少數(shù)民族地區(qū)創(chuàng)新社會(huì)管理的探討

王莉君

少數(shù)民族地區(qū)創(chuàng)新社會(huì)管理的探討

王莉君

少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)管理關(guān)系到民族地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展，創(chuàng)新民族地區(qū)社會(huì)管理離不開少數(shù)民族公眾的參與。從以“保障民生”為重點(diǎn)的社會(huì)管理和以“突發(fā)事件”為代表的政府公共危機(jī)管理兩方面論述了民族地區(qū)公眾參與社會(huì)管理的必要性，分析了現(xiàn)階段創(chuàng)新政府社會(huì)管理存在的諸多制約因素，提出了解決這些制約因素的思路。

少數(shù)民族；社會(huì)管理；保障民生；突發(fā)事件

少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)管理關(guān)系到民族地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展。創(chuàng)新民族地區(qū)社會(huì)管理離不開少數(shù)民族公眾的參與。當(dāng)前，少數(shù)民族地區(qū)的民生問題在社會(huì)發(fā)展進(jìn)步中日益凸顯，成為黨和政府關(guān)注的重點(diǎn)問題。此外，近些年來，民族地區(qū)危機(jī)事件的發(fā)生越來越多，這些危機(jī)事件威脅著少數(shù)民族地區(qū)的穩(wěn)定和公眾的生命安全。創(chuàng)新民族地區(qū)社會(huì)管理，實(shí)現(xiàn)公眾廣泛而有序的參與，是解決民族地區(qū)以“保障民生”為重點(diǎn)的社會(huì)管理和以“突發(fā)事件”為代表的政府公共危機(jī)管理的重要基礎(chǔ)。

一、少數(shù)民族地區(qū)公眾參與社會(huì)管理的必要性

民族地區(qū)的穩(wěn)定關(guān)系到社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步和國家的長治久安，創(chuàng)新民族地區(qū)社會(huì)管理已迫在眉睫。在落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的前提下，公眾參與民族地區(qū)社會(huì)管理已顯得越來越重要。

（一）少數(shù)民族參與以“保障民生”為重點(diǎn)的社會(huì)管理的必要性

1.實(shí)現(xiàn)民族平等，保證少數(shù)民族當(dāng)家作主的必然要求。要實(shí)現(xiàn)民族平等、民族團(tuán)結(jié)，一條重要的途徑就是讓民族地區(qū)人們參與到政府社會(huì)管理中來，這樣不僅保證了少數(shù)民族地區(qū)人們當(dāng)家作主，也使他們的主人翁意識得以體現(xiàn)。少數(shù)民族地區(qū)人們通過參與各項(xiàng)政府社會(huì)管理工作，便于他們更好地理解國家和政府的各項(xiàng)方針政策，這將有利于國家關(guān)于少數(shù)民族地區(qū)政策的制定與落實(shí)。

2.整合社會(huì)力量，提高政府社會(huì)管理效率的必然要求。少數(shù)民族地區(qū)由于地處偏遠(yuǎn)，條件較差，政府的社會(huì)管理能力往往會(huì)受到諸多客觀因素的限制。如果讓民族地區(qū)人們參與到政府的社會(huì)管理過程中來，這便于整合各種社會(huì)力量，解決政府失效問題，使政府與公眾形成良性循環(huán)互動(dòng)，更好地提高政府社會(huì)管理的效率。

（二）少數(shù)民族參與以“突發(fā)事件”為代表的政府公共危機(jī)管理的必要性

1.有利于降低危機(jī)帶來的各種損失。由于邊疆少數(shù)民族地區(qū)地處偏遠(yuǎn)、交通不便等各種因素，加之少數(shù)民族地區(qū)政府的人力、物力、財(cái)力有限，這些地區(qū)若發(fā)生的公共危機(jī)往往會(huì)給當(dāng)?shù)貛砀蟮膿p失。少數(shù)民族地區(qū)公眾的參與，有利于整合各種社會(huì)力量，把因公共危機(jī)導(dǎo)致的損失降低到最小限度，這也便于盡快恢復(fù)危機(jī)后的各項(xiàng)工作。

2.有利于提高公眾的危機(jī)意識，增強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)自救能力。在政府公共危機(jī)管理過程中，公眾既是危機(jī)管理的直接對象，同時(shí)也是非常重要的公共危機(jī)管理主體。事實(shí)上，很多危機(jī)和災(zāi)難的發(fā)生，都與公眾自身的危機(jī)意識欠缺、防范能力差有關(guān)。民族地區(qū)公眾通過參與政府公共危機(jī)管理過程，必有利于提高公眾的危機(jī)意識，進(jìn)而提高社會(huì)自我救助能力。民族地區(qū)公眾可以組織、幫助更多的人們開展自救，也可以提供一些互救的方式，同時(shí)可以直接給以物質(zhì)、精神等各方面的援助［1］。這樣的救助體系，能使身處危機(jī)中的人們體會(huì)到社會(huì)本身巨大的力量。

3.有利于彌補(bǔ)少數(shù)民族地區(qū)危機(jī)管理中的“政府失效”問題。“政府失效性”是指當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，政府在短期內(nèi)所能提供的公共資源極其有限，進(jìn)而導(dǎo)致對某些危機(jī)事件無法采取及時(shí)且有效的應(yīng)急措施，最終造成重大損失［2］。為解決“政府失效性”問題，政府在處理危機(jī)的過程中，除自身積極參與并發(fā)揮主導(dǎo)作用外，更應(yīng)注重民族地區(qū)公眾及社會(huì)組織的全面參與。公眾及社會(huì)組織積極參與公共危機(jī)管理，既有利于提高政府的調(diào)動(dòng)能力，也有利于發(fā)揮民族地區(qū)公眾及社會(huì)組織在危機(jī)處理過程中的自我救助能力。

4.確保政府危機(jī)管理中最大限度地維護(hù)公共利益。政府通過危機(jī)管理為全社會(huì)提供公共安全服務(wù)，這是政府的基本職責(zé)。政府危機(jī)管理以提供社會(huì)公共安全為宗旨，以保障和維護(hù)社會(huì)公共利益為目標(biāo)。從理論上說，在政府由其公共性決定的從事社會(huì)管理和提供社會(huì)公共服務(wù)的職能中，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化是政府決策和政府行為的邏輯起點(diǎn)［3］。政府在危機(jī)管理中，能否盡可能地防止公共危機(jī)的發(fā)生，能否正確處理已經(jīng)發(fā)生的公共危機(jī)事件，從而最大限度地維護(hù)和保障好公共利益，這是評價(jià)政府決策水平高低和危機(jī)管理能力強(qiáng)弱的標(biāo)準(zhǔn)［4］。公眾參與公共危機(jī)管理，可以使政府危機(jī)管理更加透明化，從而實(shí)現(xiàn)公眾對政府的監(jiān)督。

二、創(chuàng)新政府以“保障民生”為重點(diǎn)的民族地區(qū)社會(huì)管理的制約因素及解決思路

少數(shù)民族地區(qū)，由于地理?xiàng)l件和歷史因素的限制，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于我國發(fā)達(dá)地區(qū)。新形勢下，在創(chuàng)新政府以“保障民生”為重點(diǎn)的民族地區(qū)社會(huì)管理方面也面臨著諸多復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)狀況及制約因素，這些制約因素決定了創(chuàng)新政府的以“保障民生”為重點(diǎn)的民族地區(qū)的社會(huì)管理應(yīng)著重從改善生態(tài)、組織隊(duì)伍、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)、民族區(qū)域自治制度幾個(gè)方面尋求解決思路。

（一）以“保障民生”為重點(diǎn)的社會(huì)管理制約因素

1.自然環(huán)境與生態(tài)環(huán)境惡劣，增加了社會(huì)管理的難度。很多民族地區(qū)地處偏遠(yuǎn)，相當(dāng)一部分地區(qū)處于干旱地區(qū)，水資源缺乏，土地沙漠化現(xiàn)象嚴(yán)重，森林覆蓋率極低。一些民族地區(qū)地處高寒區(qū)，冰雹等自然災(zāi)害頻繁，常年平均氣溫低，自然環(huán)境極其惡劣。這在客觀上增加了少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)管理的成本，加大了少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)管理的難度。

2.人才隊(duì)伍建設(shè)滯后，組織領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍不健全。民族地區(qū)發(fā)展滯后，關(guān)鍵在于人才隊(duì)伍建設(shè)滯后，民族地區(qū)人才總量嚴(yán)重不足，人才總體水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)的東部地區(qū)。同時(shí)，少數(shù)民族干部隊(duì)伍數(shù)量不足、素質(zhì)普遍不高、文化水平較低，年輕干部嚴(yán)重不足［5］。人才隊(duì)伍建設(shè)滯后，思想觀念必然會(huì)落后，這將嚴(yán)重阻礙政府創(chuàng)新以“保障民生”為重點(diǎn)的民族地區(qū)社會(huì)管理。

3.城市化水平低，現(xiàn)代觀念不強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后。少數(shù)民族地區(qū)絕大多數(shù)城市的城市化水平較低，加上很多民族地區(qū)社會(huì)發(fā)展程度低，致使其現(xiàn)代觀念不強(qiáng)［6］。很多少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與發(fā)達(dá)地區(qū)相比仍存在很大差距。經(jīng)濟(jì)落后的現(xiàn)狀加大了政府“保障民生”的社會(huì)管理的成本和難度。

4.民族地區(qū)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)建設(shè)缺口大。大多數(shù)民族地區(qū)由于教育經(jīng)費(fèi)投入不足，義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)地區(qū)，一些學(xué)校的辦學(xué)條件十分簡陋，師資嚴(yán)重短缺。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的制約，民族地區(qū)的就業(yè)和收入增長還存在諸多困難。此外，養(yǎng)老問題也是很多少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)正面臨的一大難題。少數(shù)民族地區(qū)還存在著看病難、看病貴的問題。由于各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)建設(shè)缺口太大，增加了社會(huì)管理的難度。

5.法制建設(shè)不健全，相關(guān)政策落實(shí)不到位。由于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，人才缺乏，致使相關(guān)法律法規(guī)政策落實(shí)不到位，許多民族地區(qū)的干部和群眾也都缺乏法制意識和法律觀念。民族法規(guī)體系不夠完善和民族法制建設(shè)不健全，導(dǎo)致社會(huì)管理政策的落實(shí)缺乏保障。

（二）創(chuàng)新以“保障民生”為重點(diǎn)的社會(huì)管理思路

其一，社會(huì)管理要注重改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。民族地區(qū)要大力發(fā)展科學(xué)技術(shù)，依靠科技進(jìn)步促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的改善［7］。同時(shí)，改善生態(tài)環(huán)境離不開民族地區(qū)群眾的參與，政府應(yīng)加大宣傳力度，呼吁更多的人參與到改善生態(tài)環(huán)境的行列中來。政府在社會(huì)管理中要使社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，走可持續(xù)發(fā)展之路。

其二，政府要努力建設(shè)一支高素質(zhì)的人才隊(duì)伍和組織領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍。創(chuàng)新政府以“保障民生”為重點(diǎn)的民族地區(qū)社會(huì)管理，離不開人才的支持。培養(yǎng)少數(shù)民族干部直接關(guān)系到黨的各項(xiàng)方針、政策在民族地區(qū)的貫徹執(zhí)行，關(guān)系到民族區(qū)域自治制度的堅(jiān)持和發(fā)展，關(guān)系到少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的繁榮，關(guān)系到政府社會(huì)管理的創(chuàng)新。要進(jìn)一步擴(kuò)大少數(shù)民族地區(qū)干部隊(duì)伍的數(shù)量，提高干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)，同時(shí)要注意特別培養(yǎng)年輕干部［8］。政府還應(yīng)通過制定各種優(yōu)惠政策吸引更多的人才到少數(shù)民族地區(qū)建功立業(yè)，為政府創(chuàng)新以“保障民生”為重點(diǎn)的社會(huì)管理提供強(qiáng)有力的人才支撐。

其三，政府要加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，努力改變民族地區(qū)落后觀念。加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展是進(jìn)行社會(huì)管理、解決民族問題的重要途徑。政府要不斷創(chuàng)新發(fā)展思路，要立足于民族地區(qū)本身的優(yōu)勢，發(fā)展民族地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，要加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變。同時(shí)，政府要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，力求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源利用相協(xié)調(diào)，走可持續(xù)發(fā)展之路，樹立科學(xué)發(fā)展觀。只有加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府進(jìn)行社會(huì)管理的效率才能得以根本提高。

其四，以“教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老”為突破口，全面發(fā)展民族地區(qū)社會(huì)事業(yè)。政府應(yīng)努力改善民族地區(qū)教育落后的現(xiàn)狀，除基礎(chǔ)設(shè)施外，民族地區(qū)師資隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不完善，質(zhì)量不高。政府應(yīng)努力通過提供各項(xiàng)優(yōu)惠政策，吸引更多有學(xué)歷的知識分子到民族地區(qū)教書。此外，政府應(yīng)利用積極的就業(yè)政策以解決少數(shù)民族地區(qū)人們的實(shí)際生活困難，給失業(yè)的人們提供最低生活保障［9］。政府要努力改變民族地區(qū)醫(yī)療資源不足的現(xiàn)狀，政府可以不間斷地牽頭一些國內(nèi)高水平醫(yī)院的醫(yī)生來民族地區(qū)進(jìn)行短期醫(yī)療志愿服務(wù)，這樣既可以使民族地區(qū)人們享受到高水平醫(yī)生的救治，同時(shí)還可以通過這些醫(yī)生的指導(dǎo)，提高民族地區(qū)醫(yī)生的水平。最后，政府要不斷完善和落實(shí)民族地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。只有民族地區(qū)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)得到不斷建設(shè)，只有基本民生不斷解決，民族地區(qū)的發(fā)展才能獲得和諧穩(wěn)定的環(huán)境和良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

其五，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，不斷優(yōu)化民族地區(qū)法律法規(guī)體系。實(shí)踐證明，民族區(qū)域自治制度具有強(qiáng)大的生命力，適合我國國情，為保障少數(shù)民族當(dāng)家作主、鞏固民族團(tuán)結(jié)、實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮與發(fā)展起到了重要作用。我們要繼續(xù)堅(jiān)持民族區(qū)域自治制度，為民族地區(qū)的發(fā)展提供一個(gè)和平的環(huán)境，為民族地區(qū)社會(huì)管理提供制度支撐。此外，要不斷完善民族法規(guī)體系，通過法律宣傳等途徑加強(qiáng)民族地區(qū)干部和群眾的法制觀念。

三、創(chuàng)新政府以“突發(fā)事件”為代表的民族地區(qū)公共危機(jī)管理的制約因素及解決思路

近年來民族地區(qū)頻發(fā)公共危機(jī)事件，民族地區(qū)的公共危機(jī)管理在法律保障、組織隊(duì)伍、管理機(jī)制等方面還存在著不足和缺陷。針對這些不足和缺陷，必須提出科學(xué)而有效的解決措施。

（一）創(chuàng)新民族地區(qū)公共危機(jī)管理的制約因素

一是政府危機(jī)管理中公眾參與的法律制度保障缺乏，公眾參與政府危機(jī)管理的意識薄弱。我國目前的法律中，尚沒有公眾參與政府危機(jī)管理的權(quán)利以法律條文的形式加以確定，公眾參與政府危機(jī)管理的隨意性比較大。由于公眾參與缺乏法律制度保障，使得公眾參與政府危機(jī)管理的意識薄弱，即便有參與意識，由于缺乏法律保障，很多公眾的參與愿望和行為也無法實(shí)現(xiàn)。在政府公共危機(jī)管理中，公眾參與的自覺性和主動(dòng)性不高，當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，大多數(shù)公眾都習(xí)慣性地認(rèn)為自身是政府公共危機(jī)管理的對象，沒有意識到公眾自身也是政府公共危機(jī)管理的主體。

二是民族地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部危機(jī)管理意識薄弱，危機(jī)管理專業(yè)人才缺乏。長期以來，公眾被政府當(dāng)作危機(jī)管理的對象，很多領(lǐng)導(dǎo)干部和管理者主觀上忽視公眾參與，當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，總是采取簡單的方式應(yīng)對和處理危機(jī)。有些重大公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，政府的領(lǐng)導(dǎo)干部甚至一味地隱瞞真實(shí)情況。此外，由于民族地區(qū)政府公共危機(jī)管理的專業(yè)人才比較缺乏，使得民族地區(qū)公共危機(jī)發(fā)生后，國家和政府的各項(xiàng)政策方針無法及時(shí)傳遞給民族地區(qū)，從而使政府公共危機(jī)管理的效率大大降低。

三是民族地區(qū)政府缺乏健全的公共危機(jī)管理機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案體系。民族地區(qū)缺乏健全的公共危機(jī)管理機(jī)制，危機(jī)管理常態(tài)化建設(shè)意識薄弱。從近年來民族地區(qū)突發(fā)性公共危機(jī)事件看，民族地區(qū)政府尚未意識到公共危機(jī)頻發(fā)的隱性趨勢，危機(jī)警覺性較差，公共危機(jī)處理能力較弱。每當(dāng)公共危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，政府習(xí)慣用老方法解決新問題［10］。很多民族地區(qū)的應(yīng)急預(yù)案體系完全遵照國家總體預(yù)案的內(nèi)容制定，忽視了民族地區(qū)的特殊情況，應(yīng)急預(yù)案過于籠統(tǒng)，未能突出民族地方的特色，使得許多預(yù)案在實(shí)際操作中缺乏針對性與可行性。

（二）創(chuàng)新民族地區(qū)公共危機(jī)管理的解決思路

首先，要完善公眾參與的法律制度，提高公眾參與的積極性，擴(kuò)大公眾參與的組織基礎(chǔ)。只有與公眾參與權(quán)相關(guān)的法律制度得到建立和完善，公眾參與政府危機(jī)管理才能更好的發(fā)揮作用。要明確公眾參與的權(quán)責(zé)，盡可能地構(gòu)建公眾參與的權(quán)責(zé)機(jī)制。權(quán)責(zé)機(jī)制的建立不僅適用于公眾，在各級政府及政府的各部門間也要進(jìn)行必要的權(quán)責(zé)劃分［11］。公眾個(gè)人的力量是微小的，眾人匯聚在一起的力量就是巨大的，所以政府要努力幫助公眾建立和發(fā)展利于公眾參與的各種社會(huì)組織［12］。同時(shí)，在社會(huì)組織參與政府公共危機(jī)管理過程中，政府要給予必要的引導(dǎo)，要把社會(huì)組織的參與行為規(guī)范在法制的軌道和秩序之中。

其次，要提高民族地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部危機(jī)管理常態(tài)化意識，培養(yǎng)危機(jī)管理專業(yè)人才。民族地區(qū)政府公共危機(jī)管理的常態(tài)化建設(shè)，首先要培養(yǎng)民族地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部的公共危機(jī)管理常態(tài)化意識。只有提高領(lǐng)導(dǎo)干部的公共危機(jī)管理常態(tài)化意識，才能更好的提升他們應(yīng)對突發(fā)事件的能力。民族地區(qū)各級領(lǐng)導(dǎo)干部要注重學(xué)習(xí)相關(guān)法律規(guī)定和突發(fā)事件應(yīng)急管理的相關(guān)知識，牢固樹立居安思危的意識。在平時(shí)危機(jī)預(yù)防管理中，要對危機(jī)所處的環(huán)境及情境、危機(jī)發(fā)生的可能性概率及危機(jī)隱性潛伏期的各種情況做出科學(xué)合理的預(yù)測，盡可能將危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)中［13］。除此之外，要重視培養(yǎng)危機(jī)管理專業(yè)人才，特別是那些懂民族語言、了解民族風(fēng)俗，又具備一定管理知識的人才。通過這些措施，最終提高政府公共危機(jī)管理的效率。

第三，構(gòu)建長效的公共危機(jī)管理體系和應(yīng)急預(yù)案體系。要在民族地區(qū)構(gòu)建以各級政府為主導(dǎo)、各族人民共同參與的長效公共危機(jī)管理體系。要構(gòu)建這個(gè)體系，建立有效的危機(jī)管理溝通渠道則是必不可少的一環(huán)。只有加強(qiáng)政府與公眾的信息溝通，政府才能夠得到公眾的理解與支持，政府公共危機(jī)管理的效率才會(huì)大大提高。此外，民族地區(qū)政府部門還要對突發(fā)事件制定切實(shí)可行的預(yù)案，預(yù)案要具體詳細(xì)。一旦危機(jī)發(fā)生，政府在危機(jī)管理中要遵循迅速及時(shí)、公開透明、以人為本等原則，將突發(fā)事件的損失降低到最小的限度。應(yīng)急預(yù)案體系的制定還要注意根據(jù)不斷變化的客觀情況而變化，進(jìn)行不定期的修改和完善，只有這樣，才能確保應(yīng)急預(yù)案發(fā)揮應(yīng)有的作用。

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D633.1

A

1673-1999（2012）12-0059-03

王莉君(1988-)，女,山東青島人，西北大學(xué)（陜西西安 710127）哲學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院碩士研究生。

2012-03-27