海島經(jīng)營(yíng)性資源開發(fā)模式的比較研究①

中國(guó)海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 周罡 戴桂林

20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)海島開發(fā)發(fā)展速度不斷加快，海島經(jīng)濟(jì)有了長(zhǎng)足的發(fā)展。但是從總體來(lái)說(shuō)，與國(guó)外發(fā)達(dá)的海島開發(fā)相比，我國(guó)海島在開發(fā)、保護(hù)和利用上還有許多不足。

我國(guó)沿海海島眾多，特點(diǎn)各異。海島蘊(yùn)藏著豐富的生物、礦物、海洋能、港口、旅游、生態(tài)環(huán)境等資源，具有無(wú)法以市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科研、生態(tài)價(jià)值；而且，因其地理位置的獨(dú)特性，海島在維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土完整、維護(hù)海洋權(quán)益等方面有著關(guān)乎國(guó)家安全、民族興亡的重要地位。從資源特性來(lái)看，由于海島生態(tài)系統(tǒng)獨(dú)立、封閉、脆弱，且其分布范圍廣，地區(qū)跨度大，同時(shí)又受土地空間局限，因此對(duì)海島的開發(fā)利用應(yīng)因島而異，也決定了針對(duì)海島資源的開發(fā)模式既不同于陸地資源，甚至也有別于海域。

本課題以海島經(jīng)營(yíng)性資源的開發(fā)模式作為研究的對(duì)象，從不同模式的比較中，希望能為海島經(jīng)濟(jì)開發(fā)模式選擇提出合理的對(duì)策建議。

1 海島開發(fā)現(xiàn)狀

中國(guó)有500平方米以上的海島(暫缺港澳臺(tái))6500個(gè)以上，總面積6600多平方千米，其中有常住居民的455個(gè)，人口470多萬(wàn)。開發(fā)海島，對(duì)于建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)有重大意義。

海島經(jīng)濟(jì)開發(fā)面臨許多挑戰(zhàn)與限制，這主要是因?yàn)槠渥陨砩鷳B(tài)的脆弱性和經(jīng)濟(jì)上的弱點(diǎn)決定的。這些因素包括：氣候變化、海平面上升、生物多樣性問題、淡水資源問題、海岸環(huán)境退化、污染問題、能源問題及旅游觀光業(yè)帶來(lái)的問題等等。

我國(guó)海島經(jīng)濟(jì)開發(fā)，主要集中在海洋漁業(yè)、港口建設(shè)、旅游業(yè)三個(gè)方面。

海洋漁業(yè)既是海島的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，又是海島的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。改革開放以后，海島漁業(yè)貫徹“以養(yǎng)為主，捕養(yǎng)加工并舉”的方法，使?jié)O業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，增加了海水養(yǎng)殖比重，發(fā)展了外海和遠(yuǎn)洋漁業(yè)，加強(qiáng)了漁港建設(shè)，發(fā)展了水產(chǎn)品的保鮮和加工。

港口建設(shè)是海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，港口建設(shè)和港口工業(yè)將成為海島開發(fā)建設(shè)的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。

旅游業(yè)是海島的新興產(chǎn)業(yè)。從20世紀(jì)80年代初至今，我國(guó)海島旅游業(yè)出現(xiàn)了前所未有的熱潮，以大海、陽(yáng)光、沙灘為主的海濱及海島旅游得到了顯著發(fā)展。海島的其他開發(fā)，如土地開發(fā)、交通開發(fā)、能源開發(fā)則剛剛起步。

2 海島經(jīng)營(yíng)性資源

2.1 經(jīng)營(yíng)性資源

由于資源是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),對(duì)資源的利用和取得則成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，但并非所有資源都可以被稱作經(jīng)營(yíng)性資源。

經(jīng)營(yíng)性資源的內(nèi)涵更接近于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的資產(chǎn)概念，即特定權(quán)利主體擁有或控制的并能給特定權(quán)利主體帶來(lái)未來(lái)經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)濟(jì)資源。而外延則包括了具有內(nèi)在經(jīng)濟(jì)價(jià)值和市場(chǎng)交換價(jià)值的所有實(shí)物和無(wú)形的權(quán)利。

經(jīng)營(yíng)性資源應(yīng)具有以下基本特征：(1)必須是經(jīng)濟(jì)主體擁有或者控制的；(2)是能夠給經(jīng)濟(jì)主體帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益的資源；(3)具有市場(chǎng)交換價(jià)值。

因此，本課題所研究的經(jīng)營(yíng)性資源應(yīng)具備下列特征： (1)處于自然界的某一位置；(2)能用貨幣計(jì)量；(3)能為人們擁有和控制；(4)能為人們帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益。

2.2 海島經(jīng)營(yíng)性資源

由此，對(duì)具有以上特征的海島資源，我們可以稱之為海島經(jīng)營(yíng)性資源。具體而言，包括漁業(yè)資源、旅游資源、港口資源、礦產(chǎn)資源、能源資源、土地資源、海洋化工資源和淡水資源等。無(wú)論是自然資源還是文化遺產(chǎn)資源，都是海島經(jīng)濟(jì)開發(fā)的生產(chǎn)要素和客觀基礎(chǔ)。而將經(jīng)營(yíng)性資源從海島資源中區(qū)分、予以明確，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)于海島開發(fā)、海島資產(chǎn)管理以及海島經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展都具有重要意義。

3 海島經(jīng)營(yíng)性資源開發(fā)模式及比較研究

從國(guó)外開發(fā)情況來(lái)看，對(duì)于地理位置偏遠(yuǎn)、資源醫(yī)乏、經(jīng)濟(jì)落后、島民生活水平較差的島嶼，往往采用開發(fā)模式，但是這種模式難免要對(duì)周圍海洋環(huán)境造成一定的負(fù)面影響，甚至可能對(duì)島上的環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)造成毀滅性的破壞。體現(xiàn)該模式的典型代表是日本的《孤島振興法》。世界上很多沿海國(guó)家，特別是美國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)，對(duì)于一些存在有珍稀物種或歷史遺跡，生態(tài)系統(tǒng)又比較脆弱，具有特殊生態(tài)價(jià)值或歷史文化價(jià)值的島嶼，則往往采用保護(hù)模式。但是，有時(shí)此種保護(hù)是以抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價(jià)的。兼采開發(fā)模式與保護(hù)模式的案例有澳大利亞的《勞德哈伍島法》，該法既詳細(xì)規(guī)定了對(duì)島上土地的利用，又注重對(duì)島上資源的保護(hù)和管理，是一部比較完備的島嶼管理法案。

對(duì)海島經(jīng)營(yíng)性資源的開發(fā)，按照開發(fā)主體的不同，大致可以分為幾類：政府為主體的開發(fā)；政府作為出租人由企業(yè)或個(gè)人承租開發(fā)；整體出讓開發(fā)；政府與企業(yè)合資、合作開發(fā)；BOT等方式的政府特許下私人融資開發(fā)；以保護(hù)、養(yǎng)護(hù)資源為目的的其他開發(fā)模式等。

3.1 政府為主體的開發(fā)模式

政府為主體的開發(fā)模式，是由政府對(duì)海島開發(fā)進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計(jì)，并直接由政府出資、政府下屬開發(fā)機(jī)構(gòu)或企業(yè)進(jìn)行海島經(jīng)營(yíng)性開發(fā)的模式。此種開發(fā)模式多見于工業(yè)型用島、港口交通設(shè)施類開發(fā)。比如垃圾焚燒與火力發(fā)電、風(fēng)能發(fā)電項(xiàng)目。在實(shí)際操作中，因政府資金、人力、物力的限制，往往采取政府與企業(yè)合資合作開發(fā)或由政府特許企業(yè)開發(fā)的模式。

3.1.1 政府與企業(yè)合資、合作開發(fā)模式

某些大型用島開發(fā)項(xiàng)目，例如旅游度假村的建設(shè)或港口設(shè)施建設(shè)，由政府牽頭，與一家或幾家國(guó)內(nèi)外企業(yè)合資經(jīng)營(yíng)，項(xiàng)目的開發(fā)主體以有限責(zé)任方式分擔(dān)收益與風(fēng)險(xiǎn)。

3.1.2 BOT特許協(xié)議開發(fā)模式

BOT特許開發(fā)是近幾十年來(lái)新興的開發(fā)模式，多見于政府公共基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域，由政府特許私人企業(yè)進(jìn)行原本應(yīng)由政府承擔(dān)的項(xiàng)目建設(shè)，如跨海大橋(隧道)建設(shè)、燈塔設(shè)施、火力/風(fēng)能發(fā)電廠、污水處理、垃圾焚燒等項(xiàng)目，私人資本將項(xiàng)目完成后可獲得一定時(shí)間的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)回收投資成本和一定利潤(rùn)，經(jīng)營(yíng)期結(jié)束政府將項(xiàng)目無(wú)償收回。

3.2 個(gè)人承租、承包經(jīng)營(yíng)的開發(fā)模式

目前多數(shù)無(wú)居民海島的經(jīng)營(yíng)性資源開發(fā)采用此種模式。由個(gè)人或企業(yè)向政府承租海島的全部或部分開發(fā)，在確定開發(fā)項(xiàng)目及周期大前提下，具體開發(fā)完全由承租企業(yè)或個(gè)人進(jìn)行。至租期結(jié)束將由政府回收海島或?qū)⒆赓U合同展期。此類開發(fā)模式多為漁業(yè)養(yǎng)殖、畜牧養(yǎng)殖型開發(fā)、旅游度假開發(fā)用島。目前國(guó)內(nèi)許多土地開發(fā)、畜牧養(yǎng)殖類開發(fā)、漁家樂度假村用島及無(wú)居民海島的開發(fā)多采取此類方式。

3.3 整體或部分出讓的開發(fā)模式

整體出讓海島的開發(fā)模式，多見于太平洋、印度洋小型海島的開發(fā)。由私人或旅游企業(yè)向當(dāng)?shù)卣w購(gòu)買小島，開發(fā)項(xiàng)目多為旅游度假或個(gè)人度假別墅建造。整體出讓的開發(fā)模式需要政府出讓海島的所有權(quán)或永久使用權(quán)，所以在許多國(guó)家因法律不允許海島私有而不能實(shí)行。目前更多的是政府將海島部分使用權(quán)進(jìn)行出讓的模式。

3.4 以保護(hù)、養(yǎng)護(hù)資源為目的的其他開發(fā)模式

世界上很多沿海國(guó)家，特別是美國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)，對(duì)于一些存在有珍稀物種或歷史遺跡，生態(tài)系統(tǒng)又比較脆弱，具有特殊生態(tài)價(jià)值或歷史文化價(jià)值的島嶼，則往往采用保護(hù)模式。但是，有時(shí)此種保護(hù)是以抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價(jià)的，這就需要在以保護(hù)、養(yǎng)護(hù)資源為目的的前提下兼顧經(jīng)營(yíng)開發(fā)。兼采開發(fā)模式與保護(hù)模式的案例有澳大利亞的《勞德哈伍島法》，該法既詳細(xì)規(guī)定了對(duì)島上土地的利用，又注重對(duì)島上資源的保護(hù)和管理，是一部比較完備的島嶼管理法案。另外在馬爾代夫、印尼等海島旅游開發(fā)的案例中，也可看到當(dāng)?shù)卣陂_發(fā)旅游資源的法律與政策上對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先這一原則的重視。

3.5 海島經(jīng)營(yíng)性資源開發(fā)模式的比較

對(duì)以上不同開發(fā)模式，按照不同角度進(jìn)行比較：

3.5.1 資源產(chǎn)權(quán)屬性比較

政府為主體的開發(fā)模式多適合不宜私有或私營(yíng)的海島經(jīng)營(yíng)性資源，如海上燈塔、大型能源開發(fā)項(xiàng)目、污水處理、垃圾焚燒(發(fā)電)、風(fēng)能發(fā)電、交通樞紐設(shè)施建設(shè)、能源傳遞設(shè)施的建設(shè)等；私人承包、承租海島的開發(fā)模式較適合市場(chǎng)化要求較高、私人融資較方便的項(xiàng)目，如度假村建設(shè)、畜牧漁業(yè)養(yǎng)殖、人工島礁等；

3.5.2 建設(shè)周期長(zhǎng)短來(lái)比較

政府為主體開發(fā)的海島經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目周期一般較長(zhǎng)，并且其經(jīng)營(yíng)與管理要求具有連貫、一致性；私人可承包承租的項(xiàng)目周期不需要很長(zhǎng)，像旅游度假項(xiàng)目的建設(shè)一般幾年到十幾年可以完成，經(jīng)營(yíng)期一般在幾十年內(nèi)即可收回投資獲取收益。

3.5.3 經(jīng)濟(jì)效率比較

由于一些海島經(jīng)營(yíng)性資源開發(fā)需要專業(yè)的技術(shù)、融資、管理人才，所以在經(jīng)濟(jì)效率比較上，由私人資本參與建設(shè)、經(jīng)營(yíng)的開發(fā)模式效率比政府開發(fā)要高。所以像海島旅游資源開發(fā)、養(yǎng)殖、休閑漁業(yè)等開發(fā)項(xiàng)目完全可以采用個(gè)人承包、承租方式進(jìn)行，而以政府為主體開發(fā)的海島項(xiàng)目也應(yīng)盡量利用私人資本在融資、技術(shù)及管理上的長(zhǎng)處，如組建由政府、各領(lǐng)域?qū)＜?、企業(yè)共同成立的項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)進(jìn)行操作，可以提高經(jīng)濟(jì)效率，減少不必要的彎路和損失。

4 海島經(jīng)營(yíng)性資源開發(fā)模式的比較與選擇

結(jié)合前文對(duì)不同海島經(jīng)營(yíng)性資源開發(fā)模式的分類，對(duì)海島不同產(chǎn)業(yè)開發(fā)的模式選擇上，應(yīng)遵循以下原則：

第一，科學(xué)規(guī)劃，謹(jǐn)慎開發(fā)。海島開發(fā)，不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，還有可能涉及國(guó)土安全、國(guó)有資產(chǎn)安全、海洋權(quán)益維護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公平保障等其他問題。在海島經(jīng)營(yíng)性開發(fā)前，應(yīng)以海洋功能區(qū)劃、海島保護(hù)法作為海島開發(fā)的規(guī)劃指導(dǎo)，由政府相關(guān)部門做出明確海島開發(fā)規(guī)劃與設(shè)計(jì)、深入地進(jìn)行海島調(diào)查，開展海島資源、環(huán)境監(jiān)測(cè)和評(píng)估，更進(jìn)一步地研究海島區(qū)域的各種資源狀況與當(dāng)?shù)鼐用袷茼?xiàng)目開發(fā)的影響情況，從而為制定海島發(fā)展規(guī)劃和做好綜合管理工作提供科學(xué)依據(jù)，并最終做到正確認(rèn)識(shí)海島，合理改造海島，充分利用海島，有效保護(hù)海島。一些大型用島項(xiàng)目應(yīng)成立各領(lǐng)域?qū)＜医M成的評(píng)估小組對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行評(píng)估，并且對(duì)開發(fā)模式進(jìn)行選擇。

第二，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。國(guó)家目前仍處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，海島開發(fā)使用應(yīng)順應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)總體的這一變化。無(wú)論是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，還是產(chǎn)業(yè)本身的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變上，海島開發(fā)都應(yīng)盡可能向前看，大力建設(shè)新興海洋產(chǎn)業(yè)與具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的海島開發(fā)項(xiàng)目如高品質(zhì)的海島旅游項(xiàng)目、新型能源項(xiàng)目的建設(shè)等，而減少對(duì)海島的粗放開發(fā)、低層次利用。

第三，合理、有效利用私人投資。如前所述，由于海島本身地域特殊性及資源的國(guó)家所有屬性，政府在一些領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)性資源開發(fā)中必須起到主導(dǎo)作用，不能完全交由私人承辦經(jīng)營(yíng)；然而海島開發(fā)又往往需要大量資金投入，這就要求在政府主導(dǎo)的前提下，在部分環(huán)節(jié)合理利用私人投資。必要的時(shí)候可以以政府特許項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式換取私人資本的參與，待經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后政府可以無(wú)償收回項(xiàng)目，不影響其國(guó)有國(guó)營(yíng)屬性，又提高經(jīng)濟(jì)效率。

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