淺析我國(guó)基層公務(wù)員的行為偏差及其規(guī)制——基于西方街頭官僚理論的視角

王 靜

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620）

淺析我國(guó)基層公務(wù)員的行為偏差及其規(guī)制
——基于西方街頭官僚理論的視角

王 靜

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620）

街頭官僚是公共政策鏈條的執(zhí)行末端，同時(shí)擁有較大的政策制定功能，由此引發(fā)的行政執(zhí)法不當(dāng)問(wèn)題已經(jīng)成為影響當(dāng)前社會(huì)和諧穩(wěn)定的隱患。如何保證街頭行政的有效性成為街頭官僚理論研究的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要方面。

街頭官僚；基層公務(wù)員；行政執(zhí)法；行為偏差

街頭官僚是指基層或一線的直接與公民打交道的公務(wù)人員，處于政策執(zhí)行的末梢環(huán)節(jié)，掌握一定的自由裁量權(quán)。文中的街頭官僚僅指基層行政執(zhí)法類公務(wù)員。在服務(wù)型政府構(gòu)建中，因受多元價(jià)值觀沖擊、監(jiān)督機(jī)制不健全、個(gè)人素質(zhì)不高等因素影響，部分街頭官僚具體行政行為產(chǎn)生偏差，導(dǎo)致民眾“不信、不服、不滿”，成為當(dāng)前影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的潛在激發(fā)因素。筆者以西方街頭官僚理論為基礎(chǔ)，對(duì)我國(guó)街頭官僚即基層公務(wù)員在行政執(zhí)法過(guò)程中的行為路徑做出分析，探討其在行政執(zhí)法過(guò)程中的不當(dāng)行為產(chǎn)生的社會(huì)因素，并提出對(duì)街頭官僚進(jìn)行行政約束的規(guī)制措施，目的在于提高我國(guó)基層公務(wù)員政策執(zhí)行的效果，同時(shí)有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

一、街頭官僚的內(nèi)涵和屬性

1.街頭官僚理論的提出

1977年，李普斯基（Lipsky） 發(fā)表《建立一個(gè)街頭官僚理論》一文，首次提出“街頭官僚”一詞。次年，普羅塔斯（Prottas）發(fā)表《公共服務(wù)官僚機(jī)構(gòu)的街頭官僚的權(quán)力》一文。1980年，李普斯基出版《街頭官僚:公共服務(wù)中個(gè)人的困惑》一書，標(biāo)志著街頭官僚理論正式建立。

2.街頭官僚的內(nèi)涵

從字面上看，“街頭官僚”就是在街頭工作的官僚。李普斯基認(rèn)為，街頭官僚是指處于基層也是最前線的政府工作人員，是政府雇員中直接和公民打交道的公務(wù)員。典型的街頭官僚包括警察、公立學(xué)校的老師、社會(huì)工作者、公共福利機(jī)構(gòu)的工作人員、收稅員等［1］。也就是說(shuō)，街頭官僚的工作空間不僅僅局限在“街頭”，如公立學(xué)校的老師等就是在固定的辦公場(chǎng)所辦公，什托姆普卡把這種人描述為在政府機(jī)關(guān)的“門口”或“窗口”工作的政府公務(wù)員［2］。

3.政府街頭官僚的屬性分析

（1）地位：政府基層公務(wù)員。街頭官僚，又稱“街面官僚”、“一線官僚”或“基層官僚”，是政府社會(huì)管理與市場(chǎng)監(jiān)管等職能的直接履行者。他們?cè)诂F(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行政策、行政執(zhí)法和提供公共服務(wù)，并且控制和掌握著許多公共資源和資金，所作所為不僅直接決定著公共資源的分配和公共服務(wù)的提供，也影響著公共生活的質(zhì)量，甚至還決定著公共政策的成敗。

（2）依據(jù)：自由裁量權(quán)與政策制定。街頭官僚理論主要關(guān)注街頭官僚所擁有的自由裁量權(quán)，及在此基礎(chǔ)上所具備的政策制定能力和對(duì)這種能力的內(nèi)在與外在的控制。自由裁量權(quán)即行政機(jī)關(guān)和政府官員在一定法律法規(guī)規(guī)范下從事行政管理活動(dòng)所享有的自由酌量完成任務(wù)的方式和解決問(wèn)題的權(quán)力。政府街頭官僚雖然位處行政系統(tǒng)金字塔體系的最底層，但是他們?cè)趫?zhí)行政策的過(guò)程中卻擁有相當(dāng)大程度的自由度。正如李普斯基所說(shuō)，“和大多數(shù)組織中的低層職員不同，街頭官僚在決定他們的機(jī)構(gòu)供給的利益和懲罰的性質(zhì)、數(shù)量和質(zhì)量時(shí)，擁有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)?！保?］

（3）特性：面對(duì)面的直接互動(dòng)。韋伯官僚制的思想精髓可以歸結(jié)為“縱向的層級(jí)節(jié)制和橫向的職能分工”。整個(gè)官僚體制集中于權(quán)力的運(yùn)作，貫穿于公共政策生命周期的全過(guò)程，即公共政策始終和權(quán)力結(jié)合在一起。因此，縱向?qū)蛹?jí)制和橫向職能制統(tǒng)一規(guī)范下的所有官僚執(zhí)行上級(jí)命令和擁有一定權(quán)力是官僚體制賦予的，自由裁量權(quán)和執(zhí)行政策不是街頭官僚所特有的。而街頭行政真正的獨(dú)特性在于，它是具體空間條件下街頭官僚與公民之間面對(duì)面的直接互動(dòng)［4］。

總之，街頭官僚即政府最基層的公務(wù)員，是公共服務(wù)的具體提供者和公共政策鏈條執(zhí)行末梢，工作形式主要是和公民在直接對(duì)面的情境中執(zhí)行公共政策，提供公共服務(wù)。

二、我國(guó)基層公務(wù)員行為偏差的邏輯分析

作為政府與公眾交流溝通的一線代表，街頭官僚在服務(wù)型政府形象塑造中起著莫大的作用。根據(jù)我國(guó)《公務(wù)員法》第三章第十四條規(guī)定：公務(wù)員職位類別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。比照西方街頭官僚的性質(zhì)特點(diǎn)，大體可將我國(guó)基層行政執(zhí)法類公務(wù)員納入“街頭官僚”范疇，其在行政執(zhí)法過(guò)程中對(duì)公共政策的再?zèng)Q策和執(zhí)行能力，往往成為公共政策成敗與效果評(píng)估的直接影響因素。

1.基于“利益最大化原則”的經(jīng)濟(jì)人行為取向

現(xiàn)代西方公共選擇理論的代表人物布坎南指出，在政治市場(chǎng)中，政府官員同樣在追求自身利益最大化，雖然他們也反映了公眾的利益，但這不過(guò)是其中之一罷了。因此政治領(lǐng)域中的人首先考慮的是個(gè)人利益，然后才是公共利益，“對(duì)他們而言，公共利益與他們的私人利益和特殊利益混為一體，并常常互相沖突”［5］。在封閉的組織結(jié)構(gòu)中，部分基層公務(wù)員作為公共行政人員的角色難以優(yōu)先于作為理性經(jīng)濟(jì)人的身份，在獲得某些既得利益的同時(shí)，已經(jīng)嚴(yán)重偏離了效用最大化的價(jià)值取向，自身行為是否富有效率和效能、是否服務(wù)于公眾將是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。

2.基于“現(xiàn)實(shí)情況復(fù)雜”的理性官僚制精神失靈

現(xiàn)代官僚制是“實(shí)施統(tǒng)治形式上最合理的形式”［6］，它同法理型統(tǒng)治和形式主義法律相適應(yīng)，以世俗化、專業(yè)化的職業(yè)官僚為管理主體，以理性設(shè)置的制度規(guī)范為運(yùn)作規(guī)則。在這種體制中，行政主體的行動(dòng)受形式化的組織程序和行為規(guī)范支配，他們“沒有憎恨和激情，因此也沒有愛和狂熱”［7］，能夠成功地“排除一切愛憎和一切純粹個(gè)人的、從根本上說(shuō)一切非理性的、不可預(yù)計(jì)性的感覺因素”，充分保證行政行為的理性化、規(guī)范化。但是，“街頭”卻必須去面對(duì)真正的人和事，還有不可預(yù)知的突發(fā)狀況；而“公共事務(wù)是否具有可預(yù)期性，對(duì)于人們的行為選擇及其效率影響尤為關(guān)鍵”［8］?；鶎庸倭胖挥袑⒆约褐蒙碛趶?fù)雜的現(xiàn)實(shí)中，才有可能對(duì)自身行為進(jìn)行“功效最大化”的理性選擇，否則，不僅做不好事，還會(huì)使理性精神與錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的矛盾和沖突愈演愈烈，甚至有激化的可能。

3.基于“限度界定模糊”的自由裁量控制

街頭官僚理論關(guān)注的核心問(wèn)題是街頭官僚在執(zhí)行政策中的自由裁量權(quán)以及對(duì)自由裁量權(quán)的規(guī)制，探討“如何在合法的自由裁量權(quán)范圍內(nèi)合理地運(yùn)用自由裁量權(quán)”也就成了題中之義。實(shí)際情況是，在執(zhí)行大批量的操作性政策指令時(shí)，對(duì)“自由”限度及方式的選擇都要慎重，如某項(xiàng)規(guī)則或法律應(yīng)該如何解釋、是否應(yīng)該運(yùn)用以及如何運(yùn)用都是要仔細(xì)考量的。而且，在與公眾面對(duì)面的短暫的、臨時(shí)的互動(dòng)中，他們必須當(dāng)場(chǎng)做出決策，由于受時(shí)間、資源等外在因素或者個(gè)人能力、素質(zhì)等內(nèi)在因素的影響，難以進(jìn)行認(rèn)真的分析與比較。由此導(dǎo)致的自由裁量權(quán)使用不當(dāng)?shù)膯?wèn)題，也是導(dǎo)致行為偏差的重要方面。

4.基于“政治與行政二分”的單求行政效應(yīng)

自古德諾從功能的角度將“政治”與“行政”明確定義為“國(guó)家意志的表達(dá)”、“國(guó)家意志的執(zhí)行”［9］，行政研究便開始走上一條獨(dú)立于政治學(xué)的研究思路，在實(shí)踐中就是排除政治的干擾而建立以效率為目標(biāo)的行政體制。這樣，在行政程序、行政行為中排除政黨政治影響的同時(shí)，行政體制及其實(shí)際運(yùn)行一定程度上也遠(yuǎn)離政治生活、游離于政策制定之外。然而，實(shí)踐證明，“構(gòu)建公共機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)治理形式——即政治與行政相分離的制度形式——已被摒棄”［10］，不具有政治色彩的行政是沒有意義的，沒有政治敏感性的行政官僚是難以有效為政治國(guó)家服務(wù)的，作為社會(huì)問(wèn)題最直接解決者的基層公務(wù)員也難以幸免。

5.基于“避免責(zé)任追究”的既定規(guī)則依賴

“形式化的規(guī)章制度，既可以作為指導(dǎo)街頭官僚的行動(dòng)清單和行為標(biāo)準(zhǔn)，也可以是確保其安全的行為底線，還可以作為避免責(zé)任追究、抵制外部壓力和要求的‘防火墻’?！保?1］“按規(guī)定辦事”、“滾皮球”等“明哲保身式”的推諉扯皮言行是當(dāng)前基層公務(wù)員應(yīng)對(duì)質(zhì)疑的慣用伎倆，實(shí)質(zhì)上他們是在為自己尋求免除行政責(zé)任的“保護(hù)傘”，把“目標(biāo)達(dá)成與效能最重要”這一理念拋之腦后，同時(shí)也嚴(yán)重背離了自己作為公共行政人員的屬性，形式上逃脫了應(yīng)該承擔(dān)的公共責(zé)任。

6.基于“盲目追求效率”的“績(jī)效目標(biāo)異化”

隨著“上有政策下有對(duì)策”觀念盛行，一些不合理甚至非法的行為已經(jīng)侵入行政系統(tǒng)特別是處于政策執(zhí)行末端的基層政府。街頭官僚即基層公務(wù)人員往往把績(jī)效目標(biāo)異化為效率目標(biāo)，并在目標(biāo)達(dá)成和具體操作環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)異化，在公共權(quán)力、履行職能的名義下亂收費(fèi)、亂罰款、過(guò)度審批等，出現(xiàn)“部門行政”現(xiàn)象，并最終轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人利益。由于基層公共行政實(shí)踐的績(jī)效直接影響到公共政策執(zhí)行和公共管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，異化的績(jī)效目標(biāo)指導(dǎo)下的行動(dòng)能否保證行政行為政策執(zhí)行的有效性面臨挑戰(zhàn)。

三、誘發(fā)機(jī)制

現(xiàn)階段我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)改革已經(jīng)觸及深層次的體制性問(wèn)題，構(gòu)成當(dāng)前諸多基層公務(wù)員行為不當(dāng)?shù)亩嘀卦?，一定程度上加劇了由社?huì)變遷與社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的“非穩(wěn)定狀態(tài)”。

1.普遍意義下的街頭官僚行徑為各國(guó)所適用，同時(shí)，由于我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、政治轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，為基層公務(wù)員不當(dāng)行為的滋生提供了土壤。

（1） 政治層面：行政體制改革相對(duì)滯后。從宏觀上分析，我國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)呈金字塔形式，體現(xiàn)了高度集中性。同時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)與立法、司法、行政關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，權(quán)力的非制衡性使得制約與監(jiān)督乏力。經(jīng)過(guò)五次行政體制改革，雖然在行政觀念和政府職能的轉(zhuǎn)變、政府效能的提高等方面取得了一定成績(jī)，但是行政管理體制、行政管理方式和行政思維模式的轉(zhuǎn)變遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后，政府部門中依然存在權(quán)力過(guò)大且過(guò)于集中、權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理、監(jiān)督制約機(jī)制不健全的情況，不管是整個(gè)行政系統(tǒng)還是公務(wù)員個(gè)人都會(huì)處于某種程度上的“監(jiān)督不力與限制不夠”狀態(tài)，基層公務(wù)員就更容易“失控”。

（2） 經(jīng)濟(jì)層面：典型二元結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，我國(guó)正處于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化向工業(yè)現(xiàn)代化的過(guò)渡時(shí)期，突出表現(xiàn)為二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)，社會(huì)的基本矛盾是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與工業(yè)化、現(xiàn)代化、城市化的矛盾。同時(shí)，由于目前我國(guó)分配領(lǐng)域的制度和政策尚不完備，市場(chǎng)的作用日益明顯，利益階層分化，收入分配格局從全民“分享型”或“共享型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安糠肢@益型”、從全民“非零和博弈”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲愫筒┺摹保?2］。隨著地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距以及收入差距的不斷擴(kuò)大，社會(huì)利益分配的各種矛盾集結(jié)，基層公務(wù)員也像其他利益群體一樣圍繞自身利益進(jìn)行角逐。

（3）思想文化層面：服從型政治文化時(shí)期和官僚威權(quán)主義。“正在經(jīng)歷現(xiàn)代化的社會(huì)的一般趨勢(shì)，是同政治文化中參與態(tài)度的發(fā)展密切聯(lián)系的”［13］。根據(jù)阿爾蒙德的政治文化三分法，我國(guó)正處于服從型政治文化時(shí)期，公民尊重并執(zhí)行政府所做的權(quán)威性決策，但是缺乏參與政治、向政府表達(dá)利益要求的意識(shí)。即便有了利益表達(dá)的意識(shí)，公民也往往會(huì)屈服于某些強(qiáng)勢(shì)的權(quán)威，即“官僚威權(quán)”。簡(jiǎn)言之，“有求不言”、“有求不敢言”使公共政策制定中缺乏公民的參與精神。這樣，正當(dāng)利益得不到表達(dá)，期待的利益訴求也就不為人知、更得不到合理解決，科學(xué)和民主價(jià)值的缺失將導(dǎo)致相關(guān)利益主體對(duì)政府的公信力下降。

2.街頭官僚即基層公務(wù)員在行政執(zhí)法中的問(wèn)題，會(huì)導(dǎo)致公民對(duì)政府產(chǎn)生“信任危機(jī)”，甚至?xí)_亂社會(huì)安定秩序，群體性事件便是其負(fù)效應(yīng)的突出表現(xiàn)。從公共管理的視角審視社會(huì)不安定事件、群體性事件和政府處置的全過(guò)程，大多數(shù)實(shí)質(zhì)上是社會(huì)轉(zhuǎn)型期危機(jī)頻發(fā)狀況下的政府信任危機(jī)，尤其是對(duì)地方政府及基層公務(wù)人員的具體行為考量。

四、規(guī)制與矯正

基層公務(wù)員行政執(zhí)法過(guò)程中的行為偏差既已存在，并且可能產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)，威脅社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，如何規(guī)制他們的行政執(zhí)法行為并使其走上正軌，是確保基層行政的有效性和公共政策執(zhí)行效果的重要方面，也是保證社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行的重要組成部分。

1.科學(xué)界定自由裁量邊界，確保行政執(zhí)法合理得當(dāng)

基層公務(wù)員在法律、法規(guī)的規(guī)范中有一定的行為“裁量自由”，但是其具體行為是否得當(dāng)直接決定行政效果的好壞。當(dāng)前，我國(guó)有關(guān)法律規(guī)范對(duì)自由裁量權(quán)的范圍和幅度限定過(guò)于寬泛，給執(zhí)法的顯失公平、公正提供了條件。因此，必須對(duì)自由裁量權(quán)的運(yùn)行邊界進(jìn)行科學(xué)設(shè)定，通過(guò)細(xì)化自由裁量權(quán)的范圍與幅度來(lái)把過(guò)量的“彈性”條款和“模糊”概念具體化、明確化，盡量遏制自由裁量權(quán)行使的主觀隨意性，從而保證基層公務(wù)人員能夠秉持法律的精神與原則，在承認(rèn)行政自由裁量權(quán)存在的前提下，合理運(yùn)用自由裁量權(quán)處理行政事務(wù)，實(shí)現(xiàn)個(gè)體化正義和提高行政效率，有效規(guī)避因裁量行為不當(dāng)而引發(fā)影響社會(huì)穩(wěn)定的不良后果。

2.建立健全行政監(jiān)察體系，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約監(jiān)督

基層權(quán)力和資本相勾結(jié)、與民爭(zhēng)利等是角色定位失范的突出表現(xiàn)，已成為當(dāng)前我國(guó)地方政府陷入“信任危機(jī)”、頻頻遭受民眾直接攻擊的重要原因，歸根到底是公共權(quán)力的行使問(wèn)題。因此，必須完善行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部的雙重監(jiān)督體系，構(gòu)建權(quán)力的制約與監(jiān)督機(jī)制。首先，要完善司法監(jiān)督，人民檢察院和人民法院可以分別對(duì)行政違法行為依法提起公訴，或行使審判權(quán)。其次，要完善行政監(jiān)督，除了上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)及行政執(zhí)法人員進(jìn)行監(jiān)督之外，還要通過(guò)行政復(fù)議審查具體行政行為是否合法和適當(dāng)。再次，要強(qiáng)化公民監(jiān)督，通過(guò)信訪、建議、行政訴訟等渠道對(duì)基層行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及人員進(jìn)行監(jiān)督。最后，要充分利用輿論媒介覆蓋面廣、報(bào)道及時(shí)等特點(diǎn)，發(fā)揮其獨(dú)特的監(jiān)督功能，尤其不能忽視網(wǎng)絡(luò)等新興媒體的巨大作用。只有這樣，將權(quán)力置于嚴(yán)格的監(jiān)督之下，才能保證基層行政行為合法、合理、公正，才不會(huì)“授之以柄”。

3.革新地方官僚考評(píng)體系，建立責(zé)任機(jī)制

在我國(guó)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，自上而下的基本走向意味著：上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的行動(dòng)起支配與主導(dǎo)作用，而下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)的決定、命令等，只能逐級(jí)貫徹和執(zhí)行［14］。由此催生的壓力型官僚政績(jī)考評(píng)體制弊端也日益顯現(xiàn)：只對(duì)上負(fù)責(zé)、不對(duì)下負(fù)責(zé)。基層官員對(duì)群眾的訴求回應(yīng)性差，甚至為了一己私利而侵害公民、企業(yè)和公共利益，出現(xiàn)過(guò)度審批、強(qiáng)行征收等“部門行政”現(xiàn)象，不僅降低行政效率和效益，還會(huì)引起民眾不滿。因此，必須改革現(xiàn)有官員政績(jī)考核機(jī)制：一方面，要從績(jī)效評(píng)估的公眾滿意度指標(biāo)出發(fā)，把社情民意納入基層官員考核評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，促使他們能夠真正發(fā)揮一線作用，主動(dòng)深入民眾，杜絕自身不當(dāng)行為的產(chǎn)生；另一方面，應(yīng)考慮績(jī)效評(píng)估的效能指標(biāo)，把基層公務(wù)員在行政執(zhí)法過(guò)程中的作為和影響作為政績(jī)考核的重要標(biāo)準(zhǔn)，使其能夠真正重視自身行為的實(shí)際效用問(wèn)題。

4.形成長(zhǎng)效培訓(xùn)學(xué)習(xí)機(jī)制，提高素質(zhì)技能

地方政府是國(guó)家意志的執(zhí)行者，在地方事務(wù)中承擔(dān)著重要的職責(zé)。作為具體的行為執(zhí)行者，基層公務(wù)人員必須不斷學(xué)習(xí)，不僅要掌握必要的技能和素質(zhì)，還要具有規(guī)范自身行為的思想意識(shí)，盡量避免因自身行為不當(dāng)引發(fā)民眾不滿?；谶@一點(diǎn)，要建立完善的培訓(xùn)學(xué)習(xí)機(jī)制，采取綜合治理、標(biāo)本兼治的辦法對(duì)基層公務(wù)員的不當(dāng)行為進(jìn)行規(guī)制。一方面，要加強(qiáng)對(duì)道德素質(zhì)培養(yǎng)，幫助樹立職業(yè)主義原則，合理規(guī)范行政執(zhí)法行為；另一方面，要進(jìn)行知識(shí)技能培訓(xùn)，提高事件處置能力，把學(xué)習(xí)和應(yīng)用兩大環(huán)節(jié)緊密結(jié)合起來(lái)。

5.積極發(fā)揮第三方力量，提高全民參與意識(shí)

以民主和科學(xué)兩個(gè)維度來(lái)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估的公共政策是統(tǒng)籌整個(gè)社會(huì)的綱領(lǐng)性文件，而公民是否能夠參與到公共政策中是科學(xué)性與民主性的重要體現(xiàn)。作為民主型國(guó)家，在對(duì)基層公務(wù)員的不當(dāng)行為進(jìn)行規(guī)制之時(shí)，我們必須將社會(huì)上的積極力量納入到治理隊(duì)伍中來(lái)，即要發(fā)揮政府、市場(chǎng)之外的第三方力量，動(dòng)員廣大積極向上的組織團(tuán)體和個(gè)人做出自己應(yīng)有的貢獻(xiàn)，提高全民政治參與意識(shí)，改善固有的公民“政治冷漠”局面，從而加強(qiáng)外部監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并改正基層公務(wù)員行政行為的不足，不斷提高公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)，同時(shí)推動(dòng)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)調(diào)、公眾參與”新型社會(huì)管理格局的形成。

面對(duì)新時(shí)期基層公務(wù)員行為不當(dāng)問(wèn)題，必須在準(zhǔn)確把握社會(huì)形勢(shì)和正確分析街頭官僚行為的基礎(chǔ)上，以科學(xué)發(fā)展觀作為統(tǒng)領(lǐng)，有效規(guī)制地方政府尤其是基層公務(wù)人員的行政執(zhí)法行為，促進(jìn)建立長(zhǎng)效預(yù)防治理機(jī)制，改善行政執(zhí)法不當(dāng)局面，確保社會(huì)的安定、和諧和發(fā)展。

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Analysis of the Deviant Behavior and Regulation of Junior Civil Servants in China——Based on the Western theory of street-level bureaucrat

WANG Jing
（School of Politics and Public Managements，East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China）

The street-level-bureaucrat theory has become a new research focus of public administration in China.it holds that the street-level bureaucrats are at the end of the public policy implementation，and has a large policy-making function，leading to incorrect behavior in the process of administration and law enforcement，which becomes a petential risk in harmonious and stable society.How to ensure the effectiveness of policy implementation is not only a problem in the research of the street-level bureaucrat theory，but also an important aspect in building the harmonious society.

street-level bureaucrat；junior civil servants；administration and law enforcement；incorrect behavior

D630.3

A

1009-6566（2012）02-0093-05

2012-03-04

王 靜（1990—），女，河南洛陽(yáng)人，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論、行政管

理。