中國公務(wù)員隊伍建設(shè)的方向：重塑政治信仰抑或制度規(guī)制？

江遠(yuǎn)山

作為一個后發(fā)展國家,中國的許多制度在發(fā)展過程中所采用的模式以及其價值取向都是很獨特的。與西方文官制度作為社會力量出于自身需求要求政府選擇并不斷在實踐中完善的產(chǎn)物不同，自20世紀(jì)80年代中期開始發(fā)展的中國公務(wù)員制度，是一種“外誘——模仿型”制度，是為了發(fā)展行政的行為，一方面希望通過公務(wù)員制度的建立和發(fā)展,在實現(xiàn)政治穩(wěn)定的同時,積極推進(jìn)社會變遷,促進(jìn)本國政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，另一方面，又囿于中國特色的政治體制，在制度的價值取向上堅持黨管干部的基本原則。進(jìn)入新世紀(jì)，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和面臨急速的社會轉(zhuǎn)型，繼續(xù)推動公務(wù)員隊伍建設(shè)成為國家轉(zhuǎn)型、深化改革的一個重要指向。

一、社會主義核心價值體系建設(shè)的隱喻：重塑公民行為的指導(dǎo)思想

每一個國家都有自己的國家意識形態(tài)，它是國家倡導(dǎo)的共同奉行的價值觀，是維系一個社會和國家共存和持續(xù)的共同行為規(guī)范。一個國家的國家意識形態(tài)有兩個層面：一是政治層面的基本價值（或者說政治意識形態(tài)），如自由、平等、正義、法治、民主、人權(quán)等，它通過政治過程實現(xiàn)；一是公民社會層面的基本價值（倫理意識形態(tài)），如真、善、愛、美、誠、信、等，它通過宗教和道德的方式實現(xiàn)?，F(xiàn)代西方發(fā)達(dá)國家的國家意識形態(tài)兩個層面是自由、平等、正義、民主、法治、人權(quán)等政治信念，以及以基督教形式存在和傳播的宗教道德價值。兩個價值體系分別維系政治社會秩序和公民社會秩序。

新中國建國后到改革開放之前，中國一直是泛意識形態(tài)的，政治層面的基本價值與社會層面的基本價值合二為一，黨的政治信念取代社會道德價值，成為人們社會生活的指導(dǎo)原則。改革開放后，鄧小平開啟了去意識形態(tài)的時代。他提出“貓論”、“摸論”、“不爭論”，都是為了避開姓社姓資的爭論，集中精力把經(jīng)濟(jì)搞上去。他盡力將改革自身的正當(dāng)性作為推動改革的基本理由，為此他強調(diào)“不改革就沒有出路”。改革本身成為意識形態(tài)，改革自身為改革提供意識形態(tài)支持，同時支持還是反對改革成為近30年中國獲取政治資源的重要手段，也是執(zhí)政黨聚集政治認(rèn)同資源的基本方式。但是，隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，以馬克思主義為旗幟的政治意識形態(tài)逐漸無法應(yīng)對日益多元化的社會現(xiàn)實，盡管它依然被當(dāng)作政權(quán)合法性的旗幟，但是卻不能像改革開放之前那樣，得到大多數(shù)民眾甚至是許多中共黨員的信仰，更無法成為人們?nèi)粘Ｉ鐣畹闹笇?dǎo)思想。這導(dǎo)致中國社會出現(xiàn)嚴(yán)重的政治認(rèn)同危機(jī)和道德危機(jī)。重塑國家意識形態(tài)成為當(dāng)務(wù)之急。

由此，進(jìn)入新世紀(jì)后，中國共產(chǎn)黨明顯加快了政黨意識形態(tài)與社會基本價值重建的步伐，努力為深度改革提供深層的觀念依據(jù)。2006年，中國共產(chǎn)黨在黨的十六屆六中全會第一次明確提出了建立社會主義核心價值的命題，并不斷在理論上完善和豐富該命題。提出這一命題與“三個代表”命題的新鮮性并不值得人們關(guān)注，但其內(nèi)涵的政治意圖以及可以闡釋的現(xiàn)代內(nèi)涵，使其成為人們共同思考的話題：一方面，意味著當(dāng)前中國政治意識形態(tài)的衰微已經(jīng)導(dǎo)致了國家統(tǒng)治危機(jī)，使政治認(rèn)同和道德衰落的問題顯得異常重要；另一方面，哪些思想和價值可以和應(yīng)該成為國家意識形態(tài)的資源？

對于當(dāng)前中國來說，中國國家意識形態(tài)只能在自身允許的流變范圍內(nèi)實現(xiàn)新的整合。因此，重塑國家意識形態(tài)無法繞開三個基本前提：一是今天我們要重塑國家意識形態(tài)，在政治基本價值層面上，一定要被共產(chǎn)黨所接受，與馬克思主義、社會主義相銜接；二是政治層面的基本價值，不能再替代社會層面的基本價值；第三，政治層面的基本價值和社會層面的基本價值必須能夠內(nèi)在銜接，至少在精神內(nèi)核上，能夠融會貫通。社會主義核心價值體系包括四個方面的基本內(nèi)容，即馬克思主義指導(dǎo)思想、中國特色社會主義共同理想、以愛國主義為核心的民族精神和以改革創(chuàng)新為核心的時代精神、以“八榮八恥”為主要內(nèi)容的社會主義榮辱觀。從社會主義核心價值體系的基本內(nèi)容來看，政治層面的基本價值是馬克思主義和社會主義，社會層面的基本價值，以“八榮八恥”為核心的內(nèi)容則是傳統(tǒng)儒家思想的現(xiàn)代表述。社會主義核心價值體系，試圖從將現(xiàn)代價值和傳統(tǒng)思想結(jié)合起來，努力將政治層面和倫理層面的意識形態(tài)結(jié)合起來，重塑社會主義中國的國家意識形態(tài)，從而為日益多元化的社會提供政治和社會整合的思想指導(dǎo)。當(dāng)然，至于在學(xué)理上如何融會貫通馬克思主義和傳統(tǒng)中國文化，以及如何在政治實踐層面和社會生活層面進(jìn)行改革，則是另一個問題。

二、制度塑造行為：規(guī)范化的制度是公務(wù)員隊伍建設(shè)的根本

與西方的公務(wù)員制度不同，中國的公務(wù)員制度堅持黨管干部原則和不區(qū)分政務(wù)官員與實務(wù)官員的原則，通過這種方式，執(zhí)政黨將自身組織與現(xiàn)代文官制度結(jié)合起來，在通過制度表達(dá)自己意志的基礎(chǔ)上，某種程度上又符合現(xiàn)代公務(wù)員錄用的法治程序性特征。這使得中國公務(wù)員隊伍建設(shè)一直有著濃厚的意識形態(tài)特征，并在實踐中堅持“意識形態(tài)為重”的要求?？梢哉f，社會主義核心價值體系的提出，對于當(dāng)前公務(wù)員隊伍建設(shè)來說，可以解決思想指導(dǎo)層面的問題——如何使公務(wù)員在堅持黨性原則的基礎(chǔ)上，在“做人（為人）”與“做事（職業(yè)）”的行為規(guī)范上，接受一個完整的國家意識形態(tài)的指導(dǎo)。以“八榮八恥”為主要內(nèi)容的社會主義榮辱觀，指出了在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)當(dāng)堅持和提倡什么、反對和抵制什么，為全體社會成員，包括作為國家干部的公務(wù)員判斷行為得失、作出道德選擇、確定價值取向的基本價值準(zhǔn)則和行為規(guī)范。

但是，人作為社會的動物，并非“天使”。盡管“人之初，性本善”，但是，也會慢慢“性相近，習(xí)相遠(yuǎn)”。正因此，現(xiàn)代國家摒棄了傳統(tǒng)的倫理國家理想，不以“哲學(xué)王”或“圣人”治國為最高追求，而以人性惡作為現(xiàn)代國家制度建構(gòu)的基礎(chǔ)，認(rèn)為政府作為掌握政治權(quán)力的最重要載體，惡是其本性。如此，如何通過制度來規(guī)制國家權(quán)力和政府人員的行為，實現(xiàn)政治生活的制度化，才是現(xiàn)代國家建設(shè)的重要目標(biāo)。西方現(xiàn)代國家的發(fā)展史，即是不斷通過權(quán)力分立與制衡等手段規(guī)制國家權(quán)力的歷史。

因此，當(dāng)前中國公務(wù)員隊伍建設(shè)的方向，不應(yīng)僅僅重塑其政治信仰，更重要的是制度的完善，通過制度來規(guī)范和塑造公務(wù)員的行為。根據(jù)美國學(xué)者凱薩（L.L.Kiser）和奧斯特洛姆（E.Ostrom）劃分的制度分析的“三個行動世界”，在繼續(xù)推動中國公務(wù)員隊伍建設(shè)時，應(yīng)該從三個層面逐次加強制度的供給：其一是從操作層次，即將公務(wù)員制度作為人事管理體制或模式，從招募、選擇基礎(chǔ)、職位評價和培訓(xùn)及發(fā)展四個方面，完善中國的公務(wù)員制度。例如，在堅持黨管干部的原則之下，對政務(wù)官員和事務(wù)官員做適當(dāng)?shù)膮^(qū)分。黨內(nèi)民主和選舉可以作為政務(wù)官員的入口，但事務(wù)官員應(yīng)該由國家公務(wù)員考試產(chǎn)生，兩者產(chǎn)生的原則與制度并不相同。同時，嚴(yán)把“入口”，放寬“出口”。如新加坡在公務(wù)員考試中，將是否廉潔奉公作為公務(wù)員入門考核的內(nèi)容固定下來，在錄用的“考試、試用、審查”三道關(guān)口方面，不是將考試成績，而將是否適合公務(wù)員工作的“試用”關(guān)口以及是否有腐敗傾向的道德“審查”關(guān)口作為公務(wù)員錄用的關(guān)鍵。其二是集體選擇層次，即在集體決策和決定、加強、繼續(xù)或改變制度安排之內(nèi)的授權(quán)的行動層面，完善公務(wù)員制度。在這一層次，則需要繼續(xù)完善諸多相互配套的制度設(shè)計和法律體系，如制定《反腐敗法》、完善公務(wù)員問責(zé)制和各種監(jiān)督制度等。其三是憲政選擇層次，即將公務(wù)員制度視為現(xiàn)代民主制度的重要象征系統(tǒng)和符號，作為現(xiàn)代國家制度和相關(guān)秩序的解釋工具。當(dāng)然，中國公務(wù)員制度的發(fā)展只有二十幾年的歷史，其制度供給應(yīng)該從第一層面入手逐次發(fā)展，逐漸擺脫政治意識形態(tài)的主導(dǎo)，最終確立為“價值中立”的國家制度。

根據(jù)現(xiàn)代國家建設(shè)的邏輯，其發(fā)展包含兩個維度：一是國家意識形態(tài)的塑造，二是政治生活的制度化。盡管社會主義核心價值體系的建設(shè)可以在思想層面重塑公務(wù)員隊伍的政治信仰和生活倫理的基本價值，但是，規(guī)范化的公務(wù)員制度才是建設(shè)現(xiàn)代公務(wù)員隊伍的根本路徑。因為，制度才能在根本上塑造人們的意識、心理期望和行為。