食品安全監(jiān)管中第三方力量的培育

伊海燕

食品安全監(jiān)管中第三方力量的培育

伊海燕

指出食品安全的癥結(jié)是食品標準偏低，食品監(jiān)管方式、權(quán)限設(shè)置不合理。此外，食品行業(yè)協(xié)會、新聞媒體和消費者作為第三種力量作用沒有充分發(fā)揮也是一個重要的因素。當前，政府可以對行業(yè)協(xié)會適當放權(quán)，對新聞媒體增加保護，對消費者增加知情權(quán)方面等對第三方力量予以培育，共同構(gòu)建食品安全的防線。

食品安全；第三方力量；放權(quán)；保護

食品安全狀況目前在我國依然表現(xiàn)得令人擔憂，比如，2010年西安的“五常米”事件，湖南的金浩茶油事件，以及層出不窮的毒韭菜、毒大米、毒饅頭等事件，食品安全問題不斷發(fā)生。這些問題產(chǎn)生的癥結(jié)主要在于我國目前的立法不科學(xué)，食品標準偏低，食品監(jiān)管方式設(shè)置不合理，政府職能交叉。筆者認為，第三方力量不能充分發(fā)揮作用也是其中的一個重要因素。從社會管理創(chuàng)新的角度看，政府有必要培育食品安全中的第三方力量。

制約食品安全的環(huán)節(jié)主要有三個方面：第一是生產(chǎn)環(huán)節(jié)。保證食品安全生產(chǎn)的責(zé)任主體是生產(chǎn)者。對這一環(huán)節(jié)的監(jiān)管或監(jiān)督可以通過嚴格的立法使生產(chǎn)者不敢在生產(chǎn)過程中摻雜摻假，加入非法添加劑；第二個環(huán)節(jié)是流通環(huán)節(jié)。這一環(huán)節(jié)的主體是銷售者，銷售者執(zhí)行嚴格的進貨驗收制度將會大大減少有安全隱患的食品流入市場。當然，銷售者在銷售的過程中不當保存，或摻雜摻假，以假充真也會導(dǎo)致食品安全問題的出現(xiàn)。第三個環(huán)節(jié)是消費環(huán)節(jié)，消費者如果在購買到假冒偽劣商品時能夠積極維權(quán)，會產(chǎn)生倒逼生產(chǎn)者保證商品質(zhì)量的效果。

政府在食品安全生產(chǎn)監(jiān)管中起主導(dǎo)作用，但僅僅依靠政府的力量來監(jiān)督食品安全顯然是不足的。政府要主動地培育第三方力量，充分調(diào)動第三方力量的積極性，共同保證食品行業(yè)的安全。所謂第三方力量，是相對于政府和生產(chǎn)者而言的，在食品安全領(lǐng)域主要是指行業(yè)協(xié)會、新聞媒體和消費者。

一、第三方力量監(jiān)管的可行性分析

（一）食品行業(yè)協(xié)會

食品行業(yè)協(xié)會是介于政府、食品生產(chǎn)企業(yè)之間的社會中介組織，它是一種民間性的行業(yè)自律組織，不屬于政府管理機構(gòu)系列，國際上稱為非政府機構(gòu)（又稱NGO），屬非營利性機構(gòu)。我國大中城市基本上都建立了自己的食品行業(yè)協(xié)會，例如廣東省食品行業(yè)協(xié)會 、深圳食品行業(yè)協(xié)會、廈門市食品行業(yè)協(xié)會、重慶食品行業(yè)協(xié)會，等等。

食品行業(yè)協(xié)會的組成人員是本行業(yè)的相關(guān)經(jīng)營者，例如，廣東省食品行業(yè)協(xié)會章程第二條規(guī)定：本會由廣東省行政區(qū)域內(nèi)的食品行業(yè)企業(yè)（含餐飲服務(wù)企業(yè)）及食品機械、包裝等相關(guān)經(jīng)濟組織自愿組成，具有法人資格的非營利性、地方性社會組織和自律性行業(yè)管理組織［1］。行業(yè)協(xié)會的成員對于所在行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)食品的生產(chǎn)技術(shù)、材料來源及配方、工藝流程、成本及銷售管理、產(chǎn)品品質(zhì)等方面信息的獲取和掌握更容易，更豐富。這種內(nèi)部人士構(gòu)建的行業(yè)協(xié)會相較于政府監(jiān)管部門和廣大的消費者，更具有專業(yè)性、針對性和預(yù)見性。

食品行業(yè)協(xié)會的組織宗旨主要是制定行業(yè)職業(yè)道德準則和行規(guī)、行約，建立行業(yè)自律性機制，規(guī)范行業(yè)的自我管理，提高行業(yè)的整體素質(zhì)，維護行業(yè)的整體利益，并監(jiān)督會員執(zhí)行［1］。由于假冒偽劣食品、有毒有害食品不僅會損害消費者的利益，也會損害老實本分、合法經(jīng)營者的利益，對本行業(yè)的長期發(fā)展是有害而無利的，因此，行業(yè)協(xié)會為了捍衛(wèi)正當經(jīng)營者的合法利益，為了本行業(yè)的長期利益，避免整個行業(yè)聲譽受損，會利用自己的專業(yè)優(yōu)勢和團體優(yōu)勢，制定行業(yè)規(guī)則來防范和制止假冒偽劣及有毒有害食品，加大違法行為的機會成本。專業(yè)性和技術(shù)優(yōu)勢以及和消費者的利益相關(guān)度較高，使得食品行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管的權(quán)威性、科學(xué)性、有效性能夠得到切實的保證，行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管可以發(fā)揮政府監(jiān)管所無法發(fā)揮的作用。這其實是成本較小的一種監(jiān)督方式。食品安全監(jiān)管與政府各職能部門的監(jiān)管應(yīng)當本著有利于發(fā)揮監(jiān)管效益的原則進行分工，互相配合，各展所長，相得益彰。

（二）新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體

新聞媒體主要是指報紙、電視等傳統(tǒng)媒體，傳統(tǒng)媒體具有傳播范圍比較大、傳播速度比較快等特點。網(wǎng)絡(luò)時代下，信息的傳播速度更快、傳播范圍更大、傳播方式更加多樣。因此，在當今食品安全的形勢下，我們要重視發(fā)揮新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)作用。《食品安全法》第八條規(guī)定：“新聞媒體應(yīng)當開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標準和知識的公益宣傳，并對違反本法的行為進行輿論監(jiān)督?！庇纱丝梢?，我國政府對新聞媒體在食品安全中作用的界定是公益宣傳和輿論監(jiān)督。這是新聞媒體的責(zé)任也是權(quán)力。但由此也可以看出，我國政府對于網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)督方面重視不夠。事實上，第一時間發(fā)布食品安全信息的往往是網(wǎng)絡(luò)。相對于傳統(tǒng)媒體而言，網(wǎng)絡(luò)的速度快、交互性強，任何人都可以成為網(wǎng)絡(luò)信息的發(fā)布者和參與者，因此其影響更廣。我們要充分發(fā)揮傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體的優(yōu)點，把食品安全的信息及時地通過網(wǎng)絡(luò)或新聞媒體傳播給消費者，用正確的食品安全知識引導(dǎo)消費者的消費行為。在美國，通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布食品安全信息十分普遍，美國聯(lián)邦政府專門設(shè)立了一個“政府食品安全信息門戶網(wǎng)站”，人們可以通過該網(wǎng)站，鏈接到與食品安全相關(guān)的各個站點，查找到準確、權(quán)威并更新及時的食品安全信息［2］。目前我國民間網(wǎng)站發(fā)布的食品安全信息也不少，但是由于缺少政府或者專業(yè)機構(gòu)的參與，其真實性、權(quán)威性受到較大的質(zhì)疑。

（三）保證消費者的知情權(quán)

根據(jù)弗里曼的“利益相關(guān)者”理論，食品生產(chǎn)企業(yè)的生存和發(fā)展離不開對各種利益相關(guān)者要求的積極回應(yīng)。在食品領(lǐng)域里，利益的相關(guān)者不僅包括上級主管部門、企業(yè)股東、供應(yīng)商等，還包括消費者。食品質(zhì)量的好壞最終要通過消費者才能體現(xiàn)出來。生產(chǎn)者生產(chǎn)的最終目的是通過消費者的購買行為實現(xiàn)自身的利潤。消費者群體是龐大的，通過他們的選擇，那些經(jīng)得起實踐檢驗的好產(chǎn)品能夠擁有市場，而那些質(zhì)量不好的食品則被逐出市場。這一市場機制作用的發(fā)揮，使市場資源得以合理配置。然而在食品安全領(lǐng)域里，還存在著嚴重的信息不對稱的情況。消費者對商品的了解很多情況下僅限于商品的外觀，在對商品缺乏充分知情權(quán)的前提下，消費者選擇權(quán)的行使是盲目的，有的時候會出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象，這種現(xiàn)象又會反過來刺激一部分商品生產(chǎn)者投機取巧、生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品。在德國，如果消費者發(fā)現(xiàn)食品在保質(zhì)期間變質(zhì)，發(fā)現(xiàn)食品企業(yè)衛(wèi)生不達標，或發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)者的食品標簽不真實，都可以向當?shù)厥称繁O(jiān)管部門檢舉揭發(fā)。消費者在食品安全中的監(jiān)督作用是重大的。在我國目前沒有公益訴訟的法制環(huán)境下，我們應(yīng)多多鼓勵“王海式”的打假，調(diào)動廣大消費者和劣質(zhì)食品做斗爭的積極性，進一步完善“假一罰十”的懲罰性賠償，增加和落實對于消費者舉報的獎勵性辦法。規(guī)定商品生產(chǎn)者提供商品的完整信息，組建政府或行業(yè)組織的官方網(wǎng)站，保證消費者能夠充分了解商品的詳細信息。

二、政府對第三方力量權(quán)力的釋放

培育第三方力量需要政府權(quán)力的釋放，消除對第三方力量的懷疑，制定科學(xué)合理的制度，保障第三方監(jiān)管的權(quán)威。

（一）行業(yè)組織協(xié)會

我國目前實施的《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)第二十四、二十五條規(guī)定：“沒有食品安全國家標準的，可以制定食品安全地方標準。省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門組織制定食品安全地方標準，應(yīng)當參照執(zhí)行本法有關(guān)食品安全國家標準制定的規(guī)定，并報國務(wù)院衛(wèi)生行政部門備案。企業(yè)生產(chǎn)的食品沒有食品安全國家標準或者地方標準的，應(yīng)當制定企業(yè)標準，作為組織生產(chǎn)的依據(jù)。國家鼓勵食品生產(chǎn)企業(yè)制定嚴于食品安全國家標準或者地方標準的企業(yè)標準。企業(yè)標準應(yīng)當報省級衛(wèi)生行政部門備案，在本企業(yè)內(nèi)部適用?！边@意味著我國食品安全標準體系，排除行業(yè)標準，突出國家標準，照顧地方標準，保留企業(yè)標準。此體系中，政府規(guī)制在食品安全規(guī)制中起著決定性的作用，行業(yè)組織和企業(yè)的作用或者被排除，或者被大大弱化。食品安全領(lǐng)域信息不對稱的特征比較明顯，這就導(dǎo)致政府監(jiān)管部門和普通的消費者等外部主體往往難以完全充分掌握某一特定行業(yè)領(lǐng)域與特定品種有關(guān)的食品質(zhì)量安全的相關(guān)信息［3］。此時，行業(yè)協(xié)會的專業(yè)性便得以體現(xiàn)。但是在目前情況下，食品行業(yè)協(xié)會的作用是受限的。例如《食品安全法》第七條對食品行業(yè)協(xié)會的職能定位是：食品行業(yè)協(xié)會應(yīng)當加強行業(yè)自律，引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法生產(chǎn)經(jīng)營，推動行業(yè)誠信建設(shè)，宣傳、普及食品安全知識。這種立法規(guī)定，漠視了食品行業(yè)的作用，強化了食品監(jiān)管領(lǐng)域里的行政監(jiān)管色彩。食品行業(yè)協(xié)會在組織制定食品類相關(guān)國家標準、行業(yè)標準、地方標準，組織食品類標準的宣傳貫徹實施，參與行業(yè)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營許可證的資質(zhì)審查工作，參與行業(yè)內(nèi)重大技術(shù)改造技術(shù)創(chuàng)新技術(shù)引進和投資與開發(fā)項目的前期論證，開展行業(yè)科技成果、新產(chǎn)品鑒定，推廣優(yōu)秀科技成果，推動企業(yè)技術(shù)進步與創(chuàng)新，促進食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等方面，都需要接受法律法規(guī)的授權(quán)或政府有關(guān)部門的委托。食品行業(yè)協(xié)會工作的積極性被降低。筆者認為，在食品監(jiān)管領(lǐng)域里，政府可以從以下幾個方面放權(quán)給行業(yè)協(xié)會。

第一，培育真正由企業(yè)自發(fā)形成的組織。這類協(xié)會組織對企業(yè)有很強的吸引力，政府要善于發(fā)現(xiàn)并培植他們。要放寬對協(xié)會的審批登記制度，施行行業(yè)協(xié)會備案制度；降低行業(yè)協(xié)會的成立門檻，制定一個比較寬松的政策法規(guī)環(huán)境，為行業(yè)協(xié)會的發(fā)展提供適宜的環(huán)境。

第二，對于一些存在必要、已經(jīng)有一定影響的既存“協(xié)會”給予一定的支持,投入必需的資金或給予優(yōu)惠政策等解決其發(fā)展動力不足的問題。

第三，弱化行業(yè)協(xié)會的行政色彩。行業(yè)協(xié)會的本質(zhì)屬性是自治性，如果行業(yè)協(xié)會缺乏其應(yīng)有的自治性，而只是政府機關(guān)的附庸，那么它就難以在行業(yè)中樹立自己應(yīng)有的威信，獲得整個行業(yè)的認同，對食品行業(yè)的監(jiān)管也會力不從心。

第四，強化食品行業(yè)協(xié)會的懲罰權(quán)。借鑒《律師法》的規(guī)定，規(guī)定每個食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當加入當?shù)氐氖称沸袠I(yè)協(xié)會，入會不是自愿而是一種義務(wù)，要自覺接受行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督和管理。整個食品行業(yè)都納入食品行業(yè)協(xié)會的管理，從而避免監(jiān)管的漏洞。

第五，對于行業(yè)標準等的參與權(quán)制度化。改變目前行業(yè)協(xié)會對于國家標準和行業(yè)標準的制定需要授權(quán)或接受委托的被動局面，這種授權(quán)和委托要制度化、規(guī)范化、長期化，使之成為一種制度性的規(guī)定，有利于行業(yè)協(xié)會增加社會責(zé)任感，有利于行業(yè)協(xié)會工作積極性的調(diào)動。

（二）新聞媒體網(wǎng)絡(luò)

政府首先要放松對新聞媒體的審查力度。對于食品安全中出現(xiàn)的問題，政府要讓新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體敢說，敢于通過調(diào)查還原事情的真相。第二，加大對新聞媒體工作者的保護力度。對媒體工作者的保護，要從刑法的角度加大保護。

（三）消費者協(xié)會

要進一步探索消費者協(xié)會等進行公益訴訟的相關(guān)具體制度。解決消費者小額訴訟的困擾，嚴格執(zhí)行對生產(chǎn)者“假一罰十”的懲罰性賠償制度，落實消費者舉報獎勵制度,充分調(diào)動消費者維權(quán)的積極性。

三、第三方監(jiān)管權(quán)威的保證

當然，食品行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管容易產(chǎn)生“自遮家丑”的疑慮，新聞媒體的監(jiān)督容易出現(xiàn)“自造新聞”的虛假，消費者的監(jiān)督容易落入“無權(quán)監(jiān)督”的尷尬。保證第三方監(jiān)督的權(quán)威性是發(fā)揮第三方監(jiān)管力量的前提。

對于食品行業(yè)協(xié)會而言，政府對其有一種監(jiān)督和引導(dǎo)的職責(zé)。當前，政府要盡快為食品行業(yè)建立信息平臺，與各地工商部門建立定期的溝通機制，雙方信息暢通。其次，建立一個獨立的是檢測平臺，建立食品檢測中心。工商、食品行業(yè)協(xié)會和檢測平臺三者相互關(guān)聯(lián)而又獨立的運作，為社會提供真實的食品安全信息。

對于新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體而言，政府需要強化對新聞行業(yè)從業(yè)操守紀律的規(guī)定，在社會中廣泛宣傳媒體從業(yè)人員的職業(yè)道德，杜絕不公正、不客觀的惡意炒作。

四、結(jié)論

民以食為天,食以安為先。食品安全監(jiān)管是一個系統(tǒng)工作，在科學(xué)立法、權(quán)力合理設(shè)置的社會大環(huán)境下，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，賦權(quán)給行業(yè)協(xié)會、新聞媒體和消費者等第三方力量，引導(dǎo)其主動參與食品安全監(jiān)管，同時保證其監(jiān)督管理的權(quán)威性，一起為食品安全構(gòu)筑堅固的防線。

[1]http://baike.baidu.com/view/6738346.htm

[2]張守文.發(fā)達國家食品安全監(jiān)管體制的主要模式及對我國的啟示[J].中國食品學(xué)報，2008(6).

[3]鄭小偉,王艷林.食品安全監(jiān)管中的第三方力量[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報,2011(5-6).

R155

A

1673-1999（2012）12-0098-03

伊海燕（1977-），女，河南永城人，碩士，安徽經(jīng)濟管理學(xué)院（安徽合肥230059）公共管理系講師。

2012-04-03

安徽省教育廳高等學(xué)校省級優(yōu)秀青年人才基金（2012SQRW252）。