區(qū)域行政規(guī)劃的內(nèi)涵及法律性質(zhì)

趙林衛(wèi)

區(qū)域行政規(guī)劃的內(nèi)涵及法律性質(zhì)

趙林衛(wèi)

伴隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化進程，形成了跨行政區(qū)劃的區(qū)域經(jīng)濟，然而實踐中區(qū)域經(jīng)濟卻遭遇了以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的權(quán)力行政的壁壘。面對這種現(xiàn)實困境，一種新型的、能夠解決區(qū)域經(jīng)濟和行政區(qū)劃矛盾的區(qū)域行政規(guī)劃逐漸興起，但是，目前對于區(qū)域行政規(guī)劃的內(nèi)涵及法律性質(zhì)缺乏系統(tǒng)的分析和理論上的研究，導(dǎo)致其出現(xiàn)了諸多爭議。

區(qū)域；區(qū)域經(jīng)濟一體化；區(qū)域行政規(guī)劃

改革開放以來，隨著我國城市化進程的不斷加快，促使城市人口和資本的流動日益密集化，慢慢形成了長三角、珠三角等都市圈，相應(yīng)都市圈區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟逐漸走向一體化，從而形成了區(qū)域經(jīng)濟。目前，區(qū)域經(jīng)濟一體化已成為我國經(jīng)濟和社會發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，呈遍地開花之狀，從東北振興、中部崛起、西部大開發(fā)，到湖北省武漢城市圈一體化、河南省鄭汴一體化，再到成渝經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃、山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃的獲批。區(qū)域經(jīng)濟一體化超越了傳統(tǒng)的行政區(qū)劃界限，形成跨行政區(qū)劃的區(qū)域經(jīng)濟。而在區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中，由于行政區(qū)劃上的條塊分割，地方政府作為地區(qū)利益代表，熱衷于追求自身利益最大化，這種政府的自利性往往導(dǎo)致政府行為的異化，在政策的制定、行政執(zhí)法等方面往往采取地方保護主義，對區(qū)域市場要素的跨區(qū)域流動和地區(qū)整合設(shè)置層層行政障礙，造成區(qū)域政府之間的競爭與沖突無所不在，使區(qū)域內(nèi)市場的統(tǒng)一遭遇了權(quán)力行政的壁壘。

面對區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中的現(xiàn)實困境——區(qū)域經(jīng)濟的整體性、系統(tǒng)性與行政區(qū)域上的條塊分割之間的矛盾，原有的以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政規(guī)劃體系難以滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展的客觀現(xiàn)實需求。于是，一種新型的、跨行政區(qū)劃的行政規(guī)劃逐漸興起，在長三角、珠三角、京津冀等區(qū)域，我們都可以發(fā)現(xiàn)這種區(qū)域行政規(guī)劃的身影。這種區(qū)域行政規(guī)劃是政府在特定區(qū)域內(nèi)通過具體的措施在將來一定期限內(nèi)實現(xiàn)的社會資源的優(yōu)化配置、區(qū)域經(jīng)濟和社會事務(wù)的合理部署。區(qū)域行政規(guī)劃正逐步發(fā)展成為一種解決行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟之間固有矛盾、促進區(qū)域政府協(xié)作的重要機制。

一、區(qū)域行政規(guī)劃的內(nèi)涵分析

（一）區(qū)域行政規(guī)劃的涵義

在我國，區(qū)域行政規(guī)劃習(xí)慣上簡稱為區(qū)域規(guī)劃，在區(qū)域經(jīng)濟學(xué)和區(qū)域地理學(xué)上已經(jīng)是一個比較成熟的概念，然而，在法學(xué)視角上目前鮮有涉及。不過，隨著公共行政從傳統(tǒng)的行政區(qū)行政向 “廣域行政”、“區(qū)域行政”和“協(xié)作式行政”拓展，以及為了調(diào)和區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中存在的區(qū)域經(jīng)濟的整體性與行政區(qū)域的條塊分割之間的矛盾，在我國行政機關(guān)的正式文件中，對其已有所規(guī)定，如2005年5月國務(wù)院在《關(guān)于加強國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》(國發(fā)［2005］33 號)中明確指出：“區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的特定區(qū)域國民經(jīng)濟和社會發(fā)展為對象編制的規(guī)劃，是總體規(guī)劃在特定區(qū)域的細化和落實?！眹野l(fā)改委在2006年4月25日發(fā)布的《關(guān)于區(qū)域行政規(guī)劃的若干問題》中規(guī)定：“區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的經(jīng)濟區(qū)域為對象編制的規(guī)劃?！?010年4月1日浙江省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省發(fā)改委《關(guān)于我省十二五規(guī)劃編制工作若干意見的通知》（浙政辦發(fā)［2010］39號）中指出：“區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的特定區(qū)域國民經(jīng)濟和社會發(fā)展為對象編制的規(guī)劃，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃在特定區(qū)域的細化和落實，是編制區(qū)域內(nèi)各級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃總體規(guī)劃、專項規(guī)劃的依據(jù)?！笨梢?，區(qū)域行政規(guī)劃是區(qū)域政府在特定區(qū)域內(nèi)通過具體的措施在將來一定期限內(nèi)實現(xiàn)的對跨行政區(qū)社會資源的優(yōu)化配置、區(qū)域經(jīng)濟和公共事務(wù)進行合理部署的一種行政規(guī)劃模式，區(qū)域行政規(guī)劃是具有獨特個性、特殊的行政規(guī)劃類型之一，具有區(qū)域性、行政性和經(jīng)濟性特征。區(qū)域行政規(guī)劃不以固有的行政區(qū)劃為界限，超越了固有的行政管轄，強調(diào)的是跨區(qū)域政府之間的溝通與協(xié)作，以及制定與實施過程中的參與和對話，體現(xiàn)了政府規(guī)劃權(quán)在行政主體之間的運行關(guān)系。

（二）區(qū)域行政規(guī)劃的分類

分類是為了科學(xué)地說明對象，可以說，沒有分類就沒有科學(xué)。對區(qū)域行政規(guī)劃進行類型化研究，對于進一步認識區(qū)域行政規(guī)劃，正確理解其性質(zhì)具有法律層面上的重要意義。為了對區(qū)域行政規(guī)劃進行更加切合現(xiàn)實法治的研究，筆者認為可以從以下三個角度對區(qū)域行政規(guī)劃進行分類。

其一，以區(qū)域行政規(guī)劃的編制機關(guān)不同為標(biāo)準，可以將區(qū)域行政規(guī)劃分為共同上級機關(guān)統(tǒng)一編制制定的區(qū)域行政規(guī)劃與區(qū)域行政機關(guān)平等協(xié)商共同編制的區(qū)域行政規(guī)劃。前者的編制主體包括國務(wù)院及其各部委和區(qū)域的共同上級政府機關(guān)及其職能部門，這主要是基于我國《憲法》第89條、《中華人民共和國地方各級人大和地方人民政府組織法》第59-61條對中央和地方職能劃分、地方行政機關(guān)作為上級行政機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)的法律定位?？梢?，中央政府對于全國范圍內(nèi)的經(jīng)濟和社會等公共事務(wù)具有管轄權(quán)，區(qū)域的上級政府對所管轄區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會公共事務(wù)具有管轄權(quán)［1］。而后者起主導(dǎo)作用的是區(qū)域地方政府，由區(qū)域地方政府共同參與區(qū)域事務(wù)的協(xié)調(diào)和管理。這種模式以20世紀90年代美國的“都市區(qū)域主義”為代表，其對世界其他地方進行跨行政區(qū)管治和協(xié)調(diào)發(fā)展的探討產(chǎn)生了較大影響，也為解決行政區(qū)劃與經(jīng)濟區(qū)域之間矛盾提供了新的思路，即基于自愿參與、平等協(xié)商，以彈性、動態(tài)協(xié)作的方式，通過精心規(guī)劃、充分協(xié)調(diào)、科學(xué)管理來實現(xiàn)區(qū)域的共同繁榮［2］72。

這樣根據(jù)區(qū)域行政規(guī)劃編制機關(guān)的不同進行分類，既能體現(xiàn)區(qū)域行政規(guī)劃特征之區(qū)域性、行政性，又能將其與一般規(guī)劃徹底相區(qū)別，更有利于進一步對區(qū)域行政規(guī)劃的實施、效力及其糾紛解決機制進行研究。

其二，以區(qū)域行政規(guī)劃之間是否具有上下從屬關(guān)系為標(biāo)準，區(qū)域行政規(guī)劃可以分為上位區(qū)域行政規(guī)劃與下位區(qū)域行政規(guī)劃。前者如跨區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃，后者如所跨區(qū)域之內(nèi)的任一區(qū)域的住房建設(shè)用地規(guī)劃。上位區(qū)域行政規(guī)劃是指效力居于上位的規(guī)劃，其一般具有政策性、方針性、原則性，為下位區(qū)域行政規(guī)劃制定的依據(jù)；下位區(qū)域行政規(guī)劃在效力上從屬于上位區(qū)域行政規(guī)劃，在內(nèi)容上為上位區(qū)域行政規(guī)劃的具體化。這一劃分的法律意義在于明確規(guī)劃的效力，以協(xié)調(diào)規(guī)劃之間的矛盾，使規(guī)劃保持一致。

其三，以區(qū)域行政規(guī)劃拘束力的大小為標(biāo)準，區(qū)域行政規(guī)劃可以分為拘束性區(qū)域行政規(guī)劃與非拘束性區(qū)域行政規(guī)劃。這是從區(qū)域行政規(guī)劃效力的角度進行的劃分，拘束性區(qū)域行政規(guī)劃，又稱強制性區(qū)域行政規(guī)劃，是指設(shè)定或者變更區(qū)域行政規(guī)劃主體的權(quán)利義務(wù)對其構(gòu)成實質(zhì)影響的規(guī)劃，對行政機關(guān)和行政相對人均有約束力的規(guī)劃；非拘束性區(qū)域行政規(guī)劃是指對行政相對人的權(quán)利義務(wù)未予直接設(shè)定或變更，未構(gòu)成實質(zhì)影響的規(guī)劃，但對行政機關(guān)具有拘束力，其往往通過提供一些政策、建議或信息，引導(dǎo)行政相對人在未來一定時間內(nèi)采取相應(yīng)的行為，以實現(xiàn)一定的行政目標(biāo)。

二、區(qū)域行政規(guī)劃的法律性質(zhì)

性質(zhì)是決定一事物之所以成為該事物而區(qū)別于其他事物的屬性。“法律性質(zhì)可以說是一種法律身份，目的是對行為和事物等在法律上進行科學(xué)、準確的分析?！保?］區(qū)域行政規(guī)劃作為一種特殊的行政規(guī)劃，有其獨特的個性，而這正是其與其他規(guī)劃相區(qū)別的本質(zhì)屬性。對于區(qū)域行政規(guī)劃的法律性質(zhì)問題，有學(xué)者比較贊成“分別歸類說”，即根據(jù)實踐情況進行具體認定［2］31。然而，在依法行政、法治政府框架下，區(qū)域行政規(guī)劃是應(yīng)當(dāng)有自己的定性的，更應(yīng)當(dāng)有其明確的性質(zhì)。結(jié)合我國法律、法規(guī)實際及上述對區(qū)域行政規(guī)劃的類型化研究，筆者認為，區(qū)域行政規(guī)劃可歸納為兩類：行政事實行為性質(zhì)的區(qū)域行政規(guī)劃和具體行政行為性質(zhì)的區(qū)域行政規(guī)劃。

1.行政事實行為性質(zhì)的區(qū)域行政規(guī)劃。目前，行政法學(xué)界對于行政事實行為的概念尚未達成共識，形成了五種典型的觀點：非行政法律效果說，行政法律效果非為行為目的說，客觀物質(zhì)活動說，事實效果說和自由裁量行為說。綜觀五種學(xué)說，均以不產(chǎn)生法律效果為其本質(zhì)，僅論述重點有所不同而已。所以，筆者認為，行政事實行為是與行政法律行為相對應(yīng)的一種不具有法律效果的非行政權(quán)力行為，是指國家行政機關(guān)做出的非以設(shè)定、變更、消滅相對人行政法上權(quán)利、義務(wù)為內(nèi)容的行為。其特征有：主體為各類行政主體、具有適法性、客觀上不直接產(chǎn)生行政法律效果。具體到區(qū)域行政規(guī)劃，通過上述其類型化我們可知，其中，共同上級機關(guān)統(tǒng)一編制的區(qū)域行政規(guī)劃和上位區(qū)域行政規(guī)劃具有綱領(lǐng)性和宏觀上的指導(dǎo)性，是下級機關(guān)編制規(guī)劃和下位區(qū)域行政規(guī)劃制定的依據(jù)；非拘束性區(qū)域行政規(guī)劃具有方針性、原則性，對行政相對人的權(quán)利義務(wù)未予直接設(shè)定或變更。三者的實現(xiàn)均需要規(guī)劃相對人的自愿配合，其本身不足以導(dǎo)致后續(xù)行政行為的必然發(fā)生，不足以導(dǎo)致規(guī)劃相對人權(quán)利狀態(tài)的惡化和改變，規(guī)劃機關(guān)也不積極追求這種效果，也并不以產(chǎn)生法律約束力和實現(xiàn)某種法律效果為目的。所以，三者均為不追求法律效果產(chǎn)生的非行政權(quán)力行為，屬于行政事實行為的范疇；與此同時，行政機關(guān)平等協(xié)商共同編制的區(qū)域行政規(guī)劃、下位區(qū)域行政規(guī)劃和拘束性區(qū)域行政規(guī)劃均是針對特定的地域和特定的對象，均會對人們的權(quán)利義務(wù)或利益造成影響和限制，這種影響和限制就是規(guī)劃機關(guān)在編制規(guī)劃時所期望達到的預(yù)期目標(biāo)，足以具有權(quán)益侵害性。這類規(guī)劃在編制時往往規(guī)定的比較具體詳細，具有極強的可操作性，積極追求產(chǎn)生一定的法律效果，故應(yīng)納入行政行為的范疇。

2.具體行政行為性質(zhì)的區(qū)域行政規(guī)劃。區(qū)域行政規(guī)劃是對未來一定時期內(nèi)的事項做出的預(yù)先部署和安排，從表面上看，其對公民權(quán)利義務(wù)的設(shè)定僅具有未來可能性，類似于行政立法行為，應(yīng)將其歸屬于抽象行政行為。但事實上，它與行政立法行為有著極大的區(qū)別，主要表現(xiàn)在：一是法是針對不特定的對象并可以反復(fù)地適用，非因特殊情況，理論上可以永久的存在，而有些規(guī)劃是針對特定的對象，并且規(guī)劃的效力存續(xù)一般都有明確的期限。二是法具有引導(dǎo)性，為人們提供行為準則，為“要件-法律效果”模式，而規(guī)劃則為“目的-手段”模式，是對未來的一種藍圖式設(shè)計，并不為人們提供行為準則。三是規(guī)劃的編制和通過并不完全適用立法的程序。另外，2008年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》中第十條規(guī)定：“縣級以上各級人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)依照本條例第九條的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)確定主動公開的政府信息的具體內(nèi)容，并重點公開下列政府信息：（1）行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。（2）國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策；……”從中我們可以看出，該條將“行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件”和“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策”相并列作為政府應(yīng)予以公開的信息。該條例實質(zhì)上是將區(qū)域行政規(guī)劃與行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件區(qū)分開來，作為一種相對獨立的行政活動類型，這就意味著區(qū)域行政規(guī)劃并不屬于行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。區(qū)域行政規(guī)劃不屬于行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，也意味著在現(xiàn)行法律框架之下，區(qū)域行政規(guī)劃并不是一種抽象行政行為［2］31。

具體到上述區(qū)域行政規(guī)劃的類型化，我們可知區(qū)域行政機關(guān)平等協(xié)商共同編制的區(qū)域行政規(guī)劃、下位區(qū)域行政規(guī)劃和拘束性區(qū)域行政規(guī)劃為具體行政行為性質(zhì)的區(qū)域行政規(guī)劃。因為三者均具有適用范圍的特定性、對象的特定性并且能夠直接產(chǎn)生一定的法律效果。如城市群規(guī)劃、交通類規(guī)劃等等，這些規(guī)劃對特定地域內(nèi)的規(guī)劃相對人會產(chǎn)生直接的影響，范圍較為具體明確，調(diào)整對象相對特定。所以，這類區(qū)域行政規(guī)劃應(yīng)納入具體行政行為。

值得注意的是，區(qū)域行政規(guī)劃作為一種新型的、特殊的行政模式，在分類研究的同時我們需要認清，區(qū)域行政規(guī)劃是一個開放的、動態(tài)的法律制度，分析的視角不同可能會出現(xiàn)不同的類型形式，但這并不影響所有的區(qū)域行政規(guī)劃擁有共同的內(nèi)在機理，所以，我們在探討區(qū)域行政規(guī)劃時要著眼于其機能，統(tǒng)一地加以把握［4］，要在厘清個性的基礎(chǔ)上對其共性進行整合性研究。

[1]葉必豐.長三角經(jīng)濟一體化背景下的法制協(xié)調(diào)[J].上海交通大學(xué)學(xué)報,哲學(xué)社會科學(xué)版,2004(6).

[2]李煜興.區(qū)域行政規(guī)劃研究[M].北京:法律出版社,2009.

[3]郭慶珠.行政規(guī)劃的法律性質(zhì)研究——與王青斌先生商榷[J].現(xiàn)代法學(xué),2008(6).

[4]室井力.日本現(xiàn)代行政法[M].吳微,譯.北京:中國政法大學(xué)出版社,1995:54.

DF31

A

1673-1999（2012）12-0045-03

趙林衛(wèi)(1985-)，男，河南開封人，蘇州大學(xué)(江蘇蘇州215006）王健法學(xué)院2009級碩士研究生。

2012-03-26