淺析基層行政事業(yè)單位會計委派制管理

武漢市江岸區(qū)財政局 喻 凱

在基層行政事業(yè)單位實行會計委派制管理，有利于加強行政事業(yè)單位財務會計管理，是從源頭上預防和治理腐敗，加強勤政廉政建設(shè)的一項重要舉措。本文擬以武漢市江岸區(qū)在基層行政事業(yè)單位推行會計委派制管理試點工作為例，分析改革中遇到的難點問題，提出完善建議，以利于進一步深化改革。

武漢市江岸區(qū)在總結(jié)反思2000年第一輪以“財務集中核算”、“零戶統(tǒng)管”為主要形式的會計委派制改革的基礎(chǔ)上，2007年對全區(qū)15條街道和部分10人以下的基層行政事業(yè)單位推行了新一輪的會計委派制管理試點工作，其主要特點是:委派會計人員編制管理與受派單位、與財政部門相脫離，實行市場化操作，處理好“獨立性”與“服務性”的關(guān)系；在制度方面也進行了一些探索，先后制定了《江岸區(qū)會計委派制管理試行辦法》、《江岸區(qū)委派會計人員工作職責》、《江岸區(qū)行政事業(yè)單位報賬員保障工作職責》、《江岸區(qū)會計委派單位報賬工作暫行管理辦法》等一系列制度，初步明確了各方職責；此外還制定了委派會計人員下戶服務登記制度，將會計管理寓于服務之中。從幾年來實際改革效果看，由于明確了委派會計人員相對獨立的監(jiān)督地位，并注重加強對委派會計人員的日常管理，新一輪的會計委派制度改革工作發(fā)揮了“三個有利于”的作用:一是有利于發(fā)揮委派會計人員的職能作用，有效提高了這些基層街道和小規(guī)模行政事業(yè)單位會計信息的真實性和完整性，明顯提高了會計信息質(zhì)量，顯著強化了基層行政事業(yè)單位的會計基礎(chǔ)工作；二是有利于幫助受派部門單位依法理財，規(guī)范預算管理和財政資金使用，加強國有資產(chǎn)管理；三是有利于強化內(nèi)部制約和外部監(jiān)督，堵塞財務管理漏洞，從源頭上預防和治理腐敗，有效降低了基層行政事業(yè)單位財務風險。

一、基層行政事業(yè)單位會計委派制管理難點

（一）頂層設(shè)計難點“頂層設(shè)計”不同于改革初期的自下而上的“摸著石頭過河”，而是自上而下的“系統(tǒng)謀劃”。雖然會計委派制改革經(jīng)過了前后十余年的探索，但是在制度的頂層設(shè)計方面仍然缺位，造成了改革推進過程中困難重重、步履維艱。如會計委派相關(guān)制度規(guī)定與《公司法》等一些涉及企業(yè)的法律法規(guī)有相抵觸，在《會計法》的全文中也沒有提及會計委派制這一概念。由此造成了對改革試點認識上的誤區(qū)，一些街道和部門單位的領(lǐng)導不理解、不支持這項改革，認為是在剝奪單位部門的財務自主權(quán)，對委派會計試點工作消極應付，導致會計委派制工作發(fā)展較慢、差別較大。又如會計委派制工作與公共財政改革的有效銜接也不夠，會計委派制度體系設(shè)計時沒有考慮到與公共財政管理制度的有機融合。目前會計委派制主要工作還是資金支付和會計核算，沒能真正做到對預算執(zhí)行信息及時反饋和控制，沒有真正從強化預算管理的角度推進改革。

（二）機制缺位難點 目前會計委派制工作還處在一個不斷探索、不斷完善的過程中，由于會計委派制度“頂層設(shè)計”的缺位，造成會計委派運行機制方面還存在一些盲區(qū)和誤區(qū)。如財政主管部門雖然出臺了一些相關(guān)會計委派制試點管理政策文件，如《會計委派制管理試行辦法》、《委派會計人員工作職責》、《行政事業(yè)單位報賬員保障工作職責》等，對委派會計人員、單位報賬員的職權(quán)進行了一些規(guī)定，但是由于改革試點工作還處于摸索前行的階段，對各方職權(quán)規(guī)定的還不夠規(guī)范和準確，缺乏科學、詳實的應用指引等操作指導性文件，造成了在具體操作過程中，經(jīng)常會遇到改革主體權(quán)限界定模糊、執(zhí)行監(jiān)督乏力、考核管理松散等難題。運行機制存在漏洞、不夠嚴密和規(guī)范，制約了會計委派制試點工作的實施效果。

（三）主體管理難點 委派會計人員是會計委派制改革中重要的主體。如何有效、規(guī)范的管理好委派會計人員是提高改革成效的重要環(huán)節(jié)。當前管理中的突出矛盾主要表現(xiàn)為:一方面，會計委派制度設(shè)計的局限性與調(diào)動委派會計人員積極性之間的矛盾。目前會計委派制改革試點工作中，委派會計人員全部通過人才市場面向社區(qū)公開招聘，招錄人員與人才市場簽訂勞務合同，實行委派會計聘任制，人員經(jīng)費、辦公經(jīng)費由財政部門負擔，列入預算管理。由于人員管理方式與政府公務員不同，委派會計人員合同工的薪酬水平與政府機關(guān)公務員薪酬水平還有較大差距，也沒有建立固定的薪酬增長機制，個人醫(yī)療、提干、住房以及退休后人員管理都無法明確保障，影響了委派會計的積極性。另一方面，會計委派工作要求的高質(zhì)量與委派會計人員業(yè)務能力不強之間的矛盾?？陀^說，由于薪酬水平和用人方式的限制，委派會計崗位還難以吸引高水平財務人員的興趣，造成委派會計人員素質(zhì)參差不齊，整體素質(zhì)還不是很高，缺少科班出身、精通核算、具有管理經(jīng)驗的人才，這些人為因素都在一定程度上影響了工作成效。

二、基層行政事業(yè)單位會計委派制管理完善建議

（一）著力于頂層設(shè)計，有效對接制度，打造齊抓共管的改革合力 當前需從頂層設(shè)計的角度入手，首先要探索研究制定《行政事業(yè)單位會計委派法》，從立法角度確立會計委派制的合法地位，明確規(guī)定政府財政主管部門、委派會計、受派單位之間關(guān)系，為深化會計委派制改革提供充分的法律政策依據(jù)。其次要加強會計委派制與其他財務會計專業(yè)法律法規(guī)的有效對接。如在基層行政事業(yè)單位實行會計委派制管理試點工作中，在堅持貫徹《會計法》、會計制度、會計準則的前提下，協(xié)調(diào)處理好會計委派制與《會計法》等法律法規(guī)的關(guān)系，調(diào)整和完善會計委派制相關(guān)內(nèi)容和方式，研究試行一系列會計委派制度應用指引，并積極爭取將會計委派制納入《會計法》的管理體系之中，促使會計委派制成為《會計法》體系的重要組成部分。第三，要進一步加強會計委派制改革試點工作與其他財政改革的協(xié)調(diào)配合。要將會計委派制管理與實行部門預算、政府采購制度、國庫集中收付制等財政管理制度改革銜接起來，這不但能解決基層行政事業(yè)單位會計基礎(chǔ)工作薄弱、會計信息失真、預算外資金管理松弛等問題，而且還能推動財政管理體制改革的進展，起到互動雙贏的改革效果。

（二）著力于機制創(chuàng)新，強化監(jiān)督制衡，打造“管理型”導向的運行機制 會計委派制要從“核算型”向“管理型”轉(zhuǎn)化，徹底扭轉(zhuǎn)財會機構(gòu)只是單純的核算機構(gòu)的觀念，防止各部門單位各自為政，使委派會計人員在監(jiān)督方面有標準，管理有依據(jù)，處理好監(jiān)督和服務的關(guān)系，做到服務與監(jiān)督并重，寓監(jiān)督于服務之中，提高會計工作質(zhì)量，提高監(jiān)督水平。為此，一要強化委派會計人員職責，這是依法理財?shù)那疤帷Ｎ蓵嬋藛T承擔的主要職責應包括監(jiān)督受派單位的財務收支活動，對受派單位上報的財務報告的合法性、真實性負責；監(jiān)督受派單位國有資產(chǎn)營運情況，對國有資產(chǎn)的流失承擔相應責任；監(jiān)督受派單位執(zhí)行《會計法》、《預算法》、《政府采購法》等財經(jīng)法律法規(guī)情況，對發(fā)生的違法違紀行為承擔相應責任等。二要明確賦予委派會計人員管理權(quán)限，這是依法理財?shù)谋Ｕ稀Ｎ蓵嬋藛T應被授予的管理權(quán)限主要包括監(jiān)督檢查受派單位各項財務運行和資金收支情況；直接參與制定受派單位的財務管理制度規(guī)定；參與制定受派單位的年度預決算方案；聯(lián)簽批準受派單位重大財務收支項目。三要建立健全受派單位定期反饋委派會計人員工作情況機制，這是對從業(yè)人員的監(jiān)督。受派單位要對委派會計人員的工作態(tài)度、工作質(zhì)量、工作協(xié)調(diào)指導等方面進行評比打分，直接反饋給財政主管部門，作為評價委派會計人員工作成效的重要依據(jù)之一。通過雙向互動，促進會計委派制改革向“管理型”導向轉(zhuǎn)型。

（三）著力于以人為本，提升綜合素質(zhì)，打造精益求精、凝聚人心的工作團隊 打造精益求精、凝聚人心的工作團隊，要從提高委派會計人員綜合素質(zhì)、解決其后顧之憂入手，建立健全學習機制、考核評價、長效保障機制。一要建立完善學習機制。進一步加強對委派會計人員“德”與“業(yè)”的培訓，采取自學與集中脫產(chǎn)學相結(jié)合的形式，學習內(nèi)容應涵蓋會計業(yè)務知識、思想政治、工作協(xié)調(diào)能力等方面，重點學習最新的行政事業(yè)單位財務會計政策法規(guī)，同時要強調(diào)會計人員“德”的教育，堅持以德為先，自覺遵守會計職業(yè)道德操守。要定期開展學習效果的測試，檢測學習效果，建立學習培訓檔案，避免學習培訓流于形式、走過場，要讓委派會計人員時時繃緊學習這根弦，這樣才能保證工作精益求精。二要建立完善委派人員考核評價機制?？己嗽u價內(nèi)容應包括學習培訓情況、財務會計工作情況、遵紀守法情況等。考核評價采取平時考核和年終考核相結(jié)合的形式，平時考核分季度進行，平時考核兩次不稱職則年終考核不稱職，予以待崗、辭退處理。要重視考核結(jié)果的運用，建立與薪酬掛鉤的績效工資制度，合理拉開考核績效獎勵差距，進一步加大激勵力度，調(diào)動工作積極性。三要建立長效保障機制。探索會計委派制機構(gòu)建設(shè)新途徑，可以考慮設(shè)立會計委派局，類別為科級全額事業(yè)單位，由本級財政部門主管，這樣將會計委派機構(gòu)和委派會計人員納入體制內(nèi)管理，可以徹底解決委派會計人員后顧之憂，進一步凝聚、激發(fā)工作戰(zhàn)斗力。