從忠誠到利益：革命后社會的公務(wù)員激勵機制

王向民

從某種角度說，公務(wù)員的行動效率取決于激勵機制的選擇與執(zhí)行，而公務(wù)員激勵機制的選擇取決于公務(wù)員所有的公權(quán)力的性質(zhì)與功能。馬克思主義認(rèn)為，國家具有政治統(tǒng)治與社會管理的雙重職能，相應(yīng)地，公權(quán)力也分作政治統(tǒng)治權(quán)力與社會管理權(quán)力。公務(wù)員所掌握的公權(quán)力應(yīng)當(dāng)是社會管理權(quán)力而不是政治統(tǒng)治權(quán)力，因為公務(wù)員隊伍并不是暴力機構(gòu)，在性質(zhì)上，它不同于軍隊、警察與監(jiān)獄等強制與制裁性機構(gòu)。

不同性質(zhì)的權(quán)力需要不同的激勵機制。政治統(tǒng)治權(quán)力的激勵機制在于意識形態(tài)，并以態(tài)度與忠誠為其標(biāo)志，而社會管理權(quán)力的激勵機制在于理性的物質(zhì)利益分配。意識形態(tài)激勵機制通常表述的是對某種理想與道德價值（生存意義與終極價值）的追求，它排斥或忽略行動者個體的物質(zhì)利益訴求，強調(diào)價值信仰對個體行動的引導(dǎo)與規(guī)范作用，政治立場與政治忠誠是個體行動的行動邏輯與考核標(biāo)準(zhǔn)。換言之，政治統(tǒng)治權(quán)力的激勵機制更多是通過意識形態(tài)控制而對組織內(nèi)個體實現(xiàn)規(guī)制的。而物質(zhì)利益分配形成的利益激勵則表明個體行動者承認(rèn)個人的世俗生活訴求，遵從制度價值與規(guī)范而不是組織的強制，期望服務(wù)性行動與利益薪酬的理性交換，亦即以完成制度規(guī)定的既定任務(wù)換取固定的利益薪酬。

一般而言，個體行動者的激勵機制受制于政治社會進程及其結(jié)構(gòu)。20世紀(jì)中國政治社會變遷的主題是革命與建設(shè)，后者又分為1978年前后建設(shè)道路的不同探索。為了抵制外國列強的侵略并統(tǒng)一國內(nèi)政治權(quán)力，中國的國家建設(shè)必須將低組織化社會轉(zhuǎn)化為高組織化的狀態(tài)，克服社會領(lǐng)域的一盤散沙狀態(tài)與對付傳統(tǒng)專制權(quán)力是權(quán)力重構(gòu)的一體兩面。因而，革命中國的關(guān)鍵詞是“組織起來”?！敖M織起來”在干部隊伍建設(shè)上體現(xiàn)為建立高度集權(quán)化、政治化的現(xiàn)代官僚體系，同時懸置公民的政治自主權(quán)，限制個人的財產(chǎn)權(quán)利與利益訴求。

應(yīng)當(dāng)說，通過意識形態(tài)整合與激勵干部隊伍的行動取得了巨大成功。為了解釋和論證階級動員、政治集權(quán)、趕超戰(zhàn)略、經(jīng)濟社會權(quán)利平等而形成了一套意識形態(tài)。這套意識形態(tài)有其完整的對象與層次，在結(jié)構(gòu)上，它覆蓋了意識形態(tài)的三個層面，即信仰層面（共產(chǎn)主義社會的人的全面自由的終極價值）、世界觀與方法論（階級斗爭與無產(chǎn)階級革命）以及具體策略（如何生產(chǎn)、如何營銷、如何管理、如何評估）。在形態(tài)上，它以“學(xué)說”（馬克思主義、毛澤東思想）為理論面目，既滿足形式邏輯的要求，又符合來自基本事實經(jīng)驗的判斷；既能夠解釋現(xiàn)實的變化與變遷，又和其他知識體系保持靈活良好的互動。這套精致而非粗陋的意識形態(tài)兼具穩(wěn)定性與靈活性兩種特征，具有解釋的雄辯性和論證的自洽性兩種品格。在功能上，革命動員的需要，使它假設(shè)了干部的非趨利性以及意識形態(tài)的強規(guī)制性，態(tài)度忠誠與排除私念是信仰性干部的行動邏輯。因此，建國前后的意識形態(tài)激勵機制是政治性的，公務(wù)員的公權(quán)力作為政治統(tǒng)治權(quán)的分支，其國家干部的個體地位及其行動也是政治性的。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，革命時期的意識形態(tài)激勵取得了干部行動的極大效率。

但是，新中國的某些革命政治運動卻又破壞了既有的意識形態(tài)。為重建社會秩序清理地基，而改造舊時代的思想文化遺產(chǎn)（思想教育批判運動）；為確立全能政治體制，而鏟除舊時代的思想文化精英（反右運動）；為“無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命”開辟道路，而批判黨內(nèi)“反革命修正主義路線”（“文化大革命”）?！蔽幕蟾锩袑⒔Y(jié)束時，“實踐的意識形態(tài)”已千瘡百孔，意識形態(tài)的生產(chǎn)、營銷、管理和評估系統(tǒng)都發(fā)生了重大問題，嚴(yán)重影響到意識形態(tài)的世界觀和方法論，突出表現(xiàn)為 “信仰危機”——生存意義和終極價值受到質(zhì)疑，從而導(dǎo)致“純粹的意識形態(tài)”陷入困境。

改革開放后，隨著國家工作中心由階級斗爭向經(jīng)濟建設(shè)的轉(zhuǎn)移，政治調(diào)控戰(zhàn)略由一元統(tǒng)治向多中心治理的轉(zhuǎn)變，個體自主、分權(quán)、自由、競爭和社會分層這些內(nèi)部治理問題，使原有意識形態(tài)的內(nèi)部充滿緊張。盡管改革開放以來意識形態(tài)也做了盡可能的調(diào)整，尤其在策略方面（包括如何生產(chǎn)（制造概念、提出思想、引領(lǐng)話題）、如何營銷（論證、解釋和灌輸）、如何管理（調(diào)控輿論、意見、民意）以及如何評估等方面）進行了較為靈活的應(yīng)對，信仰層面（生存意義和終極價值的關(guān)懷和主張）也在與時俱進的口號下也緩慢進行了調(diào)整（如十七屆六中全會做出的社會主義文化道德建設(shè)的決議），然而在世界觀與方法論則相對穩(wěn)定。這導(dǎo)致信仰層面、認(rèn)識層面與策略層面的彼此脫節(jié)，集中表現(xiàn)為解釋力的貧乏與論證的非自洽性。

革命意識形態(tài)的內(nèi)在困境導(dǎo)致原有的干部激勵機制發(fā)生困難。例如政府官員放言“你是為黨說話還是為人民說話”，使黨政關(guān)系以及人民主權(quán)的憲法憲政充滿內(nèi)在緊張；再如腐敗多發(fā)于掌握政治權(quán)力與行政資源的國家干部，官民沖突大多是由于利益分配的腐敗所引起，使“全心全意為人民服務(wù)”以及“共產(chǎn)黨員是特殊材料造成的”這些觀念難以說服民眾；最后，干部實踐中的“對上級負(fù)責(zé)”而不實事求是或罔顧百姓，使干部制度或公務(wù)員制度的制度規(guī)范形同虛設(shè)。因此，需要重塑公務(wù)員隊伍的激勵機制。

革命后社會意味著革命理想的褪色，完美計劃的破碎，世俗利益的誘惑，在市場經(jīng)濟的利益蠱惑下進而形成個體化與利益化的政治社會結(jié)構(gòu)。個體消解了組織，利益消解了忠誠，干部隊伍中公務(wù)員的行動越來越被利益邏輯所吸引。因此，需要建構(gòu)一套不同于革命意識形態(tài)的公務(wù)員激勵機制，亦即需要建構(gòu)一套以制度與利益為導(dǎo)向的激勵機制，它以制度規(guī)范的信仰替代價值忠誠的信仰，以職業(yè)道德的績效評估替代政治忠誠的態(tài)度評估。

整體來說，以制度與利益為核心的公務(wù)員激勵建設(shè)包括公務(wù)員的人性假設(shè)、利益結(jié)構(gòu)、制度信仰以及行動皈依等內(nèi)容。

首先，承認(rèn)公務(wù)員的逐利性個體假設(shè)?！肮伯a(chǎn)黨員是特殊材料構(gòu)成的”，這樣的“特殊質(zhì)料論”不應(yīng)當(dāng)成為公務(wù)員激勵建設(shè)的假設(shè)前提。權(quán)力的濫用與尋租是人的本性使然，我們可以用倫理道德對其加以規(guī)范，但是并不能由此否認(rèn)制度規(guī)制的矯正功能。尤其是在革命日遠(yuǎn)的世俗化時代，克里斯瑪?shù)镊攘θ宋锔y形成，因此，我們只能用制度設(shè)置限制個體的逐利性行動。

其次，界分公務(wù)員的應(yīng)得利益與尋租利益。作為一份社會職業(yè)，公務(wù)員的勞動應(yīng)當(dāng)獲得相應(yīng)的利益報酬，既不能使其陷入“大公無私”的赤貧狀態(tài)，也不能使其成為特權(quán)階層。當(dāng)前的“國家公務(wù)員考試熱”在一定程度上，反映了公務(wù)員的高回報率。同時，作為公權(quán)力，應(yīng)當(dāng)防范公務(wù)員濫用權(quán)力或者權(quán)力尋租，從而導(dǎo)致官民緊張的腐敗根源。當(dāng)前公務(wù)員制度建設(shè)中并未堵塞公務(wù)員的尋租機會，制度漏洞與個體尋租交相呼應(yīng)。例如派出所民警故意把新生兒名字寫錯，為的就是要讓新生兒父母要派出所改正名字時送禮行賄。

再次，建立公務(wù)員的制度信仰。制度信仰意指兩者，其一，公務(wù)員的行動守規(guī)，不得濫用權(quán)力或權(quán)力尋租，把公務(wù)員行動歸納到制度規(guī)定上來；其二，以制度信仰替代組織信仰與政治信仰。公務(wù)員的權(quán)力的社會管理權(quán)力，以公平效率為標(biāo)準(zhǔn)，有其獨立于政治統(tǒng)治的制度價值，故而，首先需要建立制度的公正基礎(chǔ)，制度的功能是社會公平正義的服務(wù)形態(tài)；其次，制度信仰必須通過制度化、程序化的過程控制加以實現(xiàn)；再次，制度必須有其利益薪酬作為公權(quán)力行動的利益交換。

最后，建立公務(wù)員的法治信仰。法律是革命后社會的秩序準(zhǔn)繩，沒有超越于憲法和法律的社會組織與行動個體，只有在法律面前才能保證人人平等。因此，作為法律法規(guī)的執(zhí)行者，公務(wù)員的行動必須建立在守法邏輯上，只有堅持程序政治、透明政治與法治政治，才能真正實現(xiàn)責(zé)任政府、服務(wù)政府。