關(guān)于進(jìn)一步提升公務(wù)員隊伍活力的制度思考——基于強(qiáng)制性變遷的視角

楊建黨

制度具有“理論負(fù)荷性”，蘊(yùn)含著設(shè)計者的取向、理念與追求，是一種政治價值與政治理念的表達(dá)。社會主義核心價值體系是社會主義意識形態(tài)的本質(zhì)體現(xiàn)，它貫穿于我國國家制度體系整體設(shè)計與具體展開進(jìn)程。因而，在相當(dāng)程度上說，提升包括公務(wù)員制度在內(nèi)的國家制度體系活力對于促進(jìn)“建設(shè)社會主義核心價值，增強(qiáng)社會主義意識形態(tài)吸引力和凝聚力”具有重要意義。

一、強(qiáng)制性變遷與中國公務(wù)員制度確立、發(fā)展

制度變遷是一種新的制度逐漸取代原有的制度，上升成為占優(yōu)勢地位的制度安排的過程，在一定意義上說就是新的制度生成的過程。國家制度變遷無疑是政治發(fā)展的核心表現(xiàn)形式。在表現(xiàn)形式上，國家制度變遷可以分為誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷兩種不同模式。相對地，誘致性國家制度變遷是指現(xiàn)行國家制度安排的變更或替代，或者是新國家制度體系的創(chuàng)造，其由個人或群體，在響應(yīng)獲利機(jī)會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織與實行。與此不同，強(qiáng)制性國家制度變遷是由政治行為體，包括政黨、政府及其領(lǐng)袖等以命令或法律移植、引入與實行的。誘致性國家制度變遷必然由某種在原有國家制度安排下無法得到的獲利機(jī)會引起。強(qiáng)制性國家制度變遷可以純粹因在不同政治集團(tuán)之間對現(xiàn)有資源進(jìn)行再分配而發(fā)生。

具體到中國社會，近代以來，包括科舉、任用、考核、升遷、廢黜等官僚人事制度在內(nèi)的傳統(tǒng)國家制度體系受到西方的有力沖擊。一方面，自秦漢以來逐步完備化的君主專制體制下官僚人事制度一直延續(xù)，中國傳統(tǒng)的官僚人事制度結(jié)構(gòu)顯示出超穩(wěn)定的特征。同時，傳統(tǒng)的帝國內(nèi)部又潛伏著巨大的危機(jī)，缺乏應(yīng)對外來力量的挑戰(zhàn)。君主專制體制下官僚人事制度在傳統(tǒng)的慣性機(jī)制作用下，鎖定于其因循相沿的固有道路；另一方面，西方以槍炮、商品、傳教士、近代文化等載體進(jìn)入中國，打破了中國傳統(tǒng)的官僚人事制度結(jié)構(gòu)的封閉與平衡，在一定程度上造成了中國傳統(tǒng)國家的統(tǒng)治危機(jī)，促使部分知識精英與政治精英去思考解救之策。事實上，自1840年鴉片戰(zhàn)爭以來，在中國采取什么樣的官僚人事制度就一直是近代中國國家建設(shè)問題中爭論的焦點之一。部分知識精英與政治精英逐步認(rèn)識到：盡管西方文官制度汲取了中國科舉制度的大量經(jīng)驗，但西方文官制度在本質(zhì)上是一種與中國傳統(tǒng)官僚人事制度截然不同的現(xiàn)代性人事管理制度，是人類政治文明的重要體現(xiàn)。可以說，西方國家的強(qiáng)大生命力與其先進(jìn)的文官制度密不可分，因而其理應(yīng)成為中國現(xiàn)代國家制度建設(shè)的一項重要內(nèi)容。1911年辛亥革命后，政治精英移植與引進(jìn)了關(guān)于任用、考銓、保障、懲戒等具有西方文官制度因素的近代化人事管理規(guī)范。從此，各時期的國家人事管理制度盡管普遍存在名實不符的問題，但僅就形式而言，中國拋棄了延續(xù)幾千年的官僚人事制度，初步確立了體現(xiàn)“民主”、“法治”等現(xiàn)代原則的國家人事管理制度體系。在上述背景下，中國共產(chǎn)黨人順應(yīng)世界民主發(fā)展潮流，認(rèn)真借鑒與汲取世界近代以來的民主國家制度實踐經(jīng)驗。一方面，1949年后，中國初步探索與發(fā)展了自己的人事管理制度并獲得相當(dāng)多的制度實踐經(jīng)驗；另一方面，由于與傳統(tǒng)官僚人事制度的取向根本不同，特別是改革開放以來，伴隨中國政治體制改革歷程，中國初步確立與發(fā)展了由《公務(wù)員法》及其幾十個配套的單項法規(guī)和實施細(xì)則所構(gòu)成的公務(wù)員制度。追本溯源，如果除開階級屬性差異，中國公務(wù)員制度仍屬于傳統(tǒng)政治秩序解體情境下的中國國家制度思想與實踐的結(jié)果這一范疇。相對于西方文官制度隨著自由經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資產(chǎn)階級民主政治的發(fā)展而逐步發(fā)展這一事實，跨越“卡夫丁”峽谷的中國公務(wù)員制度，其確立不是、或主要不是緣于當(dāng)時中國社會與經(jīng)濟(jì)內(nèi)生的結(jié)果，相對于中國傳統(tǒng)官僚管理制度，其更體現(xiàn)了一種強(qiáng)制性變遷。

二、警惕“制度神化”與“制度弱化”

很明顯，強(qiáng)制性變遷這一生成基因成為中國公務(wù)員制度的研究中無可回避的問題。從積極方面說，強(qiáng)制性變遷在短時間內(nèi)促成了中國人事管理的巨變,具有十分重要意義。但僅從反思的角度說，對強(qiáng)制性變遷這一生成基因可能帶給中國公務(wù)員制度的消極影響和不良后果保持一份警惕更具現(xiàn)實意義。

我們認(rèn)為，實踐中，強(qiáng)制性變遷這一生成基因可能導(dǎo)致人們兩種互相聯(lián)系的制度取向。

一為“制度神化”。強(qiáng)制性變遷歷程中，意識形態(tài)對設(shè)計者的影響與利益同樣明顯，在某些條件下其甚至可能是決定性的。設(shè)計者面對錯綜復(fù)雜的制度域時，設(shè)計者會借助價值取向等相關(guān)的意識形態(tài)來走 “捷徑”，來推行有效而低成本的制度進(jìn)程，意識形態(tài)在很大程度上決定著設(shè)計者移植、引入與實行的制度大致形式與內(nèi)涵。如此，制度建基于理想追求，當(dāng)未來制度與現(xiàn)實間隙增長時，設(shè)計者會產(chǎn)生制度神化,其可能不是去創(chuàng)造新的制度安排，而是去維護(hù)舊的無效率的制度安排并為純潔意識形態(tài)而戰(zhàn)。“制度神化”的主要表現(xiàn)為：首先，設(shè)計者注重用公務(wù)員制度理論上的先進(jìn)性來代替與解釋公務(wù)員制度實踐中的合理性，過度論證公務(wù)員制度理念的初始正義，忽視完善公務(wù)員制度安排的具體技術(shù)；其次，設(shè)計者認(rèn)為理想的公務(wù)員制度文本設(shè)計會導(dǎo)向理想的公務(wù)員制度實踐效果，滿足于漸趨路徑依賴的制度鎖定，缺乏針對空間變化的公務(wù)員制度創(chuàng)新；第三，設(shè)計者相信公務(wù)員制度抉擇具有絕對性，即意味著“非此即彼”的制度思維與制度視野，封閉其他形式、特別是異質(zhì)形式的制度交流。

“制度神化”并不陌生，上述種種表現(xiàn)的“制度神化”也曾或多或少在中華大地演繹。曾幾何時，我們或多或少片面地高揚(yáng)中國特色公務(wù)員制度所具有的優(yōu)越性，缺乏批判性地改造、利用西方國家制度實踐經(jīng)驗的勇氣與魄力，人為地設(shè)置不可逾越的價值標(biāo)桿并以此考量各種具體國家人事管理制度的姓“社”與姓“資”屬性，將中國公務(wù)員制度與人類人事管理制度實踐的智慧積累及其經(jīng)驗總結(jié)拉遠(yuǎn)距離，從而削弱了中國公務(wù)員制度作為社會主義國家制度范疇本應(yīng)所發(fā)揮的良好績效。

二為“制度弱化”。強(qiáng)制性變遷歷程中，設(shè)計者傳播制度知識、培育制度文化、規(guī)劃制度文本、領(lǐng)導(dǎo)制度實踐等，對制度所產(chǎn)生的能動作用非常巨大。但這也可能隱含著一種風(fēng)險：既然權(quán)力的運(yùn)行過程就是對社會資源的分配過程。那么，以充裕社會資源為前提的設(shè)計者就具有強(qiáng)大的吸附和凝聚功能，設(shè)計者既是制度權(quán)威確立與維護(hù)的必需品，又存在著解構(gòu)制度的可能性。換句話說，假若設(shè)計者如不能很好地從政治心理、思想、態(tài)度與行為方式上適應(yīng)法理秩序，“制度弱化”的悲劇就可能發(fā)生?！爸贫热趸钡闹饕憩F(xiàn)為：第一，個人常常突破公務(wù)員制度為其行使公共權(quán)力所劃定的邊界，有意無意地干預(yù)或超越制度，個人專斷、家長制、“一言堂”等政治圖景再現(xiàn)；第二，潛規(guī)則逐漸侵蝕社會大眾的公務(wù)員制度信任，人情世故、官本位等信條局部遮掩公務(wù)員制度的光輝；第三，政黨對整個政治體系有著極強(qiáng)的影響力，公務(wù)員制度的成長必須依賴于政黨所賦予的社會資源，彼此間形成一種基于歷史原因的依附性：公務(wù)員制度關(guān)于體系、過程與政策功能的發(fā)揮必須依賴于政黨所賦予的社會資源。

“制度弱化”絕非鮮見，上述種種表現(xiàn)的“制度弱化”也曾或多或少于現(xiàn)實政治中泛起。曾幾何時，“唯上意志”等理念深入中國社會深層結(jié)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)意志升級為終極真理；“人民公仆”與人民主人本末倒置，“官威”、特權(quán)興風(fēng)作浪；“跑官要官”、“買官賣官”事件屢屢發(fā)生，“量身定位”、“舉手鼓掌”等形式主義常常滋生等……。借用托克維爾一句話，制度“條規(guī)強(qiáng)硬嚴(yán)峻，實行起來軟弱松怠?！惫珓?wù)員制度主要職能成為標(biāo)志公務(wù)員隊伍的合法性與群眾基礎(chǔ)，而背離促進(jìn)公務(wù)員隊伍規(guī)范管理與國家廉政建設(shè)的設(shè)定目標(biāo)。

上述兩點看似割裂、實質(zhì)統(tǒng)一。不是基于理性考量的“制度神化”使制度缺乏現(xiàn)實觀照，漸失創(chuàng)新品質(zhì)，將公務(wù)員制度從塵世抬到天國，最終恰恰損害公務(wù)員制度本身生命力?！爸贫热趸币簿统蔀槠渥匀欢坏慕Y(jié)果。

三、進(jìn)一步提升公務(wù)員制度活力

從七屆全國人大提出建立公務(wù)員制度至今，我國公務(wù)員制度已經(jīng)有近二十年的歷史。公務(wù)員制度的確立和推行成為改革開放以來我國政治體制改革的一大亮點。但毋庸諱言，“制度神化”與“制度弱化”現(xiàn)象仍未徹底杜絕，“繼續(xù)統(tǒng)治者一些人的思想，規(guī)范著他們的行為，吸引著他們的追求。”基于此，特別是在將政治體制改革作為我國全面改革的重要組成部分的新時期，如何進(jìn)一步提升公務(wù)員制度的活力就成為一項執(zhí)政黨和國家值得思考的重要課題。

第一，推行依法治國，實現(xiàn)政黨領(lǐng)導(dǎo)與公務(wù)員制度實踐的整體和諧。法治是現(xiàn)代國家治理的基本模式。如果說，制度在革命環(huán)境下主要體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在危機(jī)形勢下動員與激發(fā)社會資源的一種努力，是其實現(xiàn)革命的政治、經(jīng)濟(jì)與軍事任務(wù)的一種手段，黨政合一、以黨統(tǒng)政等的政治結(jié)構(gòu)由于其良好績效而具有合理性；那么，在后革命環(huán)境下，中國共產(chǎn)黨應(yīng)以理性取代激情、以建設(shè)取代革命，在革命向后革命轉(zhuǎn)變時應(yīng)立即實現(xiàn)自身由革命黨向執(zhí)政黨角色的位移，實現(xiàn)人治向法治的轉(zhuǎn)變。具體說，中國共產(chǎn)黨的基本路線是建立與完善中國公務(wù)員制度的根本指導(dǎo)原則，執(zhí)政黨應(yīng)始終不渝地將依法治國作為領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)員隊伍建設(shè)的基本方略；執(zhí)政黨應(yīng)結(jié)合中國國情與時代特點優(yōu)化公務(wù)員制度結(jié)構(gòu)要素，將執(zhí)政黨的組織資源優(yōu)勢與公務(wù)員制度的法理資源有機(jī)結(jié)合；執(zhí)政黨必須在憲法與法律范圍內(nèi)開展活動，通過將政黨的組織路線、方針、政策按一定程序轉(zhuǎn)化為行政機(jī)關(guān)人事管理的法規(guī)，依此進(jìn)行“黨管干部”。同時，執(zhí)政黨依據(jù)執(zhí)政規(guī)律及其要求，合理劃定政黨與政府的權(quán)力邊界，科學(xué)地規(guī)范包括條件限度、空間范圍、程序方式等方面政黨與政府權(quán)力運(yùn)行，最大限度發(fā)揮公務(wù)員隊伍的主動性與積極性。如此，既加強(qiáng)了中國共產(chǎn)黨政治上、思想上、組織上的領(lǐng)導(dǎo)，又保證了公務(wù)員制度現(xiàn)實運(yùn)行。

第二，加強(qiáng)制度創(chuàng)新，實現(xiàn)良好績效與公務(wù)員制度實踐的現(xiàn)實統(tǒng)一。在強(qiáng)制性變遷視角下，公務(wù)員制度成為現(xiàn)代國家正常運(yùn)行的基礎(chǔ)與保障。但制度選擇并非“畢其功于一役”，制度實踐的凈效果更取決于制度環(huán)境因素與制度匹配性以及制度所協(xié)調(diào)的技術(shù)。因而，制度創(chuàng)新就成為強(qiáng)制性變遷下公務(wù)員制度不斷走向完善與發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。近年來，我國公務(wù)員制度實踐呈現(xiàn)出旺盛的生命力。但毋庸諱言，由于種種現(xiàn)實原因，公務(wù)員制度的優(yōu)越性仍未完全顯現(xiàn)，其實踐空間仍有待進(jìn)一步拓展，運(yùn)行績效仍有待進(jìn)一步提高。因此，作為我國全面改革的重要組成部分的公務(wù)員制度創(chuàng)新，就必須隨著中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而不斷加強(qiáng)，與人民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)。經(jīng)過近二十年努力，中國特色公務(wù)員制度框架已經(jīng)基本確立的前提下，制度創(chuàng)新主要體現(xiàn)于兩方面：一是“拾遺補(bǔ)缺”，即通過制度創(chuàng)新，覆蓋公務(wù)員制度框架的制度盲點與制度空白，在源發(fā)制度層面完善與發(fā)展公務(wù)員制度。尤其要加緊研究、制定、出臺尚缺的單項法規(guī),如職稱（職業(yè)資格）法規(guī)、國家勛章法規(guī)、工資法規(guī)、聘用法規(guī)、辭退法規(guī)、新錄用公務(wù)員任職定級法規(guī)等；二是，制度創(chuàng)新更主要指較低的派生制度，或曰具體機(jī)制層面的創(chuàng)新。如2005年將公務(wù)員分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類，如此劃分未免簡單。應(yīng)進(jìn)一步做更詳細(xì)的劃分，縱向上區(qū)分中央機(jī)關(guān)公務(wù)員和地方部門公務(wù)員，高級、中級、初級公務(wù)員；橫向上區(qū)分不同領(lǐng)域的專業(yè)類和輔助類公務(wù)員，并都制定出相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。三是，根據(jù)實施效果，對已出臺的單項法規(guī)進(jìn)行修改、補(bǔ)充與完善。

第三，培育制度文化，實現(xiàn)社會精神與公務(wù)員制度實踐的有效對接。與誘致性制度變遷歷程不同，中國公務(wù)員制度的確立與運(yùn)行在時間與邏輯上均優(yōu)先于社會的觀念更新與思想遞進(jìn)，這可能會產(chǎn)生一種不可忽略的困境：這種本質(zhì)上引向終極目的與尊崇神圣事物的制度設(shè)計，如何能夠激起人們樂于為之持之以恒的信仰與激情？“所有這些中也許最重要的是：制度會變遷，而非正規(guī)制約卻不會變遷，由此會形成非正規(guī)制約與變更了的制度之間的緊張關(guān)系?！睆男味系囊饬x上講，公務(wù)員制度要成為一種信仰，需要全面提高社會經(jīng)濟(jì)水平、文化程度及社會意識，特別是開發(fā)民智、民力，提升廣大人民知識水平、政治覺悟與民主行為能力等。制度文化的培育就成為一個困難、但繞不開的過程。具體地，這主要體現(xiàn)在以下三個層面：一是認(rèn)知層面，其包括現(xiàn)代法治的認(rèn)知、現(xiàn)代政府管理的認(rèn)知等制度“遠(yuǎn)景知識”的培育；二是價值取向?qū)用?，其包括促進(jìn)社會由認(rèn)知內(nèi)化為品質(zhì)價值取向、政治參與價值取向等制度價值的培育；三是機(jī)制層面，其包括創(chuàng)建、提供一系列合法化、規(guī)范化與組織化的制度安排，從而使社會大眾能夠?qū)嵺`上述認(rèn)知與價值。從最廣泛意義講，執(zhí)政黨和國家有效運(yùn)作公務(wù)員制度的過程，不僅僅能夠?qū)崿F(xiàn)社會與制度的交流，更重要的是能夠在熟悉與實踐公務(wù)員制度運(yùn)作程序中培育社會制度文化。

第四，優(yōu)化執(zhí)法主體，實現(xiàn)德治與公務(wù)員制度實踐的有機(jī)互補(bǔ)。這里的“執(zhí)法主體”指公務(wù)員制度執(zhí)行者。眾所周知，如撇開體制的因素，任何國家制度體系都要靠人來執(zhí)行。如果說，在誘致性變遷下，穩(wěn)定與完備的機(jī)制使得執(zhí)法主體在人事管理制度運(yùn)作過程中主觀影響較小，其往往能夠按照一套相對固定化程式去運(yùn)行之。與此不完全相同，執(zhí)法主體作為制度運(yùn)行的媒介在強(qiáng)制性變遷下人事管理制度運(yùn)行中起著更為重要的作用?？紤]到中國綿延的德治傳統(tǒng)及其智慧經(jīng)驗，以及在當(dāng)前環(huán)境下，執(zhí)法主體是否具有相應(yīng)的道德水平、道德修養(yǎng)與道德境界，已成為是否達(dá)到廉政建設(shè)目的的重要前提與關(guān)鍵所在，特別是，公務(wù)員隊伍是一特殊性群體，一方面，公務(wù)員既是公務(wù)員制度的規(guī)范對象，本身又是公務(wù)員制度的執(zhí)法主體；另一方面，公務(wù)員關(guān)系著國家治理的維持、公共政策的落實和公眾利益的實現(xiàn)，理應(yīng)對其提出較之其他群體更高的質(zhì)量要求。因而，道德教化、人格自修等對執(zhí)法主體的優(yōu)化尤具有特別意義和價值。提高執(zhí)法主體的政治理論素質(zhì)，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀與利益觀等；塑造執(zhí)法主體的良好從政道德，全心全意為人民服務(wù)，做到廉政、勤政、優(yōu)政；增強(qiáng)執(zhí)法主體的精神境界與自律意識，將其轉(zhuǎn)化為依法行政與以德行政深層動力。實踐中，應(yīng)廣泛推行公務(wù)員宣誓制度，增強(qiáng)執(zhí)法主體報效祖國、服務(wù)人民的責(zé)任感、使命感；應(yīng)針對人民群眾關(guān)心的熱點和改革的難點問題，開展做人民滿意的公務(wù)員活動，激發(fā)公務(wù)員隊伍的活力、效率和積極性等。需要指出，道德教化、人格自修等絕不能代替制度約束，恰恰相反，德治等對執(zhí)法主體的優(yōu)化目標(biāo)的實現(xiàn)必須以制度為依托。