中共三代領(lǐng)導(dǎo)人公共行政思想的一脈相承

唐冰開(kāi)

（長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130012）

中共三代領(lǐng)導(dǎo)人公共行政思想的一脈相承

唐冰開(kāi)

（長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130012）

由于時(shí)代特點(diǎn)及領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人性格等因素的影響，中共三代領(lǐng)導(dǎo)人的行政思想具有一定的差異性，但是從其精神實(shí)質(zhì)與主要原則的角度加以分析，會(huì)發(fā)現(xiàn)他們之間具有清晰的一脈相承的關(guān)系。這種內(nèi)在一致性中所體現(xiàn)的實(shí)質(zhì)和原則，對(duì)把握我國(guó)今后公共行政改革的方向也具有指導(dǎo)意義。

行政思想；領(lǐng)導(dǎo)人；一脈相承

縱觀毛澤東、鄧小平與江澤民的公共行政思想，盡管都有其各自的時(shí)代特點(diǎn)和基本特征，但其在精神實(shí)質(zhì)與主要原則上卻是一致的，同屬于馬克思主義公共行政思想的一個(gè)科學(xué)體系，彼此是在相互繼承的基礎(chǔ)上，隨著實(shí)踐的發(fā)展、時(shí)代的變化而不斷豐富、創(chuàng)新和發(fā)展的一脈相承的關(guān)系。深刻理解和準(zhǔn)確把握這種一脈相承的關(guān)系，對(duì)于我們正確認(rèn)識(shí)馬克思主義公共行政思想中國(guó)化的進(jìn)程，繼續(xù)推進(jìn)公共行政思想的創(chuàng)新，具有重大的意義。

一、共同的理論淵源

毛澤東、鄧小平、江澤民三位領(lǐng)導(dǎo)人的公共行政思想，都有一個(gè)共同的理論淵源——馬克思主義經(jīng)典作家的國(guó)家管理思想。

（一）關(guān)于公共行政本質(zhì)的理論思想

馬克思主義經(jīng)典作家歷來(lái)十分重視行政管理，把其作為國(guó)家學(xué)說(shuō)和政權(quán)建設(shè)思想的核心問(wèn)題加以論述。他們從當(dāng)時(shí)所處的歷史條件和環(huán)境出發(fā)，從無(wú)產(chǎn)階級(jí)奪取政權(quán)、掌管國(guó)家政權(quán)的歷史使命出發(fā)，深刻地闡述了無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨及其國(guó)家進(jìn)行行政管理的本質(zhì)。馬克思主義認(rèn)為，“行政是國(guó)家的組織活動(dòng)”，①《馬克思恩格斯全集》第1版，第一卷，第479頁(yè)?！皣?guó)家是維護(hù)一個(gè)階級(jí)對(duì)另一個(gè)階級(jí)的統(tǒng)治的機(jī)器”，②《列寧全集》第2版，第三十七卷，第66頁(yè)。馬克思曾一針見(jiàn)血地指出，“資產(chǎn)階級(jí)的政府是管理資本家事務(wù)的委員會(huì)”。③《馬克思恩格斯全集》第2版，第四卷，第468頁(yè)。要建立真正民主的社會(huì)主義國(guó)家，必須打碎舊的國(guó)家機(jī)器。而社會(huì)主義政府的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主。由社會(huì)和人民將國(guó)家權(quán)力收回，使政府權(quán)力由壓制社會(huì)與人民的力量變?yōu)樯鐣?huì)和人民自己的權(quán)力。馬克思在評(píng)價(jià)巴黎公社的意義曾說(shuō)過(guò)：“它所采取的某些措施，只能表明通過(guò)人民自己實(shí)現(xiàn)的人民管理制的發(fā)展方向?！雹堋恶R克思恩格斯選集》第2版，第二卷，第378頁(yè)、第382—383頁(yè)。列寧成功地領(lǐng)導(dǎo)了俄國(guó)的十月社會(huì)主義革命，建立了蘇維埃政權(quán)。在闡述蘇維埃政權(quán)性質(zhì)時(shí)，他指出，政權(quán)歸蘇維埃，就是取消舊的國(guó)家機(jī)構(gòu)，代之以新的、人民的機(jī)構(gòu)，即蘇維埃政權(quán)，就是把管理國(guó)家和監(jiān)督國(guó)家經(jīng)濟(jì)的事情完全交給工人和農(nóng)民。1917年11月5日，他在《告人民書》中大聲疾呼：“勞動(dòng)者同志們！請(qǐng)記住，現(xiàn)在是你們自己管理國(guó)家。如果你們自己不團(tuán)結(jié)起來(lái)，不把國(guó)家的一切事務(wù)自己擔(dān)當(dāng)起來(lái)，誰(shuí)也幫不了你們。你們的蘇維埃從現(xiàn)在起就是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，即擁有全權(quán)的決策機(jī)關(guān)?！雹佟读袑幦返?版，第三十三卷，第62頁(yè)。馬克思還指出，社會(huì)主義國(guó)家應(yīng)該是“社會(huì)共和國(guó)”和民主共和國(guó)，人民只有在民主共和國(guó)的政治形式下，才能取得統(tǒng)治地位。恩格斯則進(jìn)一步指出，民主共和國(guó)甚至是無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政的特殊形式。社會(huì)主義國(guó)家還要將議會(huì)制的長(zhǎng)處與直接民主制的長(zhǎng)處結(jié)合起來(lái)，社會(huì)主義政府管理既要重視發(fā)揮議會(huì)制的長(zhǎng)處，也要發(fā)揮直接民主制的長(zhǎng)處。而政府管理的唯一目的就是為全體人民服務(wù)。正如恩格斯所說(shuō)的：與資本主義制度不同的是，社會(huì)主義、共產(chǎn)主義社會(huì)是在生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上“用社會(huì)財(cái)產(chǎn)來(lái)為全社會(huì)謀福利”。

這些思想都被毛澤東、鄧小平、江澤民等繼承并加以發(fā)展。毛澤東認(rèn)為，國(guó)體問(wèn)題是認(rèn)識(shí)政府管理本質(zhì)必須首先弄清楚的問(wèn)題，他說(shuō)：“這個(gè)國(guó)體問(wèn)題，從前清末年起，鬧了幾十年還沒(méi)鬧清楚。其實(shí)，它只是指的一個(gè)問(wèn)題，就是社會(huì)各階級(jí)在國(guó)家中的地位?！雹凇睹珴蓶|選集》第二卷，北京：人民出版社，1991年，第676頁(yè)。并且毛澤東根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況，發(fā)展了馬克思主義關(guān)于無(wú)產(chǎn)階級(jí)政權(quán)的思想，提出社會(huì)主義中國(guó)的國(guó)體應(yīng)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政。根據(jù)人民民主專政的要求，毛澤東提出，“議行合一”是社會(huì)主義政權(quán)建立必須堅(jiān)持的原則。并且在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問(wèn)題》這一光輝文獻(xiàn)中，對(duì)于在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期如何堅(jiān)持人民民主專政的問(wèn)題作出精辟的闡述。十一屆三中全會(huì)以后，鄧小平在領(lǐng)導(dǎo)改革開(kāi)放過(guò)程中對(duì)四項(xiàng)基本原則始終不渝的堅(jiān)持，以及江澤民對(duì)于建立有中國(guó)特色的行政管理體制必須堅(jiān)持的原則的創(chuàng)造性的闡述，都是對(duì)馬克思主義經(jīng)典作家公共行政本質(zhì)思想的繼承和發(fā)展。

（二）關(guān)于政府管理目的理論思想

馬克思主義經(jīng)典作家還闡述了無(wú)產(chǎn)階級(jí)政府管理的目的。馬克思和恩格斯指出，工人階級(jí)上升為統(tǒng)治階級(jí)以后，“必須盡可能地增加生產(chǎn)力的總量”，“把生產(chǎn)發(fā)展到能夠滿足全體成員需求的規(guī)模?！雹邸恶R克思恩格斯選集》第一卷，第223頁(yè)。列寧在《蘇維埃政權(quán)的當(dāng)前任務(wù)》一文中提出，在任何社會(huì)主義的革命中，當(dāng)無(wú)產(chǎn)階級(jí)奪取政權(quán)的任務(wù)解決以后，必然要把創(chuàng)造更高于資本主義社會(huì)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的根本任務(wù)提到首位，這個(gè)根本任務(wù)就是提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。因?yàn)橹挥袆?chuàng)造出比資本主義制度更高的勞動(dòng)生產(chǎn)率，才能最終過(guò)渡到共產(chǎn)主義，這畢竟是新社會(huì)戰(zhàn)勝舊社會(huì)最根本的東西。毛澤東認(rèn)為，如果共產(chǎn)黨人在生產(chǎn)工作上無(wú)知，不能很快地學(xué)會(huì)生產(chǎn)工作，不能使生產(chǎn)事業(yè)盡可能迅速地恢復(fù)和發(fā)展，不能使一般人民的生活有所改善，就不能維持政權(quán)，就會(huì)站不住腳，就會(huì)要失敗。④《毛澤東選集》第四卷，北京：人民出版社，1996年，第1428頁(yè)。因此，廣大黨員干部都要學(xué)會(huì)做經(jīng)濟(jì)工作。他在黨的七屆二中全會(huì)上鄭重指出：“我們必須學(xué)會(huì)自己不懂的東西，向一切內(nèi)行的人們（不管什么人）學(xué)經(jīng)濟(jì)上作。拜他們做老師，恭恭敬敬地學(xué)，老老實(shí)實(shí)地學(xué)”。⑤《毛澤東選集》第四卷，北京：人民出版社，1996年，第1481頁(yè)。鄧小平在認(rèn)真總結(jié)歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，深刻剖析社會(huì)主義生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑矛盾運(yùn)動(dòng)的基礎(chǔ)上，明確提出：社會(huì)主義的根本任務(wù)是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，社會(huì)主義國(guó)家的行政管理必須以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。他指出：“在社會(huì)主義國(guó)家，一個(gè)真正的馬克思主義政黨在執(zhí)政以后，一定要致力于發(fā)展生產(chǎn)力，并在這個(gè)基礎(chǔ)上逐步提高人民的生活水平。”⑥《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1994年，第28頁(yè)。他強(qiáng)調(diào)，搞社會(huì)主義，中心任務(wù)就是發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，因此各級(jí)黨委和政府，一定要緊緊扭住這個(gè)中心，一切工作都要服從這個(gè)中心，一天也不能放松經(jīng)濟(jì)工作。江澤民繼承和發(fā)展了他們的思想，并把發(fā)展作為執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)和行政管理體制改革的出發(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn)。他認(rèn)為，只有緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，牢牢抓住發(fā)展這個(gè)要?jiǎng)?wù)，進(jìn)行政治體制改革和深化行政管理體制改革，才能有明確的目標(biāo)和正確的方向，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義國(guó)家行政管理的目的。

（三）關(guān)于公共行政職能的理論思想

馬克思主義經(jīng)典作家在深刻分析了資本主義生產(chǎn)方式內(nèi)在矛盾的基礎(chǔ)之上，深刻地揭示了自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在著市場(chǎng)失靈，提出了政府公共行政職能的理論。馬克思主義創(chuàng)始人認(rèn)為，政府的基本職能包括兩個(gè)方面，一是政治統(tǒng)治職能，二是公共職能或公共事務(wù)管理職能。社會(huì)主義國(guó)家的政府需要承擔(dān)起一般管理、滿足社會(huì)共同需要、社會(huì)保險(xiǎn)與保障、救災(zāi)等公共職能。馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》一書中指出，社會(huì)總產(chǎn)品在進(jìn)行個(gè)人分配之前，必須先作6項(xiàng)扣除：一是用來(lái)補(bǔ)償消費(fèi)掉的生產(chǎn)資料的部分；二是用來(lái)擴(kuò)大再生產(chǎn)的追加部分；三是用來(lái)應(yīng)付不幸事故、自然災(zāi)害等的后備基金或保險(xiǎn)基金；四是和生產(chǎn)沒(méi)有直接關(guān)系的一般管理費(fèi)用；五是用來(lái)滿足共同需要的部分，如學(xué)校、保健設(shè)施等；六是為喪失勞動(dòng)能力的人等設(shè)立的基金。①《馬克思恩格斯選集》，第三卷，北京：人民出版社，1995年，第302－303頁(yè)。其中，一般管理、學(xué)校與保健等共同需要、保險(xiǎn)與救災(zāi)等方面的支出，是由政府來(lái)履行的。②唐鐵漢：《馬克思主義公共行政思想原論》，《當(dāng)代馬克思主義研究》2005年，第5期。毛澤東繼承了馬克思主義關(guān)于政府職能的思想，并結(jié)合當(dāng)時(shí)中國(guó)的實(shí)際進(jìn)行了具體闡述。他除了強(qiáng)調(diào)，政府要將經(jīng)濟(jì)職能放在十分突出的重要地位以外，還針對(duì)社會(huì)主義國(guó)家政府如何發(fā)展文化事業(yè)進(jìn)行了精辟的論述，提出了一系列的思想和觀點(diǎn)。他提出：使中華民族以其先進(jìn)的文化立于世界民族之林；要促進(jìn)文化的繁榮和科技的進(jìn)步，必須堅(jiān)持“百花齊放，百家爭(zhēng)鳴”的方針；尊重知識(shí)分子，充分發(fā)揮他們?cè)谏鐣?huì)主義建設(shè)中的作用，等等。在政府的對(duì)外職能方面，毛澤東發(fā)展了列寧的和平共處思想，指出，要在和平共處五項(xiàng)原則的基礎(chǔ)上建立和發(fā)展同一切國(guó)家的友好關(guān)系，并且主張?jiān)谄降然ダA(chǔ)上恢復(fù)和發(fā)展對(duì)外商貿(mào)關(guān)系。鄧小平主張政府集中力量提供社會(huì)基本公共產(chǎn)品，以滿足社會(huì)公共需要，從而實(shí)現(xiàn)政府職能公共化。政府要重點(diǎn)發(fā)展科學(xué)、教育、基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)。江澤民發(fā)展了馬克思主義政府職能的思想，他指出，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下的政府職能是公共職能，政府的主要作用是提供公共產(chǎn)品與社會(huì)服務(wù)，集中精力發(fā)展科學(xué)技術(shù)、教育與社會(huì)事業(yè)。

（四）關(guān)于行政法制的理論思想

馬克思主義經(jīng)典作家在分析國(guó)家的產(chǎn)生和在不同的社會(huì)形態(tài)下社會(huì)基本矛盾運(yùn)動(dòng)規(guī)律的時(shí)候，深刻闡述了法律作為上層建筑重要組成部分的性質(zhì)和作用，以及它與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的關(guān)系。指出，法律是社會(huì)統(tǒng)治的一種工具，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的社會(huì)規(guī)范。恩格斯在《論住宅問(wèn)題》中說(shuō)：“在社會(huì)發(fā)展某個(gè)很早的階段，產(chǎn)生了這樣一種需要：把每天重復(fù)著的生產(chǎn)、分配和交換產(chǎn)品的行為用一個(gè)共同規(guī)則概括起來(lái)，設(shè)法使個(gè)人服從生產(chǎn)和交換的一般條件。這個(gè)規(guī)則首先表現(xiàn)為習(xí)慣，后來(lái)便成了法律。隨著法律的產(chǎn)生，就必然產(chǎn)生出以維護(hù)法律為職責(zé)的機(jī)關(guān)——公共權(quán)力，即國(guó)家?！雹邸恶R克思恩格斯選集》第1版，第二卷，第538—539頁(yè)。在《家庭、私有制和國(guó)家的起源》的論著中，他又明確地指出，國(guó)家決不是從外部強(qiáng)加于社會(huì)的一種力量，而是階級(jí)斗爭(zhēng)不可調(diào)和的產(chǎn)物，它是凌駕于社會(huì)之上的力量，即公共權(quán)力。作為政治組織的這種公共權(quán)力，可以抵御外來(lái)的侵略、懲治內(nèi)部的反抗，也可以組織經(jīng)濟(jì)、文化的建設(shè)。法律實(shí)質(zhì)上是維護(hù)掌管公共權(quán)力的統(tǒng)治者的地位的需要，這些統(tǒng)治者，“他們作為同社會(huì)相異化的力量的代表，必須用特別的法律來(lái)取得尊敬，憑借這種法律，他們享有了特殊神圣和不可侵犯的地位。”④《馬克思思格斯選集》第2版，第四卷，第172頁(yè)。列寧也說(shuō)過(guò)，“法律是一種政治措施”。⑤《列寧全集》第2版，第一卷，第139頁(yè)。他強(qiáng)調(diào)，工人階級(jí)在奪取了政權(quán)以后，一方面，蘇維埃政權(quán)必須依據(jù)法律，來(lái)實(shí)行“鐵的專政”，使用一切手段去鎮(zhèn)壓“任何人和任何機(jī)關(guān)攫取國(guó)家政權(quán)的某種職能的任何嘗試”；另一方面，必須依據(jù)法律，有效地進(jìn)行行政管理，并且真正地加強(qiáng)監(jiān)督，防止濫用權(quán)力。鄧小平繼承和發(fā)展了馬克思主義運(yùn)用法律武器鞏固政權(quán)、加強(qiáng)國(guó)家管理的思想，深刻總結(jié)了斯大林破壞社會(huì)主義法制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，深刻總結(jié)了我國(guó)由于熱衷于搞政治運(yùn)動(dòng)和“人治”、最終導(dǎo)致“文化大革命”的教訓(xùn)，明確、系統(tǒng)地提出了完善的社會(huì)主義法制的極端重要性，以及加強(qiáng)法制建設(shè)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、原則和一系列依法行政的理論。江澤民也高度重視依法治國(guó)和依法行政的問(wèn)題。他一再?gòu)?qiáng)調(diào)要加強(qiáng)我國(guó)民主法治的進(jìn)程，突出行政立法、依法行政的緊迫性和重要性，完善法律監(jiān)督體系。

此外，在公共行政監(jiān)督，以及如何建立高效、廉價(jià)的政府，如何實(shí)現(xiàn)公共行政的科學(xué)化等諸多問(wèn)題上，中共三代領(lǐng)導(dǎo)人也對(duì)馬克思主義經(jīng)典作家的國(guó)家管理思想進(jìn)行了與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)造性的繼承和發(fā)展。

二、共同的行政價(jià)值取向

價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)一直以來(lái)都是馬克思主義評(píng)價(jià)社會(huì)歷史現(xiàn)象的重要依據(jù)。在衡量人的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，馬克思主義也并沒(méi)有把它單純看作是人的純粹的主觀意識(shí)，而是把它放到一定的歷史范圍之內(nèi)，用具體的歷史條件和人們行為的客觀基礎(chǔ)來(lái)解釋他們的行為并進(jìn)行評(píng)價(jià)。“我們判斷一個(gè)人不能以他對(duì)自己的看法為依據(jù)，同樣，我們判斷這樣一個(gè)變革時(shí)代也不能以它的意識(shí)為依據(jù)；相反，這個(gè)意識(shí)必須從物質(zhì)生活的矛盾中，從社會(huì)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系之間的現(xiàn)存沖突中去解釋。”①《馬克思恩格斯選集》（第2卷），北京：人民出版社，1972年，第83頁(yè)。以馬克思主義世界觀和方法論作為指導(dǎo)的中共三代領(lǐng)導(dǎo)人，無(wú)論是毛澤東、鄧小平還是江澤民，都從人民群眾創(chuàng)造歷史這一唯物主義史觀基本觀點(diǎn)出發(fā)，把人民群眾的根本利益作為衡量公共行政價(jià)值的根本標(biāo)準(zhǔn)。

（一）毛澤東關(guān)于人民行政主體論的價(jià)值取向

毛澤東公共行政思想的價(jià)值取向集中體現(xiàn)于他的人民主體論，可以用他最有代表性的兩句話進(jìn)行概括：“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動(dòng)力”；②《毛澤東文集》第三卷，北京：人民出版社，1996年，第1041頁(yè)?！拔覀児伯a(chǎn)黨人區(qū)別于其他任何政黨的一個(gè)顯著的標(biāo)志，就是和最廣大的人民群眾取得最密切的聯(lián)系。全心全意為人民服務(wù)，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個(gè)人或小集團(tuán)的利益出發(fā)；向人民負(fù)責(zé)和向黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的一致性，這些就是我們的出發(fā)點(diǎn)?！雹邸睹珴蓶|選集》第三卷，北京：人民出版社，1991年，第1094－1095頁(yè)。縱觀毛澤東的一生，都致力于“一切為了人民，一切相信人民，一切依靠人民”的實(shí)踐。

早在《井岡山的斗爭(zhēng)》一文中，毛澤東就指出要建立“工農(nóng)兵政府”，在《新民主主義論》中，他又進(jìn)一步指出：“中國(guó)現(xiàn)在可以采取全國(guó)人民代表大會(huì)、省人民代表大會(huì)、縣人民代表大會(huì)、區(qū)人民代表大會(huì)直到鄉(xiāng)人民代表大會(huì)的系統(tǒng)”。建國(guó)后，他又強(qiáng)調(diào)：“所有制問(wèn)題基本解決以后，最重要的問(wèn)題是管理問(wèn)題”。“勞動(dòng)者有管理國(guó)家、管理軍隊(duì)、管理各種企業(yè)、管理文化教育的權(quán)利。實(shí)際上，這是社會(huì)主義制度下勞動(dòng)者最大的權(quán)利，最根本的權(quán)利。沒(méi)有這種權(quán)利，勞動(dòng)者的工作權(quán)、休息權(quán)、受教育權(quán)等權(quán)利就沒(méi)有保證?！雹軈⒁?jiàn)：毛澤東讀蘇聯(lián)《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書》社會(huì)主義部分的談話記錄稿，黨的文獻(xiàn)，1992，（5）。由此可見(jiàn)，毛澤東同志一貫重視發(fā)揮人民群眾在國(guó)家行政管理工作中的主體作用。

毛澤東公共行政價(jià)值的人民主體論，不僅表現(xiàn)在讓人民群眾參加國(guó)家的各項(xiàng)管理工作，而且還體現(xiàn)在行政存在和運(yùn)轉(zhuǎn)的終極目的都是為人民服務(wù)，都是為了實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的最大利益。就像他在《論聯(lián)合政府》中所說(shuō)：“共產(chǎn)黨人的一切言論行動(dòng)，必須以合乎最廣大人民的最大利益，為最廣大人民群眾所擁護(hù)為最高標(biāo)準(zhǔn)?！雹荨睹珴蓶|文集》第三卷，北京：人民出版社，1996年，第1096頁(yè)。為了實(shí)踐“人民主體論”的公共行政價(jià)值取向，毛澤東強(qiáng)調(diào)，我們的一切干部，不論職務(wù)高低，都是人民的勤務(wù)員，都要發(fā)揚(yáng)“大公無(wú)私”、“克己奉公”、“毫不利己，專門利人”的精神，全心全意地為人民服務(wù)。

（二）鄧小平關(guān)于人民主體論思想的繼承和發(fā)展

鄧小平在新的社會(huì)歷史條件下繼承并發(fā)展毛澤東的人民主體思想，針對(duì)改革開(kāi)放之初，國(guó)家處于歷史轉(zhuǎn)折關(guān)鍵時(shí)期的狀況，發(fā)展了“人民國(guó)家人民管理”的思想，深刻地指出，“群眾是我們力量的源泉”，“黨只有緊緊地依靠群眾，密切地聯(lián)系群眾，隨時(shí)聽(tīng)取群眾的呼聲，了解群眾的情緒，代表群眾的利益，才能形成強(qiáng)大的力量，順利完成自己的各項(xiàng)任務(wù)?！雹蕖多囆∑轿倪x》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第342頁(yè)。在他主持制定的1982年憲法中，明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！痹谏鐣?huì)主義國(guó)家行政活動(dòng)中，人民始終是國(guó)家行政管理的主體，人民的意志始終決定著行政管理的內(nèi)容和形式。他強(qiáng)調(diào)要把行政管理人員、廣大人民群眾的主動(dòng)性、創(chuàng)造性充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，積極投身社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)，基本的途徑就是實(shí)行管理的民主化。并強(qiáng)調(diào)評(píng)價(jià)行政活動(dòng)是否正確，最終要看行政活動(dòng)是否符合人民利益，要看“人民擁護(hù)不擁護(hù)”、“人民贊成不贊成”，“人民高興不高興”、“人民答應(yīng)不答應(yīng)”。鄧小平還多次表達(dá)了公共行政的根本價(jià)值在于為人民謀福利的思想，他深刻地指出：“我們進(jìn)了城，執(zhí)了政，是做官呢，還是當(dāng)人民的勤務(wù)員呢？”“如果不是做官，而是當(dāng)人民的勤務(wù)員，那就要以普通勞動(dòng)者的面貌出現(xiàn)，要平等待人，要全心全意地為人民服務(wù)?！币虼耍骷?jí)行政機(jī)構(gòu)及其工作人員應(yīng)該把自己看成是人民公仆，堅(jiān)決反對(duì)和克服顛倒主人與公仆關(guān)系、把自己看作是人民主人的官僚主義。

（三）江澤民關(guān)于人民主體論思想的完善和創(chuàng)新

黨的十三屆四中全會(huì)以后，江澤民牢牢把握“抓住機(jī)遇，深化改革，擴(kuò)大開(kāi)放，促進(jìn)發(fā)展，保持穩(wěn)定”這一大局，使“人民主體論”的公共行政價(jià)值觀更加完整和成熟。多次強(qiáng)調(diào)，人民群眾是先進(jìn)生產(chǎn)力和先進(jìn)文化創(chuàng)造的主體，也是實(shí)現(xiàn)自身利益的根本力量。為政之要義，在于以人民為主體，全心全意為人民服務(wù)。在慶祝建黨八十周年大會(huì)上的講話中，江澤民不僅明確指出：“我們黨始終堅(jiān)持人民的利益高于一切。黨除了最廣大人民的利益，沒(méi)有自己特殊的利益。黨的一切工作，必須以最廣大人民的根本利益為最高標(biāo)準(zhǔn)。”①《江澤民文選》第三卷，北京：人民出版社，2006年，第280頁(yè)。而且強(qiáng)調(diào)說(shuō)：“全心全意為人民服務(wù)，立黨為公，執(zhí)政為民，是我們黨同一切剝削階級(jí)政黨的根本區(qū)別。”②《江澤民文選》第三卷，北京：人民出版社，2006年，第279頁(yè)。因此，社會(huì)主義國(guó)家的公共行政必須以維護(hù)最廣大人民的利益為根本出發(fā)點(diǎn)。把“人民擁護(hù)不擁護(hù)”、“人民贊成不贊成”、“人民高興不高興”、“人民答應(yīng)不答應(yīng)”作為制定各項(xiàng)政策和方針的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。③《十四大以來(lái)的重要文獻(xiàn)選編：上卷》，北京：人民出版社，1996年。他還發(fā)展了馬克思主義人民公仆的思想，提出應(yīng)該建立服務(wù)型政府，強(qiáng)化政府的服務(wù)理念。要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，都要正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待手中的權(quán)力，為人民掌好權(quán)，用好權(quán)；都要深懷愛(ài)民之心，恪守為民之責(zé)，善謀富民之策，多辦利民之事；都要永遠(yuǎn)保持人民公仆的本色，真正做到從政為民，勤勞為民，廉政為民，以突出的政績(jī)?cè)旄Ｓ诿?，以良好的政風(fēng)取信于民。

三、共同的公共行政目標(biāo)

馬克思主義是無(wú)產(chǎn)階級(jí)的思想體系。它的全部?jī)?nèi)容都是圍繞著實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義，解放全人類這一崇高的目標(biāo)建立和展開(kāi)的。毛澤東、鄧小平、江澤民作為三位堅(jiān)定的馬克思主義者，在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民確立人民民主專政的國(guó)家行政管理體制，不斷深化行政管理體制改革的過(guò)程中，都體現(xiàn)出他們一脈相承的公共行政目標(biāo)——將我國(guó)建設(shè)成為一個(gè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，并最終實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義。

毛澤東曾經(jīng)指出：“共產(chǎn)主義是無(wú)產(chǎn)階級(jí)的整個(gè)思想體系，同時(shí)又是一種新的社會(huì)制度。這種思想體系和社會(huì)制度，是區(qū)別于任何別的思想體系和別的社會(huì)制度的，是自有人類歷史以來(lái)，最完全最進(jìn)步最革命最合理的?！雹堋睹珴蓶|文集》第二卷，北京：人民出版社，1996年，第686頁(yè)。鄧小平也做過(guò)類似的闡述，他說(shuō)：“為什么我們過(guò)去能在非常困難的情況下奮斗出來(lái)，戰(zhàn)勝千難萬(wàn)險(xiǎn)使革命勝利呢？就是因?yàn)槲覀冇欣硐?，有馬克思主義信念，有共產(chǎn)主義信念。我們干的是社會(huì)主義事業(yè)，最終目的是實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義?！雹荨多囆∑轿倪x》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第110頁(yè)。江澤民同樣強(qiáng)調(diào)：“我們堅(jiān)信馬克思主義關(guān)于人類社會(huì)必然走向共產(chǎn)主義這一基本原理?！雹迏⒁?jiàn)：江澤民在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立八十周年大會(huì)上的講話。

但是，三位領(lǐng)導(dǎo)人也深刻認(rèn)識(shí)到：共產(chǎn)主義只有在社會(huì)主義社會(huì)充分發(fā)展和高度發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)。因此，必須首先把我國(guó)建設(shè)成為一個(gè)現(xiàn)代化的國(guó)家，為向共產(chǎn)主義過(guò)渡創(chuàng)造條件。所以，早在黨的七大上，毛澤東就明確提出了革命勝利后，我們要建立一個(gè)“獨(dú)立、自由、民主、統(tǒng)一、富強(qiáng)的中國(guó)”的宏偉目標(biāo)。1954年，他又提出要將我國(guó)建設(shè)成為一個(gè)工業(yè)化的具有高度現(xiàn)代文明程度的偉大國(guó)家。1956年初，他再次強(qiáng)調(diào)：“我國(guó)人民應(yīng)該有一個(gè)遠(yuǎn)大的規(guī)劃，要在幾十年內(nèi)，努力改變我國(guó)在經(jīng)濟(jì)上和科學(xué)文化上的落后狀況，迅速達(dá)到世界上的先進(jìn)水平?！雹摺睹珴蓶|著作選讀》下冊(cè)，北京：人民出版社，1986年，第718頁(yè)。同年，他在《論十大關(guān)系》中明確提出了走自己的路，把我國(guó)建設(shè)成為一個(gè)強(qiáng)大的社會(huì)主義國(guó)家。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，以毛澤東為代表的第一代中國(guó)共產(chǎn)黨人，以堅(jiān)忍不拔的求索精神和理論創(chuàng)新精神，描繪了中國(guó)社會(huì)主義道路的發(fā)展藍(lán)圖，并且構(gòu)建了新中國(guó)的行政管理體制和政府管理機(jī)制。

鄧小平作為黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體成員之一和第二代領(lǐng)導(dǎo)集體的核心，在新的歷史時(shí)期，不僅提出要實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化，而且提出要建設(shè)一個(gè)富強(qiáng)、民主、文明的現(xiàn)代化的社會(huì)主義國(guó)家。他一再?gòu)?qiáng)調(diào)：“我們當(dāng)前以及今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)歷史時(shí)期的主要任務(wù)是什么？一句話，就是搞現(xiàn)代化建設(shè)。能否實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化，決定著我們國(guó)家的命運(yùn)、民族的命運(yùn)。”為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，他要求政府機(jī)構(gòu)要“根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，確定實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化的具體道路、方針、方法和措施”。⑧《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第141頁(yè)。針對(duì)鄧小平的大“三步走”戰(zhàn)略的實(shí)施情況，世紀(jì)之交，江澤民適時(shí)提出了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的新“三步走”的發(fā)展戰(zhàn)略和“全面建設(shè)小康社會(huì)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，并針對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)我們的政治發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間出現(xiàn)的失衡現(xiàn)象，提出了一系列行政管理體制改革的措施，力求找到切合中國(guó)實(shí)際的最佳行政管理模式。其根本目的也是為了實(shí)現(xiàn)公共行政最宏偉、最遠(yuǎn)大、最現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)——興邦治國(guó)、國(guó)泰民安、民富國(guó)強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)在21世紀(jì)的重新崛起。

四、共同的公共行政原則

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)原則

中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)主義國(guó)家公共行政中的領(lǐng)導(dǎo)地位是由黨的性質(zhì)、任務(wù)、指導(dǎo)思想、奮斗目標(biāo)以及我國(guó)革命和實(shí)踐所決定的。只有堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)公共管理的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證我國(guó)政府管理的社會(huì)主義方向。這也是中共三代領(lǐng)導(dǎo)人共同堅(jiān)持的公共行政原則。

我國(guó)憲法中明確規(guī)定：我國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政國(guó)家。工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是通過(guò)其先鋒隊(duì)——中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)實(shí)現(xiàn)的。早在新民主主義革命時(shí)期，毛澤東在《論人民民主專政》中就明確指出：“總結(jié)我們的經(jīng)驗(yàn)，集中到一點(diǎn)，就是工人階級(jí)（經(jīng)過(guò)共產(chǎn)黨）領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政。這個(gè)專政必須和國(guó)際革命力量團(tuán)結(jié)一致。這就是我們的公式，這就是我們的主要經(jīng)驗(yàn)，這就是我們的主要綱領(lǐng)。”①《毛澤東選集》第四卷，北京：人民出版社，1991年，第1804頁(yè)。新中國(guó)建立以后，毛澤東又在很多場(chǎng)合多次強(qiáng)調(diào)：“工、農(nóng)、兵、學(xué)、商、政、黨這七個(gè)方面，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，黨要領(lǐng)導(dǎo)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、文化教育、軍隊(duì)和政府?！雹凇睹珴蓶|著作選讀》下冊(cè)，北京：人民出版社，1986年，第832頁(yè)。其中也包括作為國(guó)家政權(quán)載體的政府及其管理。

鄧小平在領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的過(guò)程中反復(fù)強(qiáng)調(diào)的兩個(gè)基本點(diǎn)之一就是堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則。他說(shuō)：“我們要在中國(guó)實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化，必須在思想政治上堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則。這是實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化的根本前提。”③《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第164頁(yè)。而堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的核心就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革》中，他再次強(qiáng)調(diào)：“在中國(guó)這樣的大國(guó)……我們?nèi)嗣竦膱F(tuán)結(jié)，社會(huì)的安定，民主的發(fā)展，國(guó)家的統(tǒng)一，都要靠黨的領(lǐng)導(dǎo)?！?/p>

江澤民面臨新的復(fù)雜局面，更加強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。江澤民指出：“共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)工人階級(jí)歷史使命的根本保證?！雹堋墩撚兄袊?guó)特色社會(huì)主義》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2002年，第569頁(yè)。1998年7月在學(xué)習(xí)鄧小平理論工作會(huì)議上的講話上，他又說(shuō)：“政治體制改革，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，有步驟有秩序地進(jìn)行。以為發(fā)揚(yáng)民主、強(qiáng)調(diào)法制就不需要黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是錯(cuò)誤的。同時(shí)，各級(jí)黨委要學(xué)會(huì)在憲法和法律的范圍內(nèi)加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)?！雹荨对趯W(xué)習(xí)鄧小平理論工作會(huì)議上的講話》（1998年7月17日），《論黨的建設(shè)》，第293頁(yè)。因此，搞中國(guó)特色的行政管理體制改革不僅要堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，還必須不斷加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。

當(dāng)然，中共三代領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨對(duì)公共行政的領(lǐng)導(dǎo)，主要指黨對(duì)行政機(jī)關(guān)的政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國(guó)家機(jī)關(guān)推薦擔(dān)任一定層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，并不是黨組織直接行使行政機(jī)關(guān)的職能，而是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，保證行政機(jī)關(guān)獨(dú)立負(fù)責(zé)和卓有成效地開(kāi)展工作。

（二）民主集中制原則

毛澤東的民主思想是在民主革命時(shí)期和社會(huì)主義建設(shè)初期的特定歷史條件下，在進(jìn)行革命戰(zhàn)爭(zhēng)和新中國(guó)政權(quán)建設(shè)的實(shí)踐過(guò)程中，在總結(jié)革命根據(jù)地的歷史經(jīng)驗(yàn)并借鑒蘇聯(lián)社會(huì)主義國(guó)家行政管理模式的基礎(chǔ)上，逐漸形成和發(fā)展起來(lái)的。無(wú)論是革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代還是社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，毛澤東都把將中國(guó)建設(shè)成一個(gè)民主政治的社會(huì)當(dāng)作自己的奮斗目標(biāo)。毛澤東的公共行政思想深受其民主政治思想的影響，并表現(xiàn)在他對(duì)行政管理中堅(jiān)持民主集中的提倡上。

毛澤東指出，“民主集中制”原則是政府運(yùn)行必須遵循的重要原則，是民主行政的集中體現(xiàn)，它對(duì)行政組織及其行為模式起著根本性的指導(dǎo)作用。早在1937年，毛澤東在會(huì)見(jiàn)英國(guó)記者貝特蘭時(shí)就說(shuō)：“政府的組織形式是民主集中制”，“民主和集中之間，并沒(méi)有不可越過(guò)的深溝，對(duì)于中國(guó)，二者都是必需的。一方面，我們所要求的政府，必須是能夠真正代表民意的政府；這個(gè)政府一定要有全中國(guó)廣大人民群眾的支持和擁護(hù)，人民也一定要能夠自由地去支持政府，和有一切機(jī)會(huì)去影響政府的決策。這就是民主制的意義。另一方面，行政權(quán)力的集中化是必要的；當(dāng)人民要求的政策一經(jīng)民意機(jī)關(guān)而交付與自己選舉的政府的時(shí)候，即由政府去執(zhí)行，只要執(zhí)行時(shí)不違背曾經(jīng)民意通過(guò)的方針，其執(zhí)行必能順利無(wú)阻。這就是集中制的意義。只有采取民主集中制，政府的力量才特別強(qiáng)大?！雹佟睹珴蓶|選集》第一卷，北京：人民出版社，1991年，第383頁(yè)。

鄧小平深刻地闡述并積極貫徹了毛澤東的民主集中制思想。早在1962年的“七千人大會(huì)”上，他就強(qiáng)調(diào)：“民主集中制是黨和國(guó)家的最根本的制度”，“凡是違反這個(gè)制度的，都要糾正過(guò)來(lái)”，領(lǐng)導(dǎo)干部要“帶個(gè)頭，把民主集中制恢復(fù)起來(lái)，堅(jiān)持下去”。②《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第312頁(yè)。在總結(jié)文革教訓(xùn)的時(shí)候，他指出，權(quán)力過(guò)分集中“成為發(fā)生‘文化大革命’的一個(gè)重要原因，使我們付出了沉重的代價(jià)?，F(xiàn)在再也不能不解決了”，③《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第329頁(yè)。他認(rèn)為，恢復(fù)民主集中制是實(shí)現(xiàn)思想解放的一個(gè)重要條件。在行政管理中，我們要堅(jiān)持民主集中制，只有這樣，才能“造成一個(gè)又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志又有個(gè)人心情舒暢、生動(dòng)活潑那樣一種政治局面?！薄耙虼?，繼續(xù)努力發(fā)揚(yáng)民主，是我們?nèi)h今后一個(gè)長(zhǎng)時(shí)期的堅(jiān)定不移的目標(biāo)?！蔽覈?guó)行政管理的一個(gè)突出特點(diǎn)就是把民主集中制作為基本原則，運(yùn)用到行政體制、行政決策和行政運(yùn)行之中，做到行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和行政機(jī)關(guān)集中領(lǐng)導(dǎo)的有機(jī)統(tǒng)一，行政執(zhí)行的效率原則和群眾路線的有機(jī)統(tǒng)一，真正實(shí)現(xiàn)和諧的行政氛圍和環(huán)境。

在鄧小平的不斷推動(dòng)和正確領(lǐng)導(dǎo)下，民主集中制原則在黨和國(guó)家的政治生活和社會(huì)管理中逐步走上了正軌。僅僅在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中，鄧小平就針對(duì)當(dāng)時(shí)管理體制中存在的缺乏民主、法制、效率等問(wèn)題，提出了33項(xiàng)具體的改革措施，這些措施都具有較強(qiáng)的可操作性。他強(qiáng)調(diào)：首先是領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、重大問(wèn)題決策中必須實(shí)行民主集中制，要形成一把手與班子其他成員和諧健康的工作氛圍，遇事商量、集思廣益的組織機(jī)制；其次，上下級(jí)之間、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)之間必須貫徹民主集中制，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要經(jīng)常聽(tīng)取下級(jí)和群眾的意見(jiàn)，下級(jí)必須服從上級(jí)，各級(jí)人民政府服從中央政府，要堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止、推一推動(dòng)一動(dòng)、不推不動(dòng)甚至推了也不動(dòng)的現(xiàn)象；再者，在政府及其部門與行政相對(duì)人之間的關(guān)系同樣要適用民主集中制，要發(fā)揚(yáng)行政民主，同時(shí)要嚴(yán)格管理，以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共管理秩序。

中共十三屆四中全會(huì)以后，江澤民提出了許多在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新條件下完善和發(fā)展民主集中制原則的重要思想。他多次強(qiáng)調(diào)：“在改革開(kāi)放和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，民主集中制不僅不能削弱，而且必須完善和發(fā)展?！雹堋妒宕笠詠?lái)重要文獻(xiàn)選編》上冊(cè)，北京：人民出版社，2000年，第45頁(yè)?！笆裁磿r(shí)候正確貫徹了民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)原則，黨的路線和政策就較少出現(xiàn)偏差，即使出現(xiàn)了也易于糾正。”⑤《江澤民文選》第一卷，北京：人民出版社，2006年，第97，46頁(yè)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是領(lǐng)導(dǎo)班子的主要負(fù)責(zé)人在堅(jiān)持執(zhí)行民主集中制原則時(shí)，必須學(xué)會(huì)“多謀善斷”。具體說(shuō)來(lái)，就是要“必須形成和實(shí)行有效的決策機(jī)制”，并且“應(yīng)該善于審時(shí)度勢(shì)、果斷決策”?！霸跊Q斷前要謹(jǐn)慎周密地加以論證”，把多謀和善斷辯證地統(tǒng)一起來(lái)，“既能多謀又能善斷”。⑥《江澤民文選》第二卷，北京：人民出版社，2006年，第142，143頁(yè)。他強(qiáng)調(diào)，“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”這16個(gè)字“是我們貫徹民主集中制原則的具體體現(xiàn)，大家都要自覺(jué)堅(jiān)持這樣做”。所謂“集體領(lǐng)導(dǎo)”，是指“凡是重大決策和工作，都應(yīng)該提交常委會(huì)集體討論”。⑦《江澤民文選》第二卷，北京：人民出版社，2006年，第574，575頁(yè)。

可以說(shuō)，把民主集中制原則貫徹到政府管理之中，是中共三代領(lǐng)導(dǎo)人把政黨建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用于社會(huì)主義公共管理實(shí)踐的創(chuàng)舉。

（三）議行合一原則⑧劉皓：《毛澤東、鄧小平的行政管理思想比較研究》，武漢大學(xué)碩士論文，2005年5月。

議行合一原則是社會(huì)主義國(guó)家政府組織設(shè)置的基本原則。它是指在政府組織結(jié)構(gòu)中，立法、司法、行政三權(quán)的劃分是基于職能分工意義上的，而并無(wú)制衡的作用。三權(quán)之間的地位并不是平等的，也并非完全獨(dú)立，而是密切結(jié)合，按一定規(guī)則構(gòu)成的整體。行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，并對(duì)其負(fù)責(zé)。議行合一原則體現(xiàn)了社會(huì)主義人民當(dāng)家作主的地位和人民利益至上的原則，有利于密切聯(lián)系群眾，提高國(guó)家機(jī)關(guān)效率，克服官僚主義。

毛澤東早在《新民主主義論》中，就把人民代表大會(huì)及由它所選舉的政府概括為“新民主主義的共和國(guó)”的政體。他指出：“沒(méi)有適當(dāng)形式的政權(quán)機(jī)關(guān)，就不能代表國(guó)家。中國(guó)現(xiàn)在可以采取全國(guó)人民代表大會(huì)、省人民代表大會(huì)、縣人民代表大會(huì)、區(qū)人民代表大會(huì)直到鄉(xiāng)人民代表大會(huì)的系統(tǒng)，并由各級(jí)代表大會(huì)選舉政府?！雹佟睹珴蓶|選集》第二卷，北京：人民出版社，1991年，第677頁(yè)。1954年，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)，標(biāo)志著我國(guó)人民代表大會(huì)制度進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。新中國(guó)的第一部社會(huì)主義憲法確認(rèn)了人民代表大會(huì)制度是我國(guó)人民民主專政國(guó)家政權(quán)的組織形式和根本政治制度，從而議行合一也一直成為我國(guó)行政體制的基本原則。

（四）依法行政原則

從總體上說(shuō)，建國(guó)初期毛澤東還是比較注重運(yùn)用法律的手段治理國(guó)家的。他說(shuō)：“充分認(rèn)識(shí)改革中還可能出現(xiàn)某些問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)政策觀念、法制觀念和全局觀念，作好克服困難的思想準(zhǔn)備”。從新中國(guó)建立到五四憲法頒布以前，在毛澤東的領(lǐng)導(dǎo)下中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議和人民政府以共同綱領(lǐng)為基礎(chǔ)，開(kāi)展了全國(guó)范圍內(nèi)的法制建設(shè)，先后制定了工會(huì)法、婚姻法、土地改革法以及有關(guān)勞動(dòng)保護(hù)、民族區(qū)域自治和公私企業(yè)管理等法律、法令。在鎮(zhèn)壓反革命、“三反”、“五反”運(yùn)動(dòng)中，國(guó)家制定了《懲治反革命條例》和《懲治貪污條例》。五年間，新中國(guó)法律、法令、法規(guī)性文件總數(shù)達(dá)到500多件。之后，毛澤東又親自主持了新中國(guó)第一部憲法的起草工作。1957年1月，毛澤東在省市自治區(qū)黨委書記會(huì)議上還強(qiáng)調(diào)“一定要守法，不要破壞革命”的法制。法律是上層建筑。我們的法律是勞動(dòng)人民自己制定的。它是維護(hù)革命秩序，保護(hù)勞動(dòng)人民利益，保護(hù)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，保護(hù)生產(chǎn)力的。我們要求所有的人都遵守革命法制?！雹谮w迅：《毛澤東與新中國(guó)民主法制建設(shè)》，《社會(huì)主義研究》，2001年第1期。盡管毛澤東晚年的在治國(guó)理政的方略上走向了是人治，但是，他所奠定的法制基礎(chǔ)，卻為后來(lái)的依法治國(guó)、依法行政提供了前提和保障。

在鄧小平的著作中，從來(lái)沒(méi)有明確提出過(guò)實(shí)行依法治國(guó)、依法行政的方略，但是，他是堅(jiān)決反對(duì)人治的。在談到政治體制改革、行政體制改革時(shí)，鄧小平明確要求：“要通過(guò)改革，處理好法治和人治的關(guān)系。”他提出“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”③肖方揚(yáng)：《依法治國(guó)與法制原則》，《江淮論壇》，2001年第2期。他多次指出“一個(gè)國(guó)家的命運(yùn)建立在一兩個(gè)人的聲望上面，是很不健康的，是很危險(xiǎn)的”，④桑玉成：《依法治國(guó)與依章治黨》，《政治學(xué)》，2000年第1期?！拔覛v來(lái)不主張夸大一個(gè)人的作用，這是危險(xiǎn)的，難以為繼的。把一個(gè)國(guó)家，一個(gè)黨的穩(wěn)定建立在一兩個(gè)人的威望上，是靠不住的，很容易出問(wèn)題”。⑤尹志學(xué)：《分權(quán)治衡與現(xiàn)代法治一孟德斯鴻三權(quán)分立學(xué)說(shuō)的歷史反思與現(xiàn)實(shí)啟示》，《法律科學(xué)》，1998年第4期。此后，鄧小平還主動(dòng)要求退休，帶頭廢除職務(wù)終身制。他以自己的實(shí)際行動(dòng)向人們傳達(dá)著一個(gè)信息：他主張依法治國(guó)、依法行政。

為了強(qiáng)調(diào)依法行政的重要性，鄧小平曾指出，執(zhí)行規(guī)章制度寧可要嚴(yán)一些，不嚴(yán)就建立不起來(lái)。⑥《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第163頁(yè)。為了給依法行政奠定法制基礎(chǔ)，在我國(guó)改革開(kāi)放伊始，鄧小平就高度重視社會(huì)主義立法問(wèn)題，并給我們留下了許多精辟的論述和切實(shí)可行的立法指導(dǎo)原則。如，“法制要在執(zhí)行中完備起來(lái)，不能等”，要“修改補(bǔ)充法律，成熟一條就修改補(bǔ)充一條，不要等待‘成套設(shè)備’”；⑦《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第147頁(yè)。要實(shí)行中央立法與地方立法并舉的立法戰(zhàn)略，“有的地方可以試搞，然后經(jīng)過(guò)總結(jié)提高，制定全國(guó)通行的法律，”⑧《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第147頁(yè)。等等。在我國(guó)1982年憲法中，在鄧小平的倡導(dǎo)下，也首次以國(guó)家根本大法的形式明確規(guī)定：包括共產(chǎn)黨在內(nèi)的各政黨以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)等各種組織都“必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)，保證憲法實(shí)施的職責(zé)”，“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！?993年黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出：“各級(jí)政府機(jī)關(guān)都要依法行政、依法辦事?！边@是第一次在黨的文件中提出依法行政的要求。1995年修訂的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第55條第3款規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府必須依法行使行政職權(quán)?！?/p>

為了給依法行政提供強(qiáng)有力的組織保證。鄧小平高度重視機(jī)構(gòu)改革在民主法制建設(shè)中的作用。他第一次提出了編制就是法律，強(qiáng)調(diào)必須實(shí)行精兵簡(jiǎn)政，按照依法行政的要求，加強(qiáng)制度和法制建設(shè)，做到機(jī)構(gòu)、編制的法定化。鄧小平不僅把加強(qiáng)行政法制建設(shè)納入政治體制改革的內(nèi)容，而且始終把發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主、調(diào)動(dòng)群眾的積極性作為行政法制建設(shè)的目標(biāo)。

為了營(yíng)造政府部門依法行政的良好執(zhí)法環(huán)境。鄧小平對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法行政、依法治國(guó)的關(guān)系，也作出過(guò)許多精辟的論述。他著重強(qiáng)調(diào)，黨的執(zhí)政方式應(yīng)實(shí)現(xiàn)由主要依靠政策領(lǐng)導(dǎo)逐步向依法領(lǐng)導(dǎo)、依法執(zhí)政的重大轉(zhuǎn)變，“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，各級(jí)黨組織和黨員都必須遵守憲法和法律，黨組織不應(yīng)以黨代政，而應(yīng)支持政府機(jī)關(guān)依法行政。

鄧小平還特別強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)法律知識(shí)、增強(qiáng)法律意識(shí)、樹(shù)立法制觀念的重要性。他認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)和掌握必要的法律知識(shí)，努力提高運(yùn)用法律手段管理經(jīng)濟(jì)、管理社會(huì)的本領(lǐng)，這是新時(shí)期黨對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持黨的基本路線、保證深化改革開(kāi)放、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的基本要求。

為了使依法行政有堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)，鄧小平提出在“全體人民中樹(shù)立法制觀念”的偉大工程，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)法制重要的是要進(jìn)行教育，根本問(wèn)題是教育人”，①《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第371頁(yè)。主張通過(guò)法制宣傳教育的方式，提高人們接受法律的自覺(jué)性，讓每個(gè)社會(huì)成員將學(xué)法、守法、護(hù)法、用法內(nèi)化成為內(nèi)在的法律要求、內(nèi)在的自我意識(shí)，使法律在各個(gè)方面都得以切實(shí)地遵守、實(shí)施。

在談及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，講到轉(zhuǎn)變政府職能和維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，保障公平競(jìng)爭(zhēng)及經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者合法權(quán)益等眾多問(wèn)題時(shí)，鄧小平更是多次強(qiáng)調(diào)政府要依法進(jìn)行管理，強(qiáng)調(diào)依法行政。

世紀(jì)之交，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的新的歷史條件下，江澤民更是明確強(qiáng)調(diào)依法行政的重要性。早在1996年，在中共中央舉辦的法制講座上，江澤民就指出：“干部依法決策、依法行政是依法治國(guó)的重要基礎(chǔ)。”此后又提出：“依法行政是依法治國(guó)的重要環(huán)節(jié)?！雹凇督瓭擅裎倪x》第一卷，北京：人民出版社，2006年，第512頁(yè)。第一次將依法行政提到了作為依法治國(guó)重要基礎(chǔ)的高度。黨的十六大則把發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義政治文明作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一，并且明確提出“加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政”。黨的十六屆三中全會(huì)上，作出了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》。決定中提到：按照建立完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，政府職能轉(zhuǎn)變尚未完全到位，政府在許多方面還不同程度地存在“越位”、“缺位”、“錯(cuò)位”等現(xiàn)象，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系還沒(méi)有完全理順，政府還在管理許多不該管、管不了、實(shí)際上也管不好的事情，而一些該管的事情卻又沒(méi)有管住、管好。

完善、嚴(yán)格、細(xì)密的行政法律制度是實(shí)現(xiàn)行政管理法制化的前提，為此，江澤民多次提出要健全法律法規(guī)，實(shí)施社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)，貫徹依法治國(guó)方略。從1989年至2003年，我國(guó)依法行政進(jìn)入了建設(shè)和發(fā)展階段，《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》、《行政監(jiān)察法》、《行政復(fù)議法》等法律法規(guī)相繼出臺(tái)，為依法行政提供了法律支持。各項(xiàng)法律法規(guī)的頒布實(shí)施，擴(kuò)大了行政相對(duì)人參與行政監(jiān)督的領(lǐng)域和范圍，強(qiáng)化了對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和救濟(jì)功能，保護(hù)了行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，并在中國(guó)社會(huì)宣揚(yáng)和普及了一個(gè)重要的法治理念，即政府是責(zé)任政府，應(yīng)當(dāng)為自己的違法行為承擔(dān)責(zé)任。

為了塑造依法行政的思想前提，江澤民提出：搞好法治教育、增強(qiáng)全體公民的法律意識(shí)，這是是依法行政的基礎(chǔ)工程，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部法治觀念的增強(qiáng)和依法辦事能力的提高是首要要求。他還指出，強(qiáng)化行政監(jiān)督是依法行政的實(shí)踐保障；要建立健全依法行使權(quán)力制約機(jī)制，將黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成監(jiān)督合力，堅(jiān)決防范和制止行政機(jī)關(guān)中存在的濫用權(quán)力、違法行政的現(xiàn)象。2004年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，規(guī)劃了未來(lái)十年我國(guó)全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的目標(biāo)、任務(wù)和措施。隨著《綱要》的實(shí)施，依法行政進(jìn)入了一個(gè)全新的發(fā)展階段。

唐冰開(kāi)（1969－），女，博士，長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院副院長(zhǎng)，教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事行政思想史、行政人才測(cè)評(píng)研究。