“省管縣”改革視域下的縣級政府能力建設(shè)

王明清 金 昭

（長春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院，吉林長春130012）

□政治學(xué)與行政管理研究

“省管縣”改革視域下的縣級政府能力建設(shè)

王明清 金 昭

（長春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院，吉林長春130012）

我國正在實施“省管縣”改革，將縣級政府能力問題凸顯了出來。縣級政府能力直接關(guān)系著縣域經(jīng)濟社會的發(fā)展，也影響著“省管縣”改革戰(zhàn)略的推進。本文從縣級政府能力的內(nèi)涵入手，主要分析了“省管縣”背景下，縣級政府應(yīng)重點建設(shè)的七大能力，包括規(guī)劃發(fā)展能力、公共決策與執(zhí)行能力、市場規(guī)制能力、提供公共服務(wù)能力、應(yīng)對突發(fā)事件能力、軟環(huán)境建設(shè)能力、監(jiān)督行政能力，最后提出了加強縣級政府能力建設(shè)的具體路徑。

“省管縣”；縣級政府能力；建設(shè)

一、問題的提出

自秦漢以來，縣一直是中國行政結(jié)構(gòu)中最基本、最穩(wěn)定的單元，居于承上啟下的樞紐地位，構(gòu)成了我國政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、社會安定的基石。今天，當中國改革的重心由經(jīng)濟領(lǐng)域向政治、社會領(lǐng)域深入，轉(zhuǎn)變政府職能、重塑政府間關(guān)系、提高政府效能成為我們追求目標的時候，縣政的重要性再次凸顯出來。以“擴權(quán)強縣”為突破口的“省管縣”改革凸顯了中央減少管理層級、降低行政成本、壯大縣域經(jīng)濟的意圖。在縣域發(fā)展問題受到關(guān)注的改革背景下，不論是縣域經(jīng)濟發(fā)展被強調(diào)和凸顯，還是縣域社會發(fā)展、縣域文化發(fā)展、縣域環(huán)境治理等方面的問題受到重視，都將縣級政府能力問題突顯了出來。由于現(xiàn)行的“省管縣”改革多是以“強縣擴權(quán)”來推進的，而強縣通常是以較強的縣級政府能力為支撐，這就要求強縣級政府能力作為“省管縣”改革的前提，只有較強的縣級政府能力，才具備承接增擴的權(quán)力并良性運行的條件；同時，強縣級政府能力也是“省管縣”改革成功、彰顯“省管縣”改革成效的重要保障。當前，由于我國地方政府職能轉(zhuǎn)變滯后、行政管理體制不順、人員素質(zhì)不高等因素，縣級政府能力狀況還不盡如人意，“擴權(quán)強縣”在使縣級政府獲得了更大發(fā)展空間的同時，其治理思路和行為能力也面臨著巨大的壓力和挑戰(zhàn)。而在以建設(shè)公共服務(wù)型政府為總的發(fā)展方向和目標的時代背景下，堅持服務(wù)行政、責任行政、依法行政和有效行政都對縣級政府能力提出了新的更高要求。顯然，縣級政府能力狀況還不能適應(yīng)環(huán)境變化所帶來的挑戰(zhàn)，從而也使縣級政府能力提升問題成為擺在“省管縣”改革實踐面前的重大課題。

二、縣級政府能力的內(nèi)涵

縣級政府能力，是由“縣級政府”和“政府能力”結(jié)合而成的一個復(fù)合概念。就“縣級政府”而言，其本身便包含了兩種不同的理解：在把縣級政府看做承擔一定職責、國家權(quán)力的組織和機構(gòu)的時候，縣級政府涵蓋了全部的縣級政權(quán)組織，既包括縣級人民政府，也包括中國共產(chǎn)黨的縣級人民代表大會、縣級委員會、縣級人民政協(xié)、縣級人民法院和檢察院，以及其他行使著某些國家權(quán)力的縣級社團組織，如縣工會、縣工商聯(lián)等，即廣義上的縣級政府；在把縣級政府看做專門行使國家行政權(quán)力的組織機構(gòu)的時候，縣級政府特指縣級人民政府，即狹義上的縣級政府。從廣義上理解縣級政府，偏重于從理論上對縣級政府的功能進行分析，縣級政府能力的內(nèi)容比較寬泛；從狹義上理解縣級政府，偏重于從實證的角度考察縣級政府能力狀況，則不宜將縣級政府能力的內(nèi)容拓展得過于寬泛。一方面，建立縣級政府能力的評估指標要求將縣級政府能力的內(nèi)容概括和提煉得簡明一些；另一方面，對政府能力結(jié)構(gòu)的過于寬泛的界定，在實際的研究中往往容易流于思辨性的討論，難以進行有效的實證。因此，本文側(cè)重于從狹義的角度來考察縣級政府能力。

關(guān)于“政府能力”，目前學(xué)術(shù)界還沒有一個比較權(quán)威的界定，但盡管學(xué)者們在對其進行研究的過程中給出的具體定義存在著一定的差異，都不能掩蓋政府能力內(nèi)涵的特定要旨，那就是“政府本身所具有的功能性力量”。因此，從這一角度來理解，可對縣級政府能力的內(nèi)涵作這樣的界定：縣級政府能力，是縣級政府維持自身存在和治理縣域社會過程中體現(xiàn)出來的力量的總和，是縣級政府運用權(quán)力、履行職能，應(yīng)對環(huán)境挑戰(zhàn)，實現(xiàn)對縣域社會進行有效治理的本領(lǐng)。［1］（P16）

自政府產(chǎn)生以來，政府能力始終是判斷政府優(yōu)劣的重要標準之一。然而，政府能力的高低又該如何衡量呢？張國慶指出：政府宏觀公共行政能力是一種“黑箱”系統(tǒng)，人們事實上無法直觀其內(nèi)里的要素、結(jié)構(gòu)和運行機制，而只能通過其外在的行為表現(xiàn)及其社會效果，來判定其優(yōu)劣、強弱、大小、高低。［2］（P562）從政府組織行為學(xué)來分析，政府能力體現(xiàn)在政府的行為過程中，“政府行為是一種組織的產(chǎn)出”，“是龐大組織依據(jù)標準的行為方式運作的產(chǎn)物”。［3］（P158）政府的行為又主要通過履行自身的職能而體現(xiàn)出來。在這里，“政府職能匡定了政府能力的基本內(nèi)容和發(fā)展方向；政府能力的強弱則決定了政府職能的實現(xiàn)程度?！睂h級政府而言，它的行為并不是單一性的，由于縣級政府的職能涉及到縣域治理的方方面面，相應(yīng)地，縣級政府能力也是多方面的，具有綜合性。作為中央和省為管理縣域事務(wù)而設(shè)置的下屬行政機關(guān)，縣級政府的職能主要有以下幾個方面：一是承接中央和省級政府的調(diào)節(jié)職能，保證中央政府、省級政府政策、計劃在本行政區(qū)劃內(nèi)的實施；二是提供地方性公共物品和公共服務(wù)；三是通過地方性產(chǎn)業(yè)政策和地方性經(jīng)濟法規(guī)來調(diào)控縣域經(jīng)濟；四是發(fā)揮協(xié)調(diào)、服務(wù)職能，保證縣域經(jīng)濟社會的發(fā)展。與此相聯(lián)系，縣級政府的能力也主要體現(xiàn)在履行這些職能的行為過程中，并主要表現(xiàn)為經(jīng)濟調(diào)節(jié)能力、市場規(guī)制能力、社會管理能力、公共服務(wù)能力等幾個基本的方面。這些能力又主要是通過制定政策和實施政策的過程體現(xiàn)出來，而在任何時候，制定和實施政策也往往實際上成為了縣級政府能力的主要輸出方式，是縣級政府能力的根本。由于不同時期，政府所處環(huán)境和工作重點的不同，政府職能也會呈現(xiàn)出差異，因此，政府能力的基本內(nèi)容并不是一成不變的。在省管縣改革的背景下，縣級政府能力更有其特定的內(nèi)涵和要旨。

三、“省管縣”改革對縣級政府能力的訴求

“省管縣”改革是在市管縣體制的負面效應(yīng)日益凸顯、行政管理體制創(chuàng)新的內(nèi)在需求以及成功經(jīng)驗的榜樣示范三種力量共同推動下進行的。從其所具有的積極意義來看，“省管縣”不僅符合我國憲法所確定的省、縣、鄉(xiāng)三級行政層級和城鄉(xiāng)分治的國際慣例，而且符合我國建設(shè)服務(wù)型政府和不斷培育地方自治能力這一行政改革的總目標和方向。特別是從經(jīng)濟發(fā)展上，“省管縣”改革有利于實現(xiàn)加快縣域經(jīng)濟發(fā)展的宏旨；在社會管理上，“省管縣”改革有利于優(yōu)化公共產(chǎn)品的基層供給；在組織效率上，省管縣能夠降低行政成本，提高行政效率。因此，“省管縣”改革在當下我國的行政體制改革實踐中具有很強的適切性并表現(xiàn)出了強大的生命力。目前，以浙江為先導(dǎo)，全國已有20多個省（市）進行了“縣財省管”或“強縣擴權(quán)”的改革嘗試。從方向上看，中央肯定并鼓勵地方政府的改革探索，并把此項改革上升到國家改革戰(zhàn)略布局的層面；可以說，推進以“市縣分治”為主要內(nèi)容的“省管縣”體制改革已是大勢所趨。

然而，省管縣”改革在取得巨大成效的同時，也暴露了我國縣級政府能力的不少問題。出現(xiàn)了諸如管理手段陳舊、公共產(chǎn)品供給低效、公共政策失效、應(yīng)急管理能力低下等情況，不但降低了縣級政府在人民群眾心目中的形象，也使省管縣改革成效大打折扣?？梢?，“省管縣”改革既對縣級政府能力提出了訴求，也帶來了縣級政府能力提升的契機。在省管縣改革背景下，我們認為尤其需要加強縣級政府七個方面的能力建設(shè)：

（一）規(guī)劃發(fā)展能力

是指縣級政府在準確把握省情縣情鄉(xiāng)情的基礎(chǔ)上，能夠把國家的宏觀政策和上級的指示精神與本縣的實際結(jié)合起來，從本縣發(fā)展基礎(chǔ)和未來潛力中尋找比較優(yōu)勢，通過設(shè)定科學(xué)合理的發(fā)展目標，打造具有本縣特點的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，從而能夠?qū)h域經(jīng)濟發(fā)展進行正確引導(dǎo)、有效規(guī)約、高效管理。經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃往往涉及到一定時期內(nèi)帶動全局的方針、政策與任務(wù)，它決定著政府在一定時期管理的方向和所要達到的目標，并對相關(guān)政策的制定、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及資源的配置等均產(chǎn)生廣泛的影響?！笆」芸h”改革使縣級政府的經(jīng)濟社會管理權(quán)限和財政支配能力得到進一步增強，縣級政府要積極承擔起縣域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃者的角色，充分發(fā)揮自身對縣域經(jīng)濟發(fā)展的引導(dǎo)、推動、組織與協(xié)調(diào)的作用。

（二）公共決策與執(zhí)行能力

是指縣級政府在公共政策決策活動過程中所體現(xiàn)出來的為解決面臨的社會公共問題，實現(xiàn)、維護和發(fā)展社會公共利益，從實際出發(fā)，在綜合運用人力、財力、物力、信息和政治等各種資源的基礎(chǔ)上，選擇制定和實施行動方案的能力。在現(xiàn)代公共管理中，政府意志的實現(xiàn)和能力的發(fā)揮主要依賴于公共政策，而公共決策是整個政府政策過程的核心環(huán)節(jié)，因而，公共決策能力也就成為包括縣級政府在內(nèi)的各級政府能力的核心與關(guān)鍵。優(yōu)良的縣級政府決策能力是應(yīng)對縣域復(fù)雜局面的客觀需要，也是促進縣域經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展的必然要求。只有決策能力提高了，才能保證政策的科學(xué)性、法制性、回應(yīng)性、實效性，避免部門利益政策化，以及政策沖突、政策不配套、政策缺位等現(xiàn)象。只有政策對頭，才能使縣域經(jīng)濟繁榮，有稅源、財源，形成財政能力；才能有效化解各種社會矛盾，形成較強的控制能力和協(xié)調(diào)能力，并使政策得以很好的貫徹執(zhí)行。

（三）市場規(guī)制能力

是指縣級政府根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，對縣域社會內(nèi)市場主體的經(jīng)濟活動進行有效規(guī)范和監(jiān)督引導(dǎo)，維護當?shù)厥袌鲇行蜻\行的能力?？h域經(jīng)濟應(yīng)是一種以市場化為導(dǎo)向的經(jīng)濟，但我國縣域經(jīng)濟的市場化目前發(fā)育還不夠充分，市場機制尚不完善，市場也會失靈，市場這只“看不見的手”必須借助政府這只“看得見的手”來糾補?？h級政府要積極承擔起培育地方市場、穩(wěn)定市場秩序和推進市場良性運行的特殊職能?？h級政府要以法律和規(guī)則體系為準繩，為各個行為主體提供基本的行為準則，它包括規(guī)范的市場秩序、公平的競爭秩序、健全的法律規(guī)范和公正的仲裁制度。這不僅是市場和社會正常運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，也是政府順利實現(xiàn)各種制度安排的基礎(chǔ)?？h級政府能否對縣域范圍內(nèi)企業(yè)的進入和退出、價格、服務(wù)質(zhì)量、投資、財務(wù)審計等有關(guān)活動進行有效的規(guī)制，直接關(guān)系到市場作用的有效發(fā)揮。

（四）提供公共服務(wù)能力

十七大正式提出建設(shè)“服務(wù)型政府”的目標，其核心是強化和發(fā)展政府的公共服務(wù)職能。對于處于基礎(chǔ)地位的縣級政府，其社會服務(wù)職能趨向更加明顯。特別是在當前，隨著工業(yè)化、城市化的快速推進，縣域經(jīng)濟增長對良好的制度環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施等的要求越來越高，基層民眾對高質(zhì)量的教育、醫(yī)療、文化、衛(wèi)生、社會保障等公共產(chǎn)品與服務(wù)的需要也日益增加，促使政府職能從原來更多的以經(jīng)濟建設(shè)為中心向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。我國進行的中央與地方財政體制改革使縣級政府在事權(quán)和財權(quán)的分配中擁有了一定的自主權(quán)，縣級政府應(yīng)按照公共產(chǎn)品誰受益誰負擔的原則，積極承擔起自身在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給中的責任，加強縣級財政吸取能力，增強政府的公共服務(wù)意識，不斷完善公共服務(wù)體系，健全公共服務(wù)措施，為縣域經(jīng)濟社會發(fā)展更有效地提供地方性的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

（五）應(yīng)對突發(fā)事件能力

是市場經(jīng)濟條件下現(xiàn)代政府回應(yīng)社會民眾和應(yīng)對社會風險的首要能力。近年來頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等突發(fā)事件，嚴重威脅著人民群眾的生命財產(chǎn)安全與正常的社會秩序，應(yīng)對不力將會嚴重影響黨和政府的公信力。應(yīng)對突發(fā)事件的能力，已成為衡量各級政府特別是處在第一線的基層領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理能力乃至公共行政能力高低的一個重要標準?？h域不僅是我國經(jīng)濟運行形態(tài)最為復(fù)雜的區(qū)域，也是我國體制改革最為矛盾和敏感的區(qū)域：經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、利益層面分散、歷史遺留問題多、風險大，各種因利益糾葛而引發(fā)的群體性事件時常發(fā)生，同時，其所治理的農(nóng)村地區(qū)，又是自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生事件多發(fā)的地區(qū)，作為基層的政權(quán)組織，縣級政府常常處于矛盾和危機處置的風口浪尖上，而縣級政府的應(yīng)急管理能力卻暴露出種種缺失和不足，已不適應(yīng)轉(zhuǎn)型時期經(jīng)濟社會和諧健康發(fā)展的要求，提升縣級政府的應(yīng)急管理能力尤為迫切。

（六）軟環(huán)境建設(shè)能力

是指縣級政府維護良好的行政環(huán)境、政策環(huán)境、法律環(huán)境和人文社會環(huán)境的能力。當前，區(qū)域之間的競爭日趨激烈，軟環(huán)境建設(shè)作為一個地區(qū)發(fā)展“軟實力”的主要特征，對經(jīng)濟發(fā)展的推動作用越來越突出，加強軟環(huán)境建設(shè)能收到“花香蝶自來”的效果。這需要縣級政府克服市場缺位，通過制度供給和制度創(chuàng)新來培育金融、勞動力、土地、技術(shù)、信息、資本、服務(wù)等生產(chǎn)要素市場，進一步完善市場價格機制，創(chuàng)造充分而公平的競爭環(huán)境，維護良好的招商引資環(huán)境，營造重商、親商的服務(wù)環(huán)境。要切實減少行政審批程序，規(guī)范政府行政行為，強化行政問責，營造公平、公正的法制環(huán)境，重視政府公信力、文化力、信息力等軟能力要素的提升和開發(fā)。

（七）監(jiān)督行政能力

是指行政系統(tǒng)內(nèi)外監(jiān)督主體對行政組織及其工作人員的行政行為所進行的監(jiān)察和督促。行政性放權(quán)改革在一定程度上客觀地提升了縣級政府的行為自主性，模糊了地方政府的權(quán)力邊界，也為縣級政府的職責配置和行為指向提供了一個充滿彈性的選擇集。一些縣級政府往往基于自身特殊的利益結(jié)構(gòu)和效用目標，傾向于最大限度地擴張和利用這種自主性空間?！皬娍h擴權(quán)”之后，一方面使地級市的許多權(quán)力下放，客觀上削弱了地級市對縣級行政的管理力度和監(jiān)督制約能力；另一方面，使得一些縣成為省級行政直管，但省級行政不僅有“山高皇帝遠”之虞，且由于其管轄范圍過大，在強化對縣級行政的直管上很有可能力不從心。在這種缺乏上級行政的有力監(jiān)督和約束情況下，地方人大對縣級政府的監(jiān)督和約束狀況本身就不容樂觀，縣級政府一度成為我國行政權(quán)力濫用、官員腐敗的“重災(zāi)區(qū)”便足以為證。因此，在“強縣擴權(quán)”的同時，對縣級行政的監(jiān)督和約束力度必須得到相應(yīng)加強。

四、“省管縣”改革視域下加強縣級政府能力建設(shè)的路徑思考

如前所述，在實際的運行過程中，縣級政府能力是縣級政府工作人員組成的政府機構(gòu)，行使制度規(guī)定的職權(quán)，采取一定的行為方式，調(diào)動必要的資源，履行政府職能過程中體現(xiàn)出來的功能性力量。這種力量是由縣級政府的人員、組織、權(quán)力、行為方式及其掌控的資源等若干因素有機結(jié)合在一起而生成的，并通過公共政策的創(chuàng)制與執(zhí)行等環(huán)節(jié)輸出的，這些因素的狀況及其相互關(guān)系直接影響著所生成能力的大小。因此，縣級政府的能力建設(shè)，必須從這些直接影響政府能力的方面，建構(gòu)合理的路徑加以推進。

（一）提升縣級政府機關(guān)工作人員素質(zhì)，加強縣級政府人力資源建設(shè)

過硬的素質(zhì)和能力是政府機關(guān)干部安身立命、強質(zhì)成才之本，是政府能力的首要支撐要素。而人力資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的第一資源，是地方政府能力的主導(dǎo)性要素?？h級政府必須適應(yīng)形勢變化，實現(xiàn)由政府人事行政管理向現(xiàn)代政府人力資源開發(fā)管理轉(zhuǎn)型，著力打造政府人力資源開發(fā)服務(wù)平臺，切實把高素質(zhì)的人才引進公務(wù)員隊伍，增強縣域人才吸引能力和集聚能力。一是加強縣級政府人力資源占有能力。政府人力資源占有能力，也稱吸引公務(wù)員的能力，是人力資源能力建設(shè)的基礎(chǔ)。從“孔雀東南飛”公務(wù)員流動的方向我們看到了人力資源占有能力的差距，這種差距要求我們要從社會政治、經(jīng)濟、文化環(huán)境、工資福利待遇以及事業(yè)發(fā)展機會等諸多因子的綜合性考慮，從增強人力資源的吸引能力、鑒別能力和選用能力等方面來加強。二是加強縣級政府人力資源優(yōu)化能力。即要著重解決“1＋1＞2”的問題。要根據(jù)政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展總體規(guī)劃來確定政府人力資源優(yōu)化的戰(zhàn)略目標，對政府人力資源的開發(fā)、儲備和強化進行充分的設(shè)計和規(guī)劃。三是加強縣級政府人力資源開發(fā)能力。這主要來自于學(xué)習(xí)型政府的構(gòu)建和開放式的公務(wù)員管理。對于前者，應(yīng)重點解決的是學(xué)習(xí)動力、內(nèi)容、方法和考評體系的問題，對于后者，應(yīng)樹立“不拘一格降公務(wù)員”的開發(fā)理念，給公務(wù)員提供真正施展才能的機會，促進公務(wù)員價值的實現(xiàn)和增值。［4］

（二）明確縣級政府職責，理順縣級政府內(nèi)外部關(guān)系

政府職責匡定了政府能力的基本內(nèi)容和發(fā)展方向。而到目前為止，我國對省、市（地）、縣政府間職責并沒有一個明確合理的劃分，不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一、一致，即所謂的“職責同構(gòu)”?！笆」芸h”體制改革并不是簡單地取消地級市的管理層級，其基本目標是在壓縮行政管理層級的同時，在省與市、縣之間進行縱向職責和權(quán)限的重新配置，建立起各級政府職責、權(quán)限、財力相匹配的分工體系。特別是在服務(wù)型政府建設(shè)被確立為行政體制改革的總體目標的前提下，如何根據(jù)公共物品的層次性和供給效率，對各級政府承擔的公共服務(wù)職責作出明確合理的界定，建立起省與市、縣兩個層級職責明晰的地方公共服務(wù)供給分工體系，并建立起相應(yīng)的績效考核和財政保障機制，是“省管縣”改革的一個核心問題。各級政府應(yīng)本著有利于實現(xiàn)社會公正，以財權(quán)與事權(quán)相對稱、職權(quán)與職責相統(tǒng)一、促進縱向關(guān)系健康發(fā)展為原則；根據(jù)不同層次政府的優(yōu)勢和劣勢，明確提供公共物品的主體資格，悝清各級地方政府的職責分工，并必須以法律的形式予以確定保障。

縱向政府間職責不清也是中國府際關(guān)系矛盾產(chǎn)生的重要原因之一。中國府際關(guān)系矛盾隨著改革的逐漸深入日益凸顯，諸多掣肘事件抵沖了政府間協(xié)作效能的發(fā)揮，造成了某些非逆轉(zhuǎn)性內(nèi)耗并導(dǎo)致國家整體利益受損。僅就縣級政府而言，其為管理復(fù)雜的社會事務(wù)所形成的關(guān)系就是十分復(fù)雜的，它包括權(quán)力關(guān)系、職能關(guān)系、政策關(guān)系、監(jiān)控關(guān)系、稅收關(guān)系、預(yù)算關(guān)系、公務(wù)合作關(guān)系、司法關(guān)系，等等。這些縱向、橫向及條塊的關(guān)系呈網(wǎng)絡(luò)狀的犬牙交錯發(fā)展態(tài)勢，這些關(guān)系的協(xié)調(diào)與運轉(zhuǎn)直接影響著縣級政府能力的生成。而就縣級政府內(nèi)部來看，其本身就是一個龐大的組織，包括政府各組成部門、政府直屬機構(gòu)、政府部門管理機關(guān)、政府的派出機關(guān)等。各個部門內(nèi)部以及這些部門相互間的權(quán)力結(jié)構(gòu)、職責配置和工作關(guān)系，也都直接影響著縣級政府能力的生成。因此，理順縣級政府內(nèi)外部關(guān)系尤為迫切。要根據(jù)結(jié)構(gòu)緊湊、運轉(zhuǎn)靈活、講求效率的原則，來全面調(diào)整縣級政府的各組織機構(gòu)的內(nèi)部關(guān)系。對外，必須建立起通暢的溝通機制，建構(gòu)起各級政府間動態(tài)協(xié)作機制，打造和諧型縣級政府，構(gòu)建政府間新型伙伴關(guān)系；要著眼于塑造整體縣級政府形象，整合共同目標以促進府際協(xié)同，鼓勵市縣級政府不斷的競合以整飭力量，優(yōu)化資源配置以有效服務(wù)民眾?？v向政府層級間的有效協(xié)調(diào)和充分合作是高效應(yīng)對重大突發(fā)公共事件的關(guān)鍵，核心是謀求應(yīng)急所需之人、事、財之間的合理匹配，剔除權(quán)能分立阻隔與科層慣性的干擾，優(yōu)化協(xié)同治理。［5］（P45）同時，縣級政府也要跳出地域狹隘主義的觀念，加強縣際的橫向溝通和協(xié)調(diào)，打破市場壁壘，促進全國統(tǒng)一、開放、競爭有序的大市場的形成。

（三）疏浚縣級政府的權(quán)力來源，強化縣級政府的行為規(guī)約

行政權(quán)力是政府能力的主要來源，政府的行政活動，無論是領(lǐng)導(dǎo)、決策還是實施，主要都是通過政府行政權(quán)力的運作來實現(xiàn)的。我國很多地方縣域經(jīng)濟發(fā)展活力不足的一個重要原因就在于縣級政府權(quán)力有限、權(quán)責不對稱、自主發(fā)展的空間較小。因此，“省管縣”改革，必須對縣級行政權(quán)力做適度的調(diào)整，即要做好新時期需要而縣級政府貧缺的權(quán)力的適度擴張、新時期已阻礙縣域經(jīng)濟社會發(fā)展權(quán)力的及時退縮以及對這些權(quán)力的有效規(guī)約三方面的工作。要適應(yīng)新時期省管縣改革對縣級政府職能的訴求，科學(xué)界定縣級政府行政權(quán)力的邊界，賦予縣級政府必要的經(jīng)濟社會管理權(quán)和行政審批權(quán)，加大縣級政權(quán)經(jīng)濟資源所有權(quán)與行政管理權(quán)的分離，祛除經(jīng)濟主體的行政附屬性，減少行政權(quán)力的資源配置功能，使行政權(quán)力退出作用經(jīng)濟主體的自由市場競爭領(lǐng)域，真正將縣級行政權(quán)力限定在市場需要、公共利益需要、實現(xiàn)社會公平的范圍內(nèi)，按照“小政府，大社會”的要求，將市場能夠解決、社會可以管理的事務(wù)交還市場和社會。

同時，對縣級行政權(quán)力的規(guī)約也要加強：一是以權(quán)力制約權(quán)力。一方面是橫向上行政權(quán)力要受到立法權(quán)的監(jiān)督和制約，要受到獨立司法原則的限制，要接受新聞媒體和人民群眾的監(jiān)督。另一方面是縱向上的上級權(quán)力對下級權(quán)力的垂直監(jiān)督。要防止縣（市）權(quán)力擴大后為了地方利益損害國家利益的行為，規(guī)避縣級政府行政執(zhí)行中“上有政策，下有對策”的軟性阻力，防止地方引發(fā)“諸侯經(jīng)濟”，滋生地方分離主義。二是本級的內(nèi)部監(jiān)督。即縣級政府的職能監(jiān)督和專門監(jiān)督，如計委、統(tǒng)計、財政、稅務(wù)等部門就主管業(yè)務(wù)在其職權(quán)范圍內(nèi)的監(jiān)督。三是以法治制約權(quán)力。即依法行政，讓行政權(quán)力的運作規(guī)范在法律的框架下，加強行政問責的制度化和法律化建設(shè)。四是以社會制約權(quán)力。要不斷探索社會對政府制約的制度途徑，建立健全社會的參政議政組織，不斷培育地方自治的力量，促進公民社會的發(fā)育。

（四）增強縣級政府的財政能力，夯實政府能力的物質(zhì)基礎(chǔ)

財政能力是政府實現(xiàn)其他職能的基礎(chǔ)性前提和經(jīng)濟保障。而長期以來，我國縣級政府的財政運行狀況確成為縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的阻滯因素，從而也制約著縣級政府能力的提升。1994年建立的以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政管理體制，主要理順了中央與省級之間的財力分配關(guān)系，對省以下財政運轉(zhuǎn)尤其是對縣（市）、鄉(xiāng)級財政的不良影響日漸突出。目前的主要問題是財權(quán)劃分與“事權(quán)”劃分不對稱，偏向中央財政的分稅制留給縣級財政的稅種偏小，稅源分散，而支出下移卻使縣級財政承擔著過高的無法維持的支出責任。同時，省以下政府間財政層次過多，也大大降低了分稅制收入劃分的可行性，分稅制和與其配套的專項轉(zhuǎn)移支付制度并沒有起到平衡財力的作用。據(jù)有關(guān)材料顯示，在中國3000多個縣市中，財政長期赤字的已超過50%，全國1080個縣發(fā)不出工資，約有50%～60%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)入不敷出，很多縣市基本成了典型的“吃飯財政”。［6］（P15）

近年來，為緩解縣級財政困難狀況，從中央到地方都采取了一些措施，比較典型的是“省直管縣”財政體制改革取得了明顯的成效?！笆≈惫芸h”財政體制改革將縣級財政改由省級統(tǒng)籌，加大了省對縣的財政轉(zhuǎn)移支付力度，隨著一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付直接對縣，提高了縣級財政資金分配使用的效率，使市一級在資金分配中對“市管縣”變?yōu)椤笆锌h”、“市刮縣”等突出問題得到了有效解決。同時，“省直管縣”財政改革強化了縣域經(jīng)濟發(fā)展的動力，隨著各種經(jīng)濟與社會管理權(quán)力下放到縣，提升了縣域經(jīng)濟的完整性和綜合性，增強了縣級政府的調(diào)控能力，縣鄉(xiāng)財政困難得到一定緩解。但作為一種制度創(chuàng)新和探索，省管縣的財政管理體制還存在一些問題和矛盾，如：縣（市）財政對轉(zhuǎn)移支付的依賴程度過高；轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善；財政支出由生產(chǎn)建設(shè)性向公共服務(wù)性轉(zhuǎn)變速度較慢；縣（市）債務(wù)負擔較重。因此，進一步深化財政體制，推進財政體制創(chuàng)新應(yīng)著眼于以下幾個方面來加強：盡快擴大縣（市）財政總量，壯大縣（市）財政實力；進一步增強縣（市）財政自主增長能力；完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大省對縣的轉(zhuǎn)移支付力度；規(guī)范縣級財政支出管理，不斷優(yōu)化縣級財政支出結(jié)構(gòu)；加強對縣級政府性債務(wù)的管理等。

［1］周平．縣級政府能力研究［J］．云南行政學(xué)院學(xué)報，2007，（2）．

［2］張國慶．行政管理學(xué)概論［M］．北京：北京大學(xué)出版社，2002．

［3］〔美〕菲利克斯．A．尼格羅·勞埃德．G．尼格羅．公共行政學(xué)簡明教程［M］．北京：中共中央黨校出版社，1997．

［4］政府人力資源開發(fā)的基本目標［EB／OL］．http：／／course．cug．edu．cn／cug／person＿admin／chap3／3－7－5．htm．

［5］胡穗，閡素芬．和諧政府的標向［J］．求索，2006，（11）．

［6］吳家慶，楊遠來．論我國縣級政府能力提升的路徑選擇［J］．湖南文理學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2008，（11）．

王明清（1973－），女，長春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，東北師范大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟學(xué)專業(yè)博士研究生，主要從事區(qū)域經(jīng)濟、行政管理理論與實踐研究。