、具有影響力的個(gè)人或集體。”[1]（P41）筆者認(rèn)為公共領(lǐng)導(dǎo)者就是在原有領(lǐng)導(dǎo)職能的基礎(chǔ)上更多地融入了公共性的特征，王樂夫教授認(rèn)為有關(guān)“公共性”的內(nèi)涵主要集中在這些方面：“在倫理價(jià)值層面上，‘公共性’必須體現(xiàn)公共部門的公正和正義；在公共權(quán)力的運(yùn)用上，‘公共性’要體現(xiàn)人民主權(quán)和政府行為的合法性；在公共部門的運(yùn)作過程中，‘公共性’體現(xiàn)為公開和參與；在利益爭取上，‘公共性’表明公共利益是公共部門一切活動的最終目的，必須克服私人或部門利益的缺陷；在理念表達(dá)上，‘公共性’是一種理性與道德，它支撐公民社會及其公眾輿論的監(jiān)督作用?？傊瑑A向于把‘公共性’作為公共部門管理活動的最終價(jià)值觀，在此之下，才有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責(zé)任等一系列的價(jià)值體系。”[2]因此，公共領(lǐng)導(dǎo)者就是指以公共利益為導(dǎo)向、以公共追隨者為支撐、以公共道德為規(guī)范所進(jìn)行的涉及公共事項(xiàng)的領(lǐng)導(dǎo)活動。[3]（P5-6）它包括政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、非政府組織、非營利性組織機(jī)構(gòu)和各種行業(yè)職業(yè)協(xié)會、基金會在內(nèi)的公共部門的各級領(lǐng)導(dǎo)者。

（二）沖突化解能力的內(nèi)涵

沖突化解能力的界定首先涉及的就是沖突的涵義，學(xué)界對于沖突的定義有很多，有的人認(rèn)為沖突是“個(gè)體由于不相容的目標(biāo)、認(rèn)識或情感而引起的相互作用的一種緊張狀態(tài)。有的人認(rèn)為沖突是兩種目標(biāo)之間的互不相容，是相互排斥、相互對立?！盵4]而劉易斯·科塞（Les A.Coser）認(rèn)為：“沖突就是為了價(jià)值和對一定地位、權(quán)力、資源的爭奪以及對立雙方為使對方受損或被消滅的斗爭?！卑凑粘Ｒ?guī)理解，大家都認(rèn)為沖突是消極的，應(yīng)該予以回避或消滅，其實(shí)這也是在科塞之前大多數(shù)人所接受的主流意識形態(tài)，認(rèn)為沖突僅僅起著消極破壞作用。但是科塞在《社會沖突的功能》（1956）一書中，卻提出了不同于傳統(tǒng)觀點(diǎn)的看法，他認(rèn)為沖突不單單有消極作用，而且還對社會和群體具有五大正向功能，即內(nèi)部整合功能、穩(wěn)定功能、促進(jìn)新群體形成的功能、激發(fā)建立新規(guī)范的功能和平衡的功能。這一新視角的提出使得我們對于沖突有了新的理解和認(rèn)識，也為沖突化解提供了一種新的思維方法。

對于沖突的治理，我們一般將其劃分為三個(gè)層次，即沖突處置、沖突化解和沖突轉(zhuǎn)化。作為沖突治理第二個(gè)層次的沖突化解，其“目標(biāo)定位在于消除雙方的誤解，建立信任關(guān)系，共同尋找滿足沖突各方利益的解決方案；其主要功能是消解深層的緊張關(guān)系，促進(jìn)沖突各方的合作。”[5]在這一階段顯示出了以過程為導(dǎo)向的特點(diǎn)，它強(qiáng)調(diào)雙方在平等自愿的前提下開展對話，如果在談判受阻的情況下可以引入第三方干預(yù)，但是第三方必須是中立的并且對雙方的未來都沒有影響。

而能力是個(gè)比較抽象的概念，在《漢語大詞典》中“能力”主要是指“能勝任某項(xiàng)任務(wù)的條件、才能”，[6]（P1267）偏重于指完成某項(xiàng)活動需要具備的素質(zhì)。綜合上述分析，筆者認(rèn)為所謂沖突化解能力，是指公共領(lǐng)導(dǎo)者采取有效策略促進(jìn)沖突雙方溝通、協(xié)商、談判，進(jìn)而消除深層緊張關(guān)系、達(dá)成解決方案的過程中所表現(xiàn)出來的素質(zhì)和個(gè)性心理特征的總和。

（三）研究公共管理者沖突化解能力的現(xiàn)實(shí)意義

第一，從沖突化解角度研究公共領(lǐng)導(dǎo)者的能力是公共管理發(fā)展的必然產(chǎn)物，這也是公共管理進(jìn)一步發(fā)展的推動力。隨著21世紀(jì)初公共管理在我國的興起，傳統(tǒng)的行政管理受到了極大的挑戰(zhàn)，它使得管理不再局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而是擴(kuò)展到社會組織及其外部環(huán)境，涵蓋了更加廣泛的內(nèi)容，這就使得公共領(lǐng)導(dǎo)成為了區(qū)別于傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的新模式而備受關(guān)注。因此，對公共領(lǐng)導(dǎo)的主體，即公共領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行深入研究就十分必要?！肮差I(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該成為公共管理研究的一個(gè)重要部分，而不僅僅是一個(gè)組成元素?！盵7]公共管理的發(fā)展要求對公共領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行細(xì)致深入的研究，而公共領(lǐng)導(dǎo)的研究也有利于進(jìn)一步界定領(lǐng)導(dǎo)與管理之間的區(qū)別，“公共領(lǐng)導(dǎo)是高層次的公共管理，公共管理是公共領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)與依托”。[7]

第二，是公共組織應(yīng)對公共沖突的需要。一方面從國際上看，國與國之間的關(guān)系不可能一直都是和睦的，有時(shí)會因?yàn)閲医?jīng)濟(jì)政策、領(lǐng)海問題、政治態(tài)度等因素產(chǎn)生摩擦與矛盾，這就需要公共領(lǐng)導(dǎo)者出面，依靠享有的公共權(quán)力發(fā)揮自身的能力積極應(yīng)對國際沖突，爭取將沖突化解在萌芽狀態(tài)，促進(jìn)國際關(guān)系的穩(wěn)定。另一方面從國內(nèi)看，近年來國內(nèi)公共領(lǐng)域的沖突不斷加劇與升級，拆遷問題、環(huán)境問題、公平問題等已經(jīng)嚴(yán)重影響到了社會的穩(wěn)定，這些問題能否得到有效解決很大程度上在于公共領(lǐng)導(dǎo)者化解沖突能力的強(qiáng)弱。

二、我國公共領(lǐng)導(dǎo)者在公共沖突化解過程中存在的主要問題

（一）思想傳統(tǒng)僵化，缺乏對沖突的正確認(rèn)識

某些公共領(lǐng)導(dǎo)者受傳統(tǒng)沖突理論的影響，認(rèn)為沖突都是消極不好的，應(yīng)該予以規(guī)避與壓制，這就導(dǎo)致公共領(lǐng)導(dǎo)者在面對沖突時(shí)要么視而不見，要么竭力鎮(zhèn)壓，以尋求表面上的平靜。例如，貴州省甕安事件的發(fā)生直接導(dǎo)火索就是當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門對女學(xué)生之死處理不當(dāng)，引發(fā)家長及當(dāng)?shù)厝罕姷牟粷M，而背后深層次的原因則是當(dāng)?shù)卦诘V產(chǎn)資源開發(fā)、移民安置、建筑拆遷等工作中的一些做法引起群眾不滿，部分領(lǐng)導(dǎo)沒有找準(zhǔn)問題根源，而是遇到問題就企圖通過壓制的方式解決，情況失控后大多派軍警鎮(zhèn)壓，這就使得干群關(guān)系、警民關(guān)系十分緊張，長期的壓抑可能最終使積怨爆發(fā)，演化為大規(guī)模的沖突事件。

沖突的消極論觀點(diǎn)是在科塞之前大多數(shù)學(xué)者認(rèn)可的主流觀點(diǎn)，但是科塞在《社會沖突的功能》一書中卻提出了不同的研究視角，即沖突不僅有消極作用，也有積極的作用，我們應(yīng)該正確認(rèn)識沖突，積極利用和引導(dǎo)那些“功能性沖突”，減弱或是轉(zhuǎn)變那些“非功能性沖突”，對沖突的處理方式由“堵”轉(zhuǎn)為“疏”，在關(guān)注表層平靜的同時(shí)，也注重維護(hù)深層的穩(wěn)定，從而避免沖突的大量積聚，爆發(fā)更大規(guī)模矛盾與沖突的可能性。

（二）公共精神價(jià)值導(dǎo)向缺失，忽視溝通與互動的重要性

公共領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力來源于公眾，是以實(shí)現(xiàn)組織的公共利益而不是單個(gè)成員的個(gè)體利益為宗旨，所以公共性的價(jià)值導(dǎo)向應(yīng)該貫穿于整個(gè)公共沖突的化解過程。但是在公共領(lǐng)導(dǎo)者這支大軍里成員的素質(zhì)參差不齊，有些公共領(lǐng)導(dǎo)者雖然身居其位，但是缺乏責(zé)任、道德與民主等公共導(dǎo)向意識，這就使其在化解沖突時(shí)首先考慮的不是公眾利益，而是選擇有利于自身利益的處理方式，這種有失公允的做法很可能激起成員的不滿，使得矛盾激化。

公共領(lǐng)導(dǎo)者公共精神價(jià)值導(dǎo)向缺失，使其沒有搞清楚為誰服務(wù)、對誰負(fù)責(zé)的問題，沒有將公眾放在首位，忽視了與公眾保持經(jīng)常性的溝通與互動，在大多數(shù)公共組織內(nèi)部只是設(shè)立了表達(dá)的渠道，沒有構(gòu)建與公眾互動的平臺，使負(fù)面信息在表達(dá)平臺上過多積聚，強(qiáng)化了群眾的不滿情緒，大大提高了沖突爆發(fā)或是升級的可能性。反之，如果公共領(lǐng)導(dǎo)者能夠與公眾充分互動，對負(fù)面信息或是群眾質(zhì)疑加以及時(shí)回應(yīng)，可能就會在交流的過程中使公眾對問題有更全面更正確的認(rèn)識，將不滿情緒在溝通的過程中加以化解。

（三）戰(zhàn)略性思想不足，缺乏長遠(yuǎn)和全局性的考量

戰(zhàn)略一詞最早用于軍事領(lǐng)域，但被管理學(xué)一直借用至今?，F(xiàn)代公共管理也把戰(zhàn)略性問題納入自身考慮的范疇，正如歐文·休斯指出的，“傳統(tǒng)的行政模式因其過分關(guān)注內(nèi)部問題及其短視行為而受到批判。隨著新公共管理的出現(xiàn)，以及公共部門越來越比以往更重視長期戰(zhàn)略，這兩方面的不足已有所改善?！盵7]但是，我們通過重新審視公共領(lǐng)導(dǎo)者的行為，發(fā)現(xiàn)在公共沖突化解的過程中還是存在著“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象。例如，近年來各地上訪人數(shù)逐年遞增，各級地方政府的截訪招數(shù)也是層出不窮，迫于上級政府的壓力，各地相關(guān)部門對于上訪者的要求是盡量滿足，以求將大事化小小事化了，以致形成了“會鬧的孩子有糖吃”的奇怪現(xiàn)象。

從長遠(yuǎn)來看，這種處理方式會導(dǎo)致民粹主義的盛行，只求問題解決不看后果的辦事方式所造成的示范性影響是十分惡劣的。公共領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該正視沖突問題所在，找準(zhǔn)利害關(guān)系點(diǎn)，進(jìn)而通過協(xié)商、調(diào)解的方式將問題解決。在面對沖突時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該從長遠(yuǎn)考慮，著眼于整體，落腳點(diǎn)不只在于這一時(shí)的沖突解決上，而是全面考慮到?jīng)_突化解的方方面面，包括沖突解決的結(jié)果對個(gè)人、組織乃至社會的深遠(yuǎn)影響。只有這種戰(zhàn)略型的領(lǐng)導(dǎo)方式，才能為公共沖突化解提供全局性和長遠(yuǎn)性的考量，才更有利于社會的良性循環(huán)與可持續(xù)發(fā)展。

（四）公共組織整合性差，弱化了領(lǐng)導(dǎo)者的協(xié)調(diào)能力

公共領(lǐng)導(dǎo)者的協(xié)調(diào)能力，是指在公共沖突的化解過程中整合各種人力、物力資源并加以指揮協(xié)調(diào)，致力于化解沖突活動，控制降低損失，轉(zhuǎn)化沖突的能力。我國公共領(lǐng)導(dǎo)者由于集權(quán)的優(yōu)勢及自身的權(quán)威可以在短時(shí)間內(nèi)調(diào)動一定的人力、物力資源，但是仍然表現(xiàn)出極大的不足，尤其是面對較大的沖突問題時(shí)。例如，公共領(lǐng)導(dǎo)者在處理環(huán)境沖突事件中，由于各地方、省份之間缺乏共同的協(xié)商機(jī)制，地方主義盛行，使得環(huán)境惡化問題很難改善。由于公共組織間的整合性差，使得公共領(lǐng)導(dǎo)者無力調(diào)配超出自身管轄范圍的資源，這就大大降低了公共領(lǐng)導(dǎo)者的協(xié)調(diào)能力。

各地方公共組織之間應(yīng)該建立跨地區(qū)、跨部門的聯(lián)動應(yīng)急機(jī)制，以求在發(fā)生公共沖突時(shí)能夠第一時(shí)間集結(jié)資源迅速發(fā)揮化解作用，加強(qiáng)公共組織之間的整合有利于提升領(lǐng)導(dǎo)者的協(xié)調(diào)能力，進(jìn)而有利于沖突的及時(shí)化解。

三、提升公共領(lǐng)導(dǎo)者沖突化解能力的途徑

美國著名政治學(xué)家亨廷頓曾經(jīng)說過：“傳統(tǒng)社會和現(xiàn)代性社會實(shí)際上都是相對穩(wěn)定型的社會，而在傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代化卻滋生著動亂”。[8]（P38）在這個(gè)轉(zhuǎn)變過程中，傳統(tǒng)的生活方式、制度和價(jià)值觀被打破而新的生活方式、制度和價(jià)值觀沒有及時(shí)建立起來，經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展帶來了利益的不斷重組，這種利益重組往往同時(shí)又帶有很大的不規(guī)范、不公正和偶然性，這就使得既得利益者沒有安全感，而失意者則有失落和不公正感，整個(gè)社會充滿著浮躁。[9]（P298）我國目前就處于社會轉(zhuǎn)型期，各種矛盾與公共沖突日益顯露，處理與應(yīng)對沖突成為各級公共組織面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。公共領(lǐng)導(dǎo)者只有不斷提升公共沖突化解能力，才能更好地適應(yīng)社會的變化，承擔(dān)起維護(hù)民眾公共利益的職能。

（一）決策準(zhǔn)，執(zhí)行穩(wěn)

公共沖突發(fā)生時(shí)，公共領(lǐng)導(dǎo)者首先應(yīng)該占有盡可能多的有效信息，如果可能，盡量親臨沖突現(xiàn)場，掌握第一手資料以備作為決策之依據(jù)，如果領(lǐng)導(dǎo)者缺乏必要的信息就難以迅速作出決策。其次，公共領(lǐng)導(dǎo)者要克服在高壓狀態(tài)下的非理性狀態(tài)，竭力保持冷靜，找出關(guān)鍵性的不確定因素及其帶來的后果，再次在可承受風(fēng)險(xiǎn)的范圍內(nèi)作出正確決策。這個(gè)過程非?？简?yàn)公共領(lǐng)導(dǎo)者的決策能力，這時(shí)的決策不僅要果斷，而且要正確，才能防止沖突狀況惡化，穩(wěn)定人心，切忌議而未決，延誤最佳化解時(shí)機(jī)。

決策一旦作出便要迅速穩(wěn)步執(zhí)行，一方面，公共領(lǐng)導(dǎo)者要嚴(yán)格監(jiān)督整個(gè)政策執(zhí)行的過程，保證領(lǐng)導(dǎo)者的初衷得到落實(shí)。另一方面，公共領(lǐng)導(dǎo)者要關(guān)注執(zhí)行過程中反饋回來的信息，以便及時(shí)修改決策，形成決策——執(zhí)行——修改方案——再執(zhí)行的良性循環(huán)模式，以便更好地適應(yīng)客觀情況，將沖突化解。

（二）勤溝通，重互動

公共領(lǐng)導(dǎo)者在沖突發(fā)生后及時(shí)和公眾保持交流與溝通，主要涉及“與媒體的溝通、公眾演講與網(wǎng)絡(luò)溝通三個(gè)方面”。[3]（P251）在沖突發(fā)生的第一時(shí)間內(nèi)，公共領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該通過廣播、電視等媒體及時(shí)表明態(tài)度，在官方網(wǎng)站上說明沖突事件原委，并主動構(gòu)建交流與互動平臺充分聽取公眾的意見與建議，這樣既可以使公眾在互相談?wù)撆c交流的過程中對整個(gè)事件形成更全面、更具體的判斷與認(rèn)識，又可以防止公眾各自獨(dú)立而出現(xiàn)觀點(diǎn)針對性錯(cuò)位?；悠脚_的建立彌補(bǔ)了表達(dá)渠道的不足，二者共同作用既保障了公民的表達(dá)權(quán)，又對其觀點(diǎn)進(jìn)行了回應(yīng)與解釋，這就避免了由于負(fù)面情緒的積聚而使得公民激憤，使沖突升級的情況。

（三）抓時(shí)機(jī)，辟謠傳

沖突或問題一旦發(fā)生，公共組織不應(yīng)該一味遮掩，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)及時(shí)站出來說明事實(shí)真相，掌握話語主動權(quán)，避免各種不實(shí)的揣測與謠言，否則會降低公民對組織的信任度。如果謠言廣泛流傳，就說明有效信息的供給出現(xiàn)了嚴(yán)重的問題。“一是有效信息的傳播渠道堵塞，使許多重要的信息無法得到及時(shí)的傳播；二是傳播信息的有效性不足。”[10]謠言的廣泛傳播容易導(dǎo)致認(rèn)知偏差，強(qiáng)化群體思維，激化負(fù)面情緒，導(dǎo)致沖突升級，不利于沖突的進(jìn)一步化解。因此，公共領(lǐng)導(dǎo)者必須培養(yǎng)時(shí)機(jī)意識，重視時(shí)機(jī)把握，及時(shí)向公眾披露真相，否則一旦延誤，將會給沖突的化解帶來更大的困難。

（四）重回饋，善后好

公共領(lǐng)導(dǎo)者沖突化解的善后能力主要表現(xiàn)為對沖突化解結(jié)果的后續(xù)關(guān)注程度，一旦經(jīng)過協(xié)商得出了解決方案，公共領(lǐng)導(dǎo)者不應(yīng)該就視其為終點(diǎn)，而是應(yīng)該繼續(xù)關(guān)注方案的實(shí)施過程，重視雙方回饋的信息以便及時(shí)地修改方案，直到雙方滿意為止。例如，公共領(lǐng)導(dǎo)者在解決勞資沖突的糾紛事件中，不應(yīng)該以為勞資雙方達(dá)成協(xié)商方案為終點(diǎn)，而是應(yīng)該確實(shí)將賠償落實(shí)到工人手中為止。否則，可能由于后期的賠償不到位而繼續(xù)引發(fā)沖突，勞動者可能由于訴求公共組織未果而對其失去信心，在心灰意冷的情況下采取極端手段，造成不可挽回的局面。

此外，公共組織內(nèi)部應(yīng)該設(shè)立定期培訓(xùn)制度，尤其是針對社會的改變所產(chǎn)生的一些新的矛盾與沖突管理的專業(yè)培訓(xùn)，這樣才能不斷提升公共領(lǐng)導(dǎo)者對這些新問題的認(rèn)識與解決能力。

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C933

A

1008-8466（2012）04-0029-04

2012-03-22

張春顏（1986— ），女，河北唐山人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士研究生，主要從事領(lǐng)導(dǎo)學(xué)、公共沖突管理方面研究。

解梅娟］