吸收與借鑒：我國刑事法律援助制度的立法改革進路

劉慧

（中國政法大學研究生院，北京 100088）

吸收與借鑒：我國刑事法律援助制度的立法改革進路

劉慧

（中國政法大學研究生院，北京 100088）

自2003年國務(wù)院通過《法律援助條例》之后，法律援助制度的雛形已經(jīng)躍然紙上，至此我國在立法上較為明確地確立了法律援助制度。但是，與美國刑事法律援助內(nèi)容相比，我國的刑事法律援助制度相去甚遠。其中，立法層面存在諸多紕漏，如指定辯護適用范圍過窄等。鑒于此，對我國刑事法律援助制度進行立法完善極為必要。值得注意的是，2012年《刑事訴訟法》的第三十四條和第二百六十七條對原有的刑事法律援助內(nèi)容作了改動，這昭示了我國刑事法律援助制度發(fā)展的最新動態(tài)。在改革和完善我國刑事法律援助制度這個問題上，美國較為成熟的經(jīng)驗以及修改后的2012年《刑事訴訟法》具有極為重要的啟示意義。

刑事法律援助；美國；辯護；立法改革

一、美國刑事法律援助發(fā)展動態(tài)簡介

（一）歷史沿革

辯護權(quán)是刑事法律援助制度最重要的組成部分。在美國，辯護權(quán)上升到憲法的高度，是被告人享有的憲法權(quán)利。如，美國憲法第六條修正案（1791年）規(guī)定：“在一切刑事訴訟中，被告享有下列權(quán)利：……取得律師幫助為其辯護。”另外，再加上美國憲法第十四條修正案的“平等法律保護條款”，上述的辯護權(quán)亦覆蓋整個聯(lián)邦和所有州。任何被告人，不管經(jīng)濟狀況如何，都有權(quán)取得律師幫助為其辯護。為窮人提供服務(wù)是一種傳統(tǒng)，與法律職業(yè)本身一樣古老，但是這個國家的有組織的法律援助可追溯到1876年紐約法律援助團體成立的時候。1876年，一群德裔美國人建立了一個團體，目的是為那些本應(yīng)獲得幫助，但是出于貧困的原因而沒有能力獲得幫助的德裔美國人免費提供法律援助與幫助。之后的二十五年，這個組織蓬勃發(fā)展，并且在德國移民和城市里很多其他的貧窮人群中，完成了引人矚目的工作。自第一個組織之后，法律援助在全國范圍內(nèi)傳播開來，先進入大城市，而后進入城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)。

（二）美國刑事法律援助制度的獨特之處

1.公設(shè)辯護人機構(gòu)。美國的刑事法律援助主要由公設(shè)辯護人機構(gòu)負責。公設(shè)辯護人機構(gòu)是聯(lián)邦政府和州政府設(shè)立的專門從事刑事法律援助工作的機構(gòu)，其主要工作是提供公設(shè)辯護服務(wù)、提供培訓、協(xié)助法院管理被指派的律師等等。盡管法律援助運動要比第一部公共辯護法案早了大概四十年，但是公共辯護運動蘊含的思想在十八世紀末就受到推崇。正如本杰明·奧斯丁所寫：“因為我們有總檢察長充當國家的代表，所以建議立法機關(guān)委任另外一個人（領(lǐng)取固定薪金）擔當所有受到刑事指控的人的總辯護人；他的職責就是出面代表所有受到國家控方律師起訴的人的利益。”據(jù)此推測，當初設(shè)置公設(shè)辯護人可能是為了與總檢察長（或者說控方律師）相對應(yīng)，以實現(xiàn)力量的均衡。但是，另一方面，公設(shè)辯護人機構(gòu)提供的服務(wù)質(zhì)量亦令人擔憂。貧困的被告會抱怨，即使他沒有做錯任何事情，助理公設(shè)辯護人（Assistant Public Defender）仍然強迫他作有罪答辯。雖然助理公設(shè)辯護人很可能打算熱誠地代表當事人的利益，但是繁重的案件壓力所施加的時間上的限制，可能會迫使助理公設(shè)辯護人去鼓勵當事人作有罪答辯，即使做辯護也能站得住腳。

2.免費法律服務(wù)。在美國刑事法律援助中，私人律師免費的法律服務(wù)（或者說公益服務(wù)）扮演了重要角色。1993年2月，美國律師協(xié)會代表會議修改了《標準職業(yè)道德規(guī)則》中關(guān)于無償法律服務(wù)的相關(guān)條文，規(guī)定每個律師每年應(yīng)從事50個小時以上的法律公共服務(wù)。盡管美國律師協(xié)會制定的這些規(guī)則沒有強制執(zhí)行力，但是對律師的職業(yè)會產(chǎn)生指導(dǎo)性的影響，即向所有律師發(fā)出一個鮮明的信號，鼓勵律師將從事免費法律服務(wù)內(nèi)化為一種自身的責任與義務(wù)。實際上，美國的律師投身公益服務(wù)的熱情度并不低。據(jù)2009年度美國律師注冊與紀律委員會（Attorney Registration and Disciplinary Commission）的報告，“盡管最近經(jīng)濟在衰退，但是為窮人提供免費法律服務(wù)的律師的數(shù)量和提供服務(wù)的小時數(shù)都有所增加，……”。而且律師事務(wù)所不僅在支持公益服務(wù)方面給予支持，還努力創(chuàng)造環(huán)境條件。

3.刑事法律援助的經(jīng)費來源。1963年，美國聯(lián)邦最高法院裁決才將第6修正案“保證所有被指控犯罪的人都有獲得辯護的權(quán)利”的內(nèi)容解釋為：當被告人無力聘請律師時，州政府要有公設(shè)資金為其提供辯護律師。這樣，提供刑事法律援助就成為州或縣（有的州把這一責任轉(zhuǎn)移給縣）的責任，即由州或縣政府提供資金為窮人提供刑事法律援助。盡管與民事法律援助相比，美國刑事法律援助的經(jīng)費依仗州或縣政府的財政，來源渠道單一，但是相對來講，受外界環(huán)境的影響較小、風險不大，比較有保障。

二、我國刑事法律援助制度的流弊——以立法現(xiàn)狀為分析對象

（一）指定辯護存在適用范圍過于狹窄、通知時間滯后等問題

根據(jù)原《刑事訴訟法》、《法律援助條例》以及相關(guān)的司法解釋，指定辯護分為兩種情況，即“可以”指定辯護和“應(yīng)當”指定辯護。“應(yīng)當”指定辯護只適用于沒有委托辯護人且屬于以下情形的被告人：盲、聾、啞人或限制行為能力人，開庭審理時不滿十八歲的未成年人以及可能被判處死刑的人；而“可以”指定辯護適用于因經(jīng)濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的被告人。相比來講，“應(yīng)當”指定辯護的情形比較局限；“可以”指定辯護需要歷經(jīng)經(jīng)濟狀況的審查，客觀上又縮小了范圍。《法律援助條例》第二十條規(guī)定：“由人民法院指定辯護的案件，人民法院在開庭10日前將指定辯護通知書和起訴書副本或者判決書副本送交其所在地的法律援助機構(gòu)。”據(jù)此，人民法院在開庭10日前才將指定辯護的相關(guān)通知送交法律援助機構(gòu)。但是，十多天顯得十分短暫，律師不具備做好充分準備的客觀條件。

（二）刑事法律援助的經(jīng)費未明確列入財政預(yù)算

《法律援助條例》第三條規(guī)定：“法律援助是政府的責任，縣級以上人民政府應(yīng)當采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。法律援助經(jīng)費應(yīng)當?？顚Ｓ?，接受財政、審計部門的監(jiān)督?！边@里只是點明，縣級以上人民政府要提供“財政支持”，具體采取什么形式，沒有詳細說明。筆者認為，實踐中之所以不傾向于將法律援助經(jīng)費列入政府財政預(yù)算，與立法未作出明文規(guī)定不無干系。

（三）激勵機制沒有具體化

《法律援助條例》第九條規(guī)定：“對在法律援助工作中作出突出貢獻的組織和個人，有關(guān)的人民政府、司法行政部門應(yīng)當給予表彰、獎勵?！钡?，具體到表彰、獎勵的形式，表彰、獎勵的操作程序，表彰、獎勵的評價標準等，條例沒有作進一步的規(guī)定?，F(xiàn)階段，雖然法律援助被公認為國家的責任，但是趨利避害是人的本性，不能強求任何組織或個人一味地、持久地、不求回報地奉獻時間和精力去做法律援助工作，僅僅依靠責任感和道德觀念不可能推動法律援助持續(xù)地向前發(fā)展，畢竟法律援助工作的付出與回報經(jīng)常不成比例。

三、尋求我國刑事法律援助制度立法完善的具體思路

（一）擴大指定辯護的適用范圍，提前指定辯護的通知時間

值得注意的動向是，2012年《刑事訴訟法》對于刑事法律援助的相關(guān)內(nèi)容作了一些改動，主要呈現(xiàn)出適用范圍擴大的趨勢：首先，取消了之前的“應(yīng)當”指定辯護和“可以”指定辯護的區(qū)分和表述。2012年《刑事訴訟法》第三十四條以及第二百六十七條實際上確立了提供刑事法律援助的一般情形和特殊情形。一般地，只要犯罪嫌疑人和被告人因經(jīng)濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的，本人及其近親屬就可以向法律援助機構(gòu)提出申請。對符合法律援助條件的，法律援助機構(gòu)就應(yīng)當指派律師為其提供辯護。遇到以下特殊情形之一時：（1）犯罪嫌疑人、被告人是盲、聾、啞人，或者是尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人，沒有委托辯護人的；（2）犯罪嫌疑人、被告人可能被判處無期徒刑、死刑，沒有委托辯護人的；（3）未成年犯罪嫌疑人、被告人沒有委托辯護人的，人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)應(yīng)當通知法律援助機構(gòu)指派律師為其提供辯護，而不必審查犯罪嫌疑人和被告人的經(jīng)濟狀況。其次，擴大了“應(yīng)當”提供刑事法律援助的范圍。與原《刑事訴訟法》第三十四條相比，2012年的《刑事訴訟法》將“應(yīng)當”提供刑事法律援助的范圍擴展到“犯罪嫌疑人、被告人是尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人，沒有委托辯護人的”以及“犯罪嫌疑人、被告人可能被判處無期徒刑，沒有委托辯護人的”的情形。不過，筆者建議，“應(yīng)當”提供刑事法律援助的范圍還可以擴大到“可能被判處十年以上有期徒刑的重罪犯，沒有委托辯護人”的情形。再次，延長了應(yīng)當提供刑事法律援助的階段。依據(jù)原《刑事訴訟法》，指定辯護只發(fā)生在審判階段，但2012年的《刑事訴訟法》將應(yīng)當提供刑事法律援助的階段延伸到偵查階段和審查起訴階段。

（二）就提供法律援助的一般情形來看，主要的考察標準為“經(jīng)濟困難”

根據(jù)《法律援助條例》第十三條的規(guī)定，經(jīng)濟困難的標準，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展狀況而自由把握。但是，逐步放寬“經(jīng)濟困難”的標準，是一個可以預(yù)見的發(fā)展動向。實踐中已經(jīng)有了將其落實的真實案例。例如，6月1日開始，按家庭人均收入，廣州法律援助對象的經(jīng)濟困難標準將由原來的500元，調(diào)整到：越秀、海珠、荔灣、天河、白云、黃埔、南沙、蘿崗、番禺九個區(qū)1025元以下，花都區(qū)、增城市925元以下，從化市888元以下，均可獲得免費的法律援助服務(wù)。

（三）提前指定辨護的通知送達法律授助機構(gòu)的時間

鑒于指定辯護的通知送達法律援助機構(gòu)的時間較晚，很有可能導(dǎo)致法律援助實質(zhì)準備時間縮短，不利于法律援助真正地發(fā)揮作用，因此建議在立法時，將人民法院送交指定辯護通知書和起訴書副本或者判決書副本的時間提前至開庭15日或20日前。

（四）將法律援助的經(jīng)費列入財政預(yù)算，充分調(diào)動社會力量擴充法律援助的資金來源

法律援助是政府的責任，法律援助的經(jīng)費應(yīng)當列入各級政府的財政預(yù)算。實際上，我國已經(jīng)于1997年在民政部依法登記成立了一個公募基金會——中國法律援助基金會（China Legal Aid Foundation）。該基金會經(jīng)國務(wù)院批準，是目前我國唯一一家致力于發(fā)展法律援助事業(yè)的全國性公募基金會。地方一級的北京市和江蘇省也建立了類似的法律援助基金會。另外，經(jīng)國務(wù)院批準，財政部從中央集中彩票公益金中安排法律援助項目，即中央專項彩票公益金法律援助項目，用于資助開展針對農(nóng)民工、殘疾人、老年人、婦女權(quán)益保障和未成年人的法律援助。法律援助的實踐走在了法律援助的立法之前。但是，筆者認為從根本上解決法律援助經(jīng)費問題，仍需從政府財政預(yù)算方面著手。

（五）完善立法中的獎懲機制，鼓勵社會力量積極參與法律援助

在法律援助工作中，完善激勵機制方面，可以參考《關(guān)于組織開展“1+1”中國法律援助志愿者行動的通知》中“志愿者待遇”部分的內(nèi)容。大學生（利用學校的法律診所等資源）參加法律援助的，可以在今后的求學和就業(yè)方面享受某些特殊的優(yōu)惠條件。律師從事法律援助的，可以獲得司法部律師公證工作指導(dǎo)司、司法部法律援助工作司、團中央青年志愿者工作部、司法部法律援助中心、中華全國律師協(xié)會、中國法律援助基金會聯(lián)合頒發(fā)的法律援助榮譽證書；可以免除一定期限的律師執(zhí)業(yè)年度考核所需費用；如果表現(xiàn)突出的，可以在一定期限內(nèi)不再承擔法律援助案件義務(wù)；其法律援助工作情況，可以成為考核優(yōu)秀律師以及考核所在律師事務(wù)所是否符合優(yōu)秀律師事務(wù)所的重要參考條件等。

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（責編：趙國梁）

D920.0

A

1008-8431（2012）04-0076-03

2012-06-05

劉慧（1985-），女，中國政法大學研究生院2011級訴訟法學專業(yè)在讀博士研究生。