留守兒童保護(hù)中的監(jiān)護(hù)制度缺位與重構(gòu)

張嬌東

留守兒童保護(hù)中的監(jiān)護(hù)制度缺位與重構(gòu)

張嬌東

針對(duì)我國(guó)留守兒童保護(hù)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，分析了我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度存在的不足，介紹了德國(guó)和英國(guó)的監(jiān)護(hù)制度。對(duì)完善我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度提出了建議。

留守兒童；未成年人；監(jiān)護(hù)制度；親權(quán)制度

據(jù)全國(guó)婦聯(lián)2008年的調(diào)查結(jié)果，我國(guó)農(nóng)村有留守兒童近5800萬(wàn)人，占全國(guó)農(nóng)村兒童總數(shù)的三分之一。兒童是祖國(guó)的希望和未來(lái)，留守兒童已成為我國(guó)現(xiàn)階段必須予以高度關(guān)注的社會(huì)群體。我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模進(jìn)城務(wù)工是我國(guó)當(dāng)前及今后一定時(shí)期的人口流動(dòng)趨勢(shì)，留守兒童的規(guī)模還將隨之?dāng)U大。留守兒童是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特殊階段的獨(dú)特現(xiàn)象，目前留守兒童保護(hù)面臨的形勢(shì)嚴(yán)峻。

一、我國(guó)留守兒童權(quán)利保護(hù)的缺失

我國(guó)法律未設(shè)親權(quán)制度，監(jiān)護(hù)制度的規(guī)定又過(guò)于粗略，對(duì)隔代監(jiān)護(hù)、同輩監(jiān)護(hù)、親戚朋友監(jiān)護(hù)也沒(méi)有詳細(xì)具體的規(guī)定，只籠統(tǒng)地規(guī)定了監(jiān)護(hù)人的職責(zé)和責(zé)任，沒(méi)有任何保障措施，留守兒童受監(jiān)護(hù)權(quán)有名無(wú)實(shí)。近年來(lái)，未成年人溺水、被強(qiáng)奸、被拐賣(mài)等事件中，絕大多數(shù)是留守兒童，留守兒童生命健康等權(quán)利受侵害的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。究其原因，在于我國(guó)對(duì)留守兒童的法律保護(hù)缺位，特別是留守兒童監(jiān)護(hù)制度缺位，使得留守兒童在我國(guó)法制環(huán)境逐漸健全的背景下卻失去了保護(hù)的根基。

留守兒童是中國(guó)社會(huì)發(fā)展階段的一個(gè)獨(dú)特現(xiàn)象，世界各國(guó)立法和實(shí)務(wù)都未涉及對(duì)該問(wèn)題的研究，對(duì)留守兒童的保護(hù)沒(méi)有可直接借鑒的經(jīng)驗(yàn)。兒童是祖國(guó)的未來(lái)和希望，兒童的健康和全面發(fā)展是國(guó)家發(fā)展的基石，保護(hù)兒童是世界各國(guó)共同致力的事業(yè)。兒童保護(hù)也是世界各國(guó)法律所共同關(guān)注的重點(diǎn)，很多國(guó)家都頒布了保護(hù)兒童的專(zhuān)門(mén)法律，特別是兒童監(jiān)護(hù)制度是各國(guó)民事法律制度的重要組成部分。國(guó)際《兒童權(quán)利公約》將“兒童”界定為：“系指18歲以下的任何人，除非對(duì)其適用之法律規(guī)定成年年齡低于18歲?！蔽覈?guó)《未成年人保護(hù)法》將未成年人規(guī)定為未滿(mǎn)18歲的公民，國(guó)際兒童公約所指的兒童與我國(guó)未成年人的概念是一致的。探尋各國(guó)兒童保護(hù)足跡，借鑒各國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度立法與實(shí)踐，開(kāi)辟我國(guó)留守兒童保護(hù)的新路徑，勢(shì)在必行。

二、未成年人監(jiān)護(hù)制度比較

（一）監(jiān)護(hù)制度的流變

監(jiān)護(hù)制度起源于羅馬法。羅馬法學(xué)家塞爾維將監(jiān)護(hù)定義為：“對(duì)那些由于年齡原因而不能自我保護(hù)的自由人給予保護(hù)的、由市民法所賦予的權(quán)力?！绷_馬法的未適婚人監(jiān)護(hù)制度即是羅馬時(shí)期的未成年人監(jiān)護(hù)制度，其監(jiān)護(hù)對(duì)象包括不在家長(zhǎng)權(quán)之下的14周歲以下的男性自權(quán)人和12周歲以下的女性自權(quán)人。羅馬監(jiān)護(hù)立法還規(guī)定了保佐制度，保佐分為對(duì)精神病人的保佐和對(duì)未成年人的保佐。監(jiān)護(hù)與保佐是兩種不同的制度，依照羅馬法的格言，“監(jiān)護(hù)針對(duì)的是人，保佐針對(duì)的是物”。監(jiān)護(hù)在于補(bǔ)充被監(jiān)護(hù)人行為能力的不足，保佐在于代理被保佐人管理財(cái)產(chǎn)。隨著羅馬經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，宗族制度的衰落，家族財(cái)產(chǎn)共有制逐漸為財(cái)產(chǎn)個(gè)人所有制所取代，監(jiān)護(hù)制度逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｗo(hù)被監(jiān)護(hù)人的利益為重心，監(jiān)護(hù)變成一種具有義務(wù)性的職責(zé)?，F(xiàn)代監(jiān)護(hù)制度在羅馬監(jiān)護(hù)制度基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)，但更加突顯保護(hù)未成年人權(quán)益的立法宗旨，將未成年人監(jiān)護(hù)制度發(fā)展為一種全方位的照顧制度，是為未成年人設(shè)立的保護(hù)制度。

（二）德國(guó)和英國(guó)的監(jiān)護(hù)制度

德國(guó)民法典放棄了以權(quán)力為核心的父母親權(quán)，確立了以義務(wù)責(zé)任為內(nèi)容的父母照顧權(quán)，將父母照顧權(quán)界定為既是一項(xiàng)權(quán)利，更是一項(xiàng)義務(wù)，父母雙方平等享有和履行這一權(quán)利和義務(wù)。德國(guó)民法典還放棄了以血親和姻親為因素的親屬法定監(jiān)護(hù)和親屬會(huì)議指定監(jiān)護(hù)，確立了須經(jīng)監(jiān)護(hù)法院依職權(quán)任命的指定監(jiān)護(hù)。監(jiān)護(hù)法院通過(guò)行使監(jiān)護(hù)指定權(quán)，控制和監(jiān)督監(jiān)護(hù)事務(wù)的執(zhí)行。對(duì)未成年人的人身財(cái)產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)護(hù)是監(jiān)護(hù)人的職責(zé)。為監(jiān)督監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，德國(guó)民法典還規(guī)定了監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。監(jiān)護(hù)監(jiān)督人必須依職權(quán)時(shí)刻關(guān)注監(jiān)護(hù)人執(zhí)行監(jiān)護(hù)事務(wù)的情況。如監(jiān)護(hù)人違反監(jiān)護(hù)職責(zé)，或在有監(jiān)護(hù)人因不可抗力不能行使監(jiān)護(hù)職責(zé)、監(jiān)護(hù)人死亡、其他事由使監(jiān)護(hù)人職務(wù)解除亦或是終止的緊急情況下，監(jiān)護(hù)監(jiān)督人應(yīng)將此類(lèi)緊急情況及時(shí)報(bào)告給監(jiān)護(hù)法院。

英國(guó)的監(jiān)護(hù)制度主要包括指定監(jiān)護(hù)、法定監(jiān)護(hù)以及選定監(jiān)護(hù)。遺囑指定監(jiān)護(hù)及監(jiān)護(hù)當(dāng)局指定監(jiān)護(hù)，是英國(guó)指定監(jiān)護(hù)的兩種不同方式。英國(guó)的指定監(jiān)護(hù)制度在規(guī)定遺囑指定監(jiān)護(hù)的同時(shí)，允許國(guó)家監(jiān)護(hù)當(dāng)局在無(wú)合法遺囑指定監(jiān)護(hù)時(shí)選任合適的監(jiān)護(hù)人。

英國(guó)的法定監(jiān)護(hù)與我國(guó)的法定監(jiān)護(hù)相類(lèi)似，也是由法律直接規(guī)定。英國(guó)法律規(guī)定，被監(jiān)護(hù)人的直系尊親屬為未成年人的法定監(jiān)護(hù)人。選任監(jiān)護(hù)人，是指監(jiān)護(hù)官員以及監(jiān)護(hù)法院決定監(jiān)護(hù)人。值得借鑒的是，英國(guó)實(shí)施保障困難被監(jiān)護(hù)人家庭措施，并嚴(yán)厲打擊虐待兒童的人。為切實(shí)保障被監(jiān)護(hù)人的利益，英國(guó)成立了地區(qū)兒童保護(hù)委員會(huì)和英國(guó)收養(yǎng)與寄養(yǎng)聯(lián)合會(huì)，被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)通常被信托管理，父母一般只監(jiān)護(hù)子女的人身。

三、我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度的缺位

我國(guó)法律規(guī)定了未成年人法定監(jiān)護(hù)、指定監(jiān)護(hù)以及監(jiān)護(hù)職責(zé)等制度，但未成年人監(jiān)護(hù)體系零亂，系統(tǒng)的未成年人監(jiān)護(hù)制度尚未建立起來(lái)。伴隨社會(huì)不斷發(fā)展，未成年人保護(hù)面臨諸多新問(wèn)題，特別是現(xiàn)階段留守兒童保護(hù)這一迫切問(wèn)題，沒(méi)有可直接依據(jù)的法律?，F(xiàn)行制度缺失，理應(yīng)深刻檢討，從而為現(xiàn)階段所面臨的困境尋求解決思路。

（一）立法理念缺位

我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已發(fā)展了30年，各項(xiàng)制度都經(jīng)歷了翻天覆地的變革，現(xiàn)代家庭也發(fā)生了前所未有的變化，但我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)還停留在家庭自治、親屬監(jiān)護(hù)、身份倫理、私力救濟(jì)的法學(xué)理念上，監(jiān)護(hù)制度尚處于家庭性、親屬性、私域性的發(fā)展水平，與現(xiàn)代開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重脫節(jié)。在服務(wù)型國(guó)家建設(shè)的現(xiàn)階段，國(guó)家政府在監(jiān)護(hù)中的應(yīng)有義務(wù)職責(zé)，處在相當(dāng)后位甚至缺位的狀態(tài)。社會(huì)福利組織特別是國(guó)家和政府機(jī)構(gòu)原本承擔(dān)的監(jiān)護(hù)保障責(zé)任存在立法的空白，政府社會(huì)責(zé)任嚴(yán)重缺位。

（二）監(jiān)護(hù)內(nèi)容籠統(tǒng)，可操作性差

《民法通則》籠統(tǒng)地規(guī)定了監(jiān)護(hù)人的職責(zé)，監(jiān)護(hù)人具體如何履行監(jiān)護(hù)職責(zé)、監(jiān)護(hù)人處分被監(jiān)護(hù)人財(cái)產(chǎn)的行為是否得體、監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)人利益如何確認(rèn)，以及不依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害了被監(jiān)護(hù)人利益的情況下應(yīng)如何追究責(zé)任，都沒(méi)有具體規(guī)定。因此，規(guī)定處于有名無(wú)實(shí)的狀態(tài)，被監(jiān)護(hù)人的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利難以得到有效的保障。

（三）未區(qū)分親權(quán)與監(jiān)護(hù)

大陸法系國(guó)家都在民法典中設(shè)親屬編來(lái)界定親權(quán)與監(jiān)護(hù)。我國(guó)是大陸法系國(guó)家，卻在監(jiān)護(hù)制度上借鑒了英美法系立法模式，將親權(quán)納入監(jiān)護(hù)進(jìn)行合并處理。親權(quán)是指父母對(duì)未成年子女財(cái)產(chǎn)方面以及人身方面的保護(hù)、管教和照護(hù)的權(quán)利義務(wù)，包含權(quán)利和義務(wù)的雙重屬性，屬身份權(quán)的一種；監(jiān)護(hù)是指對(duì)沒(méi)有父母或父母無(wú)法照護(hù)的未成年人的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益進(jìn)行監(jiān)督和保護(hù)的法律規(guī)范的總和，兩種有諸多不同的制度功能。親權(quán)制度和監(jiān)護(hù)制度之間雖互為補(bǔ)充，但兩者存在本質(zhì)區(qū)別，理應(yīng)區(qū)別規(guī)范。

（四）存在諸多立法空白

我國(guó)《民法通則》對(duì)于各國(guó)所規(guī)定的父母遺囑指定監(jiān)護(hù)制度、監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)資格、監(jiān)護(hù)人選任及選任機(jī)關(guān)、監(jiān)護(hù)人申請(qǐng)辭職、撤換監(jiān)護(hù)人和監(jiān)護(hù)終止制度、監(jiān)護(hù)監(jiān)督和監(jiān)護(hù)保障制度以及監(jiān)護(hù)事務(wù)的程序制度，都沒(méi)有給予明確具體的確定。特別是在監(jiān)護(hù)制度上缺失監(jiān)督機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督，也沒(méi)有監(jiān)護(hù)保障機(jī)關(guān)的后備保障，使監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)職責(zé)的履行處于無(wú)監(jiān)督無(wú)保障的狀態(tài)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)監(jiān)護(hù)職責(zé)的真正履行。

四、我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度的重構(gòu)

（一）國(guó)家公權(quán)干預(yù)，建立公職監(jiān)護(hù)人

我國(guó)龐大的留守兒童群體的諸多權(quán)利受到現(xiàn)實(shí)的侵害，根本原因在于未成年人監(jiān)護(hù)制度的國(guó)家公權(quán)后位。從未成年人利益出發(fā)，在賦予家庭自治的同時(shí)，必須強(qiáng)化國(guó)家的公權(quán)干預(yù)，使國(guó)家承擔(dān)起對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)的補(bǔ)充責(zé)任。同時(shí)，國(guó)家應(yīng)建立公職監(jiān)護(hù)人，在沒(méi)有合適人選作監(jiān)護(hù)人的情況下，有關(guān)社團(tuán)組織可被選定擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，例如將兒童福利院或者孤兒院選定為監(jiān)護(hù)人。

（二）區(qū)分監(jiān)護(hù)和親權(quán)，建立親權(quán)制度

我國(guó)應(yīng)區(qū)分親權(quán)與監(jiān)護(hù)，建立親權(quán)制度?，F(xiàn)行將親權(quán)與監(jiān)護(hù)統(tǒng)一規(guī)范的立法模式，不能充分發(fā)揮各自的制度功能。親權(quán)是基于父母子女的身份關(guān)系而產(chǎn)生的一種專(zhuān)屬權(quán)利。對(duì)于在父母親權(quán)之下的未成年人主要由親權(quán)制度規(guī)制。而監(jiān)護(hù)則是對(duì)未成年人的人身、財(cái)產(chǎn)和其他合法權(quán)益進(jìn)行監(jiān)督和保護(hù)的法律制度，是基于法定事由或者約定而產(chǎn)生的一種權(quán)利義務(wù)關(guān)系。從世界各國(guó)來(lái)看，國(guó)家性或者社會(huì)性監(jiān)護(hù)越來(lái)越普遍，有的國(guó)家成立了專(zhuān)門(mén)監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)或者職業(yè)監(jiān)護(hù)組織專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)未成年人監(jiān)護(hù)。我國(guó)現(xiàn)階段獨(dú)特的留守兒童群體缺乏父母親權(quán)的保護(hù)，必須設(shè)置完備的監(jiān)護(hù)制度予以保護(hù)。

（三）細(xì)化監(jiān)護(hù)內(nèi)容，彌補(bǔ)立法疏漏

1.監(jiān)護(hù)的啟動(dòng)

應(yīng)在以下情況下啟動(dòng)監(jiān)護(hù)程序：(1)未成年人的父母死亡、缺乏行使親權(quán)的能力或者被剝奪親權(quán)。(2)未成年人父母通過(guò)遺囑指定監(jiān)護(hù)人，并經(jīng)過(guò)公證機(jī)關(guān)公證。(3)未成年人的近親屬或者其他親友愿意擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，并經(jīng)過(guò)監(jiān)護(hù)法院同意。(4)沒(méi)有上述人員時(shí)，由監(jiān)護(hù)法院確定未成年人住所地的兒童福利機(jī)構(gòu)或其他社團(tuán)組織擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。

2.選任監(jiān)護(hù)人

我國(guó)《民法通則》對(duì)監(jiān)護(hù)人的選任作了規(guī)定，但選任機(jī)關(guān)缺乏合理性和可行性，既有居民委員會(huì)、村民委員會(huì)，又有單位、法院的選任機(jī)關(guān)，規(guī)定實(shí)屬多余，特別是“單位”作為選任機(jī)關(guān)更是形同虛設(shè)。世界許多國(guó)家的監(jiān)護(hù)選任機(jī)關(guān)都統(tǒng)一為司法機(jī)關(guān)。我國(guó)也應(yīng)該取消單位、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的選任資格，統(tǒng)一由法院負(fù)責(zé)。可以在法院民事審判庭內(nèi)設(shè)立專(zhuān)門(mén)監(jiān)護(hù)法官，處理監(jiān)護(hù)人的選任工作。這樣，不但規(guī)范了選任程序，而且利于法院對(duì)監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)職責(zé)履行的監(jiān)護(hù)。

3.監(jiān)護(hù)職責(zé)和權(quán)利

監(jiān)護(hù)職責(zé)和權(quán)利應(yīng)該包括這樣幾個(gè)方面：(1)監(jiān)護(hù)人對(duì)被監(jiān)護(hù)人的人身照顧義務(wù)，參照親權(quán)的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)保障未成年人的人身安全、代理未成年人進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)、撫養(yǎng)未成年人、保障未成年人的受教育權(quán)，等等。（2）監(jiān)護(hù)人對(duì)被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)負(fù)有管理和照護(hù)義務(wù)，被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)都應(yīng)由監(jiān)護(hù)人制作目錄，呈遞監(jiān)護(hù)法官備案。監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)盡勤勉善良管理人的義務(wù)，管理未成年人的財(cái)產(chǎn)。在處分被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)時(shí)，應(yīng)提請(qǐng)監(jiān)護(hù)監(jiān)督人同意，并將處理建議呈遞監(jiān)護(hù)法官，由法官裁決。監(jiān)護(hù)人每年都應(yīng)制定年度用于未成年人生活、教育及財(cái)產(chǎn)管理的預(yù)算開(kāi)支，由監(jiān)護(hù)監(jiān)督人報(bào)監(jiān)護(hù)法院批準(zhǔn)。（3）為保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的利益，監(jiān)護(hù)人應(yīng)盡勤勉善良代理人的義務(wù)代理被監(jiān)護(hù)人的行為，并將代理結(jié)果呈遞監(jiān)護(hù)法官備案。（4）賦予監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)。很多大陸法系國(guó)家都規(guī)定監(jiān)護(hù)人可以要求監(jiān)護(hù)保障機(jī)關(guān)或國(guó)家所確定的相關(guān)事務(wù)機(jī)關(guān)為其履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的行為取得一定報(bào)酬。監(jiān)護(hù)人應(yīng)擁有拒絕選任權(quán)或者辭去選任權(quán)，使其有權(quán)在法定事由發(fā)生時(shí)拒絕或者辭去監(jiān)護(hù)人資格。

4.監(jiān)護(hù)變更與終止

監(jiān)護(hù)關(guān)系終止情形應(yīng)包括：（1）在被監(jiān)護(hù)人具備完全民事行為能力時(shí)。（2）在被監(jiān)護(hù)人死亡時(shí)。（3）在監(jiān)護(hù)人死亡、不能履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者喪失監(jiān)護(hù)資格時(shí)。（4）在法院經(jīng)審查認(rèn)為有監(jiān)護(hù)關(guān)系應(yīng)當(dāng)終止的其他事由時(shí)。

（四）完善監(jiān)護(hù)監(jiān)督和監(jiān)護(hù)保障制度

監(jiān)護(hù)監(jiān)督和監(jiān)護(hù)保障制度，在大陸法系多數(shù)國(guó)家都是不可缺少的監(jiān)護(hù)立法制度，但我國(guó)卻處于立法空白的狀態(tài)。例如《德國(guó)民法典》規(guī)定，監(jiān)護(hù)法院不但可以選任監(jiān)護(hù)人，還有權(quán)任命監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。德國(guó)成立有青少年事務(wù)局，負(fù)責(zé)處理有關(guān)青少年的社會(huì)事務(wù)，青少年事務(wù)局可以被任命為監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。為了有效地監(jiān)督監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，我國(guó)應(yīng)借鑒別國(guó)對(duì)監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的規(guī)定，專(zhuān)門(mén)設(shè)置監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。監(jiān)護(hù)監(jiān)督人可以是未成年人的父母以遺囑方式指定，也可以由法院指定沒(méi)有擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的被監(jiān)護(hù)人的近親屬擔(dān)任，還可以改我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)護(hù)選任機(jī)關(guān)即居民委員會(huì)和村民委員會(huì)為監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，由法院指定它們承擔(dān)監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)。同時(shí)，可將我國(guó)民政部門(mén)作為監(jiān)護(hù)保障機(jī)關(guān)，承擔(dān)國(guó)家對(duì)未成年人保護(hù)的社會(huì)保障責(zé)任。

D922.7

A

1673-1999（2012）03-0056-03

張嬌東（1985-），女，山東濟(jì)寧人，碩士，重慶市江津區(qū)人民法院（重慶江津402260）研究室法官助理。

2011-11-16