公共部門人力資源管理的問題與對策

崔光勝

(湖北省委黨校 報刊部,湖北 武漢 430022)

在技術(shù)信息全球化的推動下,人力資源已經(jīng)成為政府和企業(yè)的第一資源,與此同時,“以人為本”的管理思想也逐漸成為推動人力資源管理的指導(dǎo)思想,包括政府在內(nèi)的公共部門要想選拔好人才、用好人才、留住人才,首先要制定好一整套完善的管理人才的制度,營造良好的用人環(huán)境,讓優(yōu)秀的人才脫穎而出。

一、公共部門人力資源管理的內(nèi)涵及特點

所謂公共部門,它是相對于私人部門而言的,即指處理社會各種公共事務(wù),提供各種公共物品的部門。傳統(tǒng)的公共部門主要指政府,其前提是認為只有政府才是公共物品的唯一提供者。事實上,還存在政府以外的公共部門,包括事業(yè)單位和非營利性組織等,它們都是公共部門的重要組成部分。公共部門人力資源管理是指以國家行政組織為主要對象,依據(jù)法律規(guī)定對其所屬的人力資源進行規(guī)劃、錄用、任用、使用、工資、保障等管理活動和過程的總和。公共部門人力資源管理是建立在全新的現(xiàn)代人力資源理論和管理思想上的,它是對公共部門人事行政管理理論和實踐的全面更新,它不同于傳統(tǒng)的人事行政管理,無論是從管理內(nèi)容、管理原則、管理方法還是在管理部門的地位等方面都有很大的區(qū)別。它是整個國家人力資源總體中的—部分,除了具有人力資源的一般特性之外,還具有由國家政權(quán)組織自身的性質(zhì)所決定的特殊性質(zhì)。一是管理行為的政治性。政府部門是重要的公共部門。以政府為核心的公共部門掌握著社會公共權(quán)力,在社會價值的權(quán)威性分配中起關(guān)鍵性作用,所以公共部門人力資源管理不可避免地具有政治性色彩。二是利益取向的公共性。公共部門的人力資源管理不允許謀求其部門的自身利益,公共管理包括公共部門人力資源管理,必須以公共利益為其最基本的價值取向。三是管理層級的復(fù)雜性。以政府為核心的公共部門,是一個縱橫交錯、層級節(jié)制的龐大的組織結(jié)構(gòu)體系,這就決定了公共部門在人事管理權(quán)限的劃分、人力資源的獲取、配置、使用等方面都具有與私人部門所不可比擬的復(fù)雜性。四是管理方式的服務(wù)性。服務(wù)性是公共部門人力資源管理的基本屬性。服務(wù)性既體現(xiàn)在公共部門提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)上,也體現(xiàn)在其提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的特點上。公共部門存在的目的是為了向社會提供公共服務(wù),無論是政府還是非營利組織,他們提供的公共產(chǎn)品大多以服務(wù)產(chǎn)品的形式體現(xiàn)出來,這種服務(wù)與私人部門的“服務(wù)”有著本質(zhì)區(qū)別。公共部門的服務(wù)將社會的利益擺在核心地位,而私人部門通常是有償服務(wù)。因此,公共部門對其人力資源進行管理,是為提高公共人力資源的素質(zhì)、提升公共人力資源的價值,其目的不是為自身謀求利益,而是為全體公民提供服務(wù),為社會公眾謀求公共利益。

二、公共部門人力資源管理的發(fā)展趨勢

隨著時代的發(fā)展,我國公共部門的人事制度開始從傳統(tǒng)的人事管理轉(zhuǎn)到現(xiàn)代人力資源管理上來。在這種實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變中,公共部門人力資源管理將出現(xiàn)一系列新的發(fā)展趨勢。

1.人力資源管理戰(zhàn)略地位不斷上升

隨著信息社會的到來,人們逐漸認識到,人力資源是一種戰(zhàn)略性資源,人力資源管理要為公共目標(biāo)的實現(xiàn)承擔(dān)責(zé)任。人力資源管理的戰(zhàn)略地位上升,并在組織上得到保證,如像現(xiàn)代企業(yè)一樣組建人力資源部以取代傳統(tǒng)的組織人事部門。人力資源管理不僅僅是人力資源職能部門的責(zé)任,而是全體工作人員的責(zé)任,高層管理者加強關(guān)注并參與到人力資源管理活動中去。人力資源管理由行政權(quán)力型轉(zhuǎn)向服務(wù)支持型,人力資源職能部門的權(quán)力淡化,責(zé)任逐步增加。同時,隨著人力資源管理復(fù)雜性的增加、新的科學(xué)管理方法和測評技術(shù)的應(yīng)用,人力資源管理的專門化和職業(yè)化趨勢日益增強。

2.人事職位管理分類化日趨明顯

人事職位管理分類化主要是對“干部”進行合理分解,實行分類管理。目前我國已經(jīng)建立和推行的國家公務(wù)員制度,就是把行使國家行政權(quán)力、執(zhí)行國家公務(wù)的工作人員,從“干部”中分離出來,進行現(xiàn)代化的科學(xué)管理,以確保國家行政工作人員的優(yōu)化、精干、廉潔、穩(wěn)定以及行政指揮系統(tǒng)的優(yōu)質(zhì)和高效。公務(wù)員制度的建立和完善將帶動黨務(wù)、企業(yè)、事業(yè)和社會團體干部人事體制改革的順利進行,從而建立起各具特色的人事職位管理分類制度。

3.人事管理行為趨于開放化

隨著全球化的深入發(fā)展和市場體制的逐漸成熟,公共部門傳統(tǒng)的封閉式人事管理體制將逐步被打破,人力資源由原來的單位和部門所有轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?實行跨部門、跨單位、跨地區(qū)的全方位有序流動,以實現(xiàn)社會人力資源的優(yōu)化配置。人力資源管理越來越注重科學(xué)化、民主化、法制法、現(xiàn)代化以及管理體制的合理化,注重人才競爭機制運行的活力和人事管理機構(gòu)、人力資源開發(fā)部門的效率。

4.政府管理行為由微觀轉(zhuǎn)向宏觀

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和管理方式的更新,政府人事部門作為新型人事管理體制重要組成部分的宏觀人事管理體系的神經(jīng)中樞,其管理職能和管理方法將發(fā)生變化。其一,人事部門將弱化微觀管理職能,強化宏觀管理職能,其管理內(nèi)容重在戰(zhàn)略性、政策和服務(wù)性。其二,管理方法和手段將從過去的依靠指令計劃、行政命令等行政手段轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕柚诜珊徒?jīng)濟手段進行間接管理,科學(xué)管人,依法管人。

5.人力資源管理開始引入信息技術(shù)

由于計算機的普及以及計算機系統(tǒng)工具和數(shù)據(jù)庫技術(shù)的發(fā)展,為公共部門人力資源管理系統(tǒng)的發(fā)展提供了可能。依靠信息技術(shù)和知識管理,建立人力資源管理系統(tǒng),用集中的數(shù)據(jù)庫將幾乎所有與人力資源相關(guān)的數(shù)據(jù)(如薪資福利、招聘、個人職業(yè)生涯、培訓(xùn)、職位管理、績效管理、崗位描述、各種假期等個人信息和歷史資料)統(tǒng)一管理起來,形成了集成的信息庫,將使人力資源管理更加科學(xué)有效。報表生成工具、分析工具和信息的共享,使人力資源管理人員得以擺脫繁重的日常工作,把精力集中到更富有挑戰(zhàn)性和創(chuàng)造性的人力資源分析、規(guī)劃、激勵等工作中去,從戰(zhàn)略和宏觀的角度來考慮人力資源開發(fā)政策。

三、公共部門人力資源管理的不足

1.在領(lǐng)導(dǎo)層面,人才觀念滯后

幾千年的中國歷史,創(chuàng)造出豐富的政治文化,但傳統(tǒng)的專制思想、人治思想和身份等級觀念等,以一種超常的歷史慣性,滲透到社會的每個角落,嚴重影響公共部門人力資源的管理。一是傳統(tǒng)的干部人事管理觀念和做法還相當(dāng)普遍,以業(yè)績?yōu)槿∠虻娜瞬艃r值觀、以人力資本為核心的人才開發(fā)觀、以市場需要為方向的社會化服務(wù)觀沒有真正樹立起來;二是缺乏憂患意識和超前意識,公共部門在人力資源開發(fā)問題上,仍停留在傳統(tǒng)的人事管理水平上,缺乏人力資源開發(fā)理念,缺乏較長期人力資源開發(fā)規(guī)劃;三是公共部門“單位人”觀念根深蒂固,缺乏改革和創(chuàng)新意識,沒有意識到體制性、機制性阻礙嚴重影響到人才的發(fā)展。

2.在考評機制層面,績效考評制度不夠健全

公共部門人力資源管理當(dāng)中的績效評估對提高政府績效具有重要意義,而我國公共部門的績效評估無論在理論還是在實踐上都還很不成熟,其主要問題是：第一,績效評估多處于自發(fā)狀態(tài),沒有相應(yīng)的制度和法律作保障;缺乏系統(tǒng)理論指導(dǎo),實踐中具有盲目性;評估以官方為主,多是上級行政機關(guān)對下級的評估,缺乏社會公眾對政府以及政府內(nèi)部的自身評估。第二,績效評估內(nèi)容不全面,沒有建立科學(xué)的評估指標(biāo)體系。片面地將經(jīng)濟業(yè)績等同于政績,將經(jīng)濟指標(biāo)等同于政府績效的評估指標(biāo)。評估程序沒有規(guī)范化,存在很大的隨意性;評估結(jié)果很難做到客觀、公正,甚至完全流于形式;評估方法多為定性,較少采取定量方法,導(dǎo)致評估結(jié)果不夠科學(xué)。第三,政府績效評估過程具有封閉性、神秘性,缺乏社會和輿論監(jiān)督。

3.在獎勵層面,激勵機制不夠完善

激勵機制欠缺主要表現(xiàn)在：第一,激勵手段簡單化。大部分公共部門普遍實行基本工資、員工福利和個人獎金三種物質(zhì)激勵方式,而其中員工福利往往沒有與職工的工作業(yè)績直接聯(lián)系,對員工工作效率的提高起到的作用是很有限的。正在推行的“陽光工資”意再廢除隱形收入,也沒有關(guān)心激勵問題。第二,激勵方式過于“公平”。相同級別不同部門的工資基本是一樣的;不同級別的公務(wù)員工資相差幅度不大,沒有很好地體現(xiàn)責(zé)酬相符的原則。現(xiàn)行的工資制度不能很好地反映公務(wù)員的工作業(yè)績與實際才能,難以通過工資來體現(xiàn)激勵機制,獎勤罰懶,激勵能干的、高效的、有才干的,調(diào)動公務(wù)員的積極性。而以集體為基礎(chǔ)的獎金制度又存在“搭便車”的問題。第三,激勵目標(biāo)的單一化和短期性,只注重短期目標(biāo)的實現(xiàn),而忽略公共部門的長遠發(fā)展。把公共部門人員置于公仆地位,只講奉獻、不談利益,非常重視精神激勵,忽視物質(zhì)獎勵。

4.在職位細分層面,職位分類缺乏科學(xué)性

職位是人力資源管理的組織基礎(chǔ)。職位分類是指在工作分析的基礎(chǔ)上,依據(jù)工作性質(zhì)、繁簡程度、責(zé)任輕重和所需資格條件,區(qū)分若干具有共同特色的職位加以分類,并作為公共部門人力資源分類標(biāo)準的一種管理制度。目前我國職位分類還不發(fā)達,公務(wù)員的分類系統(tǒng)仍以領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的劃分為主,而且在實際操作中缺乏具體的工作分析、職位評價和工作說明書等實質(zhì)性內(nèi)容,特定的職位要求的職責(zé)和條件通常沒有明確的規(guī)定。此外,對于國家權(quán)力機關(guān)和黨群團體的工作人員,目前參照國家公務(wù)員制度進行管理,仍舊是“不同類型干部,同一模式管理”。

5.在規(guī)劃層面,人力資源規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性

目前我國公共部門的人力資源規(guī)劃,僅僅著眼于人員增減上,忽視了人力資源管理其它環(huán)節(jié)對人力資源規(guī)劃的影響。這些環(huán)節(jié)主要包括工作分析、薪酬制度、職業(yè)發(fā)展規(guī)劃和人才流動機制四個方面。工作分析是人力資源規(guī)劃的前提和基礎(chǔ)。通過工作分析,對每一個職位的職責(zé)、權(quán)限、任職資格作出明確的規(guī)定,這樣有利于更好地落實崗位責(zé)任制,合理地制定人力資源規(guī)劃。但目前我國公共部門人力資源規(guī)劃中缺乏工作分析或工作分析受到很強的行政制約性。公共部門自身的工作分析往往受到上級主管部門的干預(yù),缺乏必要的獨立性,從而造成公共部門人力資源規(guī)劃中工作分析主體與使用主體的分離,使工作分析缺乏科學(xué)性和可操作性。缺乏工作分析或工作分析不科學(xué)。一方面造成應(yīng)聘人員由于無法了解應(yīng)聘職位的具體要求而放棄應(yīng)聘,使一部分優(yōu)秀的人力資源流失;另一方面招聘到的人員不符合工作崗位的要求,無法開展工作,造成人力資源的浪費和人力資源規(guī)劃成本的增加。從薪酬制度上看,公共部門的薪酬標(biāo)準同外部市場的薪酬標(biāo)準相比較,低于市場標(biāo)準,而且薪酬構(gòu)成比較單一,缺乏競爭性和激勵性,不具備市場競爭力。這樣不但造成公共部門招聘不到優(yōu)秀和緊缺的人才,而且容易造成公共部門內(nèi)部優(yōu)秀人才和緊缺人才的流失。從職業(yè)發(fā)展規(guī)劃來看,公共部門不重視員工的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃,沒有將員工的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃同組織的目標(biāo)結(jié)合起來,未形成組織與個人協(xié)調(diào)發(fā)展的良性運行機制。從人才流動機制來看,我國公共部門人才流動機制不暢通,人力資源規(guī)劃缺乏人力資源退出規(guī)劃,人力資源單項流動,進多出少。容易造成公共部門人員臃腫,效率低下的現(xiàn)象。

四、公共部門人力資源管理的優(yōu)化措施

1.樹立“人本管理”理念

人本管理理念的基本內(nèi)涵是,主張公平競爭,提倡能力本位,把能力作為管理的根本價值追求和根本立足點,突出個人能力在自我發(fā)展和組織目標(biāo)實現(xiàn)中的重要作用。首先,這種理念可以有力地沖擊“官本位”、“權(quán)本位”、“錢本位”等傳統(tǒng)價值觀念在公務(wù)員隊伍中的消極影響,打破了人情原則、關(guān)系原則,有利于開放式選人體系的形成。通過競爭上崗、任前公示等形式,可以實現(xiàn)能力與崗位的匹配,從而提高公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部人力資源的配置效率。其次,這種理念打破了收入分配上的平均主義,在分配制度安排上要求把公務(wù)員的收入與考核、激勵結(jié)合起來,堅持按能級分配,讓不同性質(zhì)、不同難度的工作崗位對應(yīng)不同的待遇水平。再次,這種理念對提高整個公務(wù)員隊伍工作的主動性、積極性和創(chuàng)造性,消除“精英淘汰與擇劣文化”有較好的效果。通過自主參與管理等一系列以以人為本理念為基礎(chǔ)構(gòu)建起來的制度設(shè)計,可以極大地增強公務(wù)員個體的主體感、使命感和成就感,從而消除部分公務(wù)員機械地按部就班工作,不求有功但求無過、得過且過和不負責(zé)任地混日子的現(xiàn)象。

2.合理改革管理機制,引入規(guī)劃管理

在管理機制相關(guān)改革中,首先,公共部門領(lǐng)導(dǎo)者要樹立正確的用人觀念,在公共部門內(nèi)部實行待遇靠貢獻、崗位靠競爭、機會靠能力的競爭機制,實現(xiàn)人員能進能出,干部能上能下的靈活合理的用人機制;其次,應(yīng)該建立公正、合理的激勵機制,充分尊重并滿足職員自我發(fā)展和參與的需要,進一步發(fā)揮公務(wù)人員的創(chuàng)造潛力,提高人力資源的利用效率,推動整個公共部門的發(fā)展。同時公共部門應(yīng)該引入和制定公共人力資源規(guī)劃,有效地預(yù)測組織的人才需求狀況與結(jié)構(gòu),以此來指導(dǎo)人力資源管理活動的各個環(huán)節(jié)。

3.建立科學(xué)的、適合國情的職位分類制度

職位分類制度的優(yōu)點在于對各項職位要素都有明晰的規(guī)定,不足之處在于靜態(tài)的職位描述缺乏靈活性,只強調(diào)人適應(yīng)職位要求,而忽視人的能動性、創(chuàng)造力。目前的趨勢是以“概括性的工作描述代替了詳細的工作描述”,不強調(diào)職位分類的細化。如加拿大政府對公務(wù)員制定的“通用分類標(biāo)準”,該標(biāo)準按照責(zé)任、技能、努力程度、工作條件等四個因素,對職位進行衡量,將所有的公務(wù)員職位分為八大類,這種標(biāo)準具有簡單、通用、公平的特點,使管理更為有效,并為公務(wù)員創(chuàng)造了更多的流動機會。我國可以借鑒國外的先進方法,結(jié)合本國國情,制定一套適合我國公共部門的科學(xué)的職位分類制度。

4.建立完善的法律化的制度

法治化作為現(xiàn)代社會的一個基本治國原則,也是現(xiàn)代公共部門人力資源管理遵循的目標(biāo)和發(fā)展的依據(jù)。這一法則,要求公共部門人力資源管理行為必須依法為準繩,保證了公共部門人力資源管理的良好秩序,減少公共部門人力資源管理中的失誤和偏差。一是錄用制度。完善公務(wù)員考試錄用制度,堅持平等原則和能力導(dǎo)向,堅決貫徹“凡進必考”、“平等競爭,擇優(yōu)錄用”的原則,嚴把入口關(guān),避免關(guān)系、金錢、權(quán)力等因素的影響;二是分類管理制度。根據(jù)公共部門不同屬性,針對不同的工作崗位,建立合理的人才分類管理機制,對公務(wù)員、事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員和管理人員進行不同的制度安排,對人力資源實行多層次、多角度的開發(fā)和管理;三是選拔任用機制。深化選拔任用制度,擴大民主,重公論,重程序,重技術(shù)手段,完善民主推薦、民主測驗、民主測評制度,反對長官意志和主觀臆斷,打破根據(jù)人情關(guān)系和領(lǐng)導(dǎo)主觀好惡來使用人、提拔人的現(xiàn)象,堅持人與事結(jié)合,實現(xiàn)人與事共同發(fā)展。在公務(wù)員的晉升中,實施競爭上崗舉措是符合公務(wù)員心理行為的。作為政府行政組織,在公務(wù)員職位升降制度中實行競爭上崗方式也是給公務(wù)員提供了公正、平等、競爭、激勵的機制。推行競爭上崗,對不同才能的公務(wù)員分配進入不同的“能級”,合理使用,避免“高能低用”或“低能高用”的現(xiàn)象,同時保障人才資源得到合理配置和優(yōu)化組合。同時實行職務(wù)任期制、試用期制和引咎辭職等制度,作為競爭上崗的配套制度;四是績效考核制度。加強公務(wù)員考核,不斷研究和改進考核方法,引人量化績效考評的方法,提高考核的公正性、真實性、鮮明性、規(guī)范性;五是激勵機制。工作績效高低取決于激勵水平的高低,一個有效的激勵手段必然是符合人的心理行為活動規(guī)律的;反之,不符合人的心理行為活動規(guī)律的激勵措施就無法達到調(diào)動人的積極性的目的。我們可以充分利用利益驅(qū)動機制來激發(fā)人們的工作創(chuàng)造性。六是薪酬制度。薪酬待遇在某種程度上體現(xiàn)著人才的市場價值,是人們充分發(fā)揮工作能力的物質(zhì)動力。在分配和激勵機制上,建立以業(yè)績考評體系為中心,進而輔之以培養(yǎng)、使用、晉升等互動的人才開發(fā)體制相結(jié)合的薪酬管理制度,把公務(wù)員的收入與考核、激勵結(jié)合起來,堅持公平與效率兼顧的原則,以按能級分配為主,使能級與資級相匹配,能級與待遇相匹配,達到多勞多得,善勞多得,從而激發(fā)公務(wù)員工作的積極性和主動性。