“外壓模式”下政策議程設(shè)置的觸發(fā)機(jī)制分析——一種對(duì)公共事件催生解決機(jī)制的解讀

龔 雪

(山東大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250000)

一、引言

托馬斯·戴伊在《理解公共政策》中，介紹了一種“過(guò)程模型”，并指出它通常按如下順序展開(kāi):問(wèn)題的確定、議程設(shè)置、政策形成、政策合法化、政策貫徹。其中，議程設(shè)置是指，媒體和政府官員的注意力集中到一些具體的公共問(wèn)題，以解決決策問(wèn)題。［1］事實(shí)上，政策過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)都至關(guān)重要。議程設(shè)置是連接問(wèn)題確定和政策形成的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，由于政府能力資源、財(cái)政資源等各種資源的有限性，決定了不可能任何問(wèn)題的確定都能如愿以償?shù)倪M(jìn)入政府決策議程。誠(chéng)如柯比和艾德所說(shuō)的，注意力是一種稀缺性資源，需要競(jìng)爭(zhēng)才能獲得。［2］因此，研究什么人在政策議程設(shè)置的過(guò)程中扮演怎樣的角色、民眾關(guān)心的問(wèn)題是否被提上決策者的議事日程，對(duì)于深刻理解公共政策的實(shí)質(zhì)有著重要意義。

王紹光認(rèn)為在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對(duì)處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。［3］這就是議程設(shè)置，它是指對(duì)各種議題依重要性進(jìn)行排序。［4］王紹光將政策議程劃分為媒體議程、公眾議程、政府議程三種政策議程，其中，傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報(bào)道和討論的問(wèn)題;公眾議程是引起社會(huì)大眾廣泛關(guān)注的問(wèn)題;政策議程是指決策者認(rèn)為至關(guān)重要的問(wèn)題。通過(guò)考察公共政策議程設(shè)置，透過(guò)表象、更深入地認(rèn)識(shí)政治制度運(yùn)作的邏輯。［5］因此，政策議程設(shè)置對(duì)理解真正的民主也提供了一種新的視角。

戴維·伊斯頓在《政治生活的系統(tǒng)分析》中將建立議程稱(chēng)為“看門(mén)”。伊斯頓用一個(gè)關(guān)于政治的“系統(tǒng)模型”來(lái)界定在一些更廣泛的“環(huán)境”內(nèi)的輸人、通過(guò)量、輸出及反饋機(jī)制的運(yùn)作情況。輸人或要求經(jīng)過(guò)政治系統(tǒng)而通過(guò)由一些“看門(mén)人”看守的檢查站，政策議程就是由這些“看門(mén)人”的行動(dòng)所決定的。［6］伊斯頓的模型為我們提供一個(gè)理解政府過(guò)程的宏觀框架，但是輸人與輸出之間的“黑匣子”內(nèi)部卻無(wú)法知曉。理解“問(wèn)題如何首先成為問(wèn)題的”對(duì)于我們深刻分析公共政策過(guò)程有著重要的作用。

因此，本文從政策議程設(shè)置的模式出發(fā)，結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況，分析我國(guó)政策議程設(shè)置中的主要模式，并在此基礎(chǔ)上，深入分析“外壓模式”下政策議程設(shè)置的主要觸發(fā)機(jī)制有哪些?希望通過(guò)對(duì)政策過(guò)程的各方參與者及其在政策議程設(shè)立和備選方案的闡明中所處的地位、所起的作用和所利用的資源等的詳細(xì)分析，使我們對(duì)政策過(guò)程的“黑箱”有清晰的了解。

二、“外壓模式”的公共政策議程設(shè)置

有關(guān)公共政策議程設(shè)置模式的觀點(diǎn)是不斷完善的?？卤群土_斯將政策議程設(shè)置的模式與政治體制聯(lián)系起來(lái)，提出三種類(lèi)型的議程設(shè)置模式，分別是自由民主主義社會(huì)中盛行的外部推動(dòng)模式，集權(quán)主義社會(huì)中流行的動(dòng)員模式和法團(tuán)主義社會(huì)中的內(nèi)部推動(dòng)模式(Cobb＆Ross＆ Ross1976:127－136)。約翰·金登提出，議程設(shè)置的方式不僅與政治體制有關(guān)，更由問(wèn)題本身的性質(zhì)決定(Kingdon1995:20－21)。梅將這兩個(gè)維度結(jié)合起來(lái)，根據(jù)問(wèn)題的提出者是公眾還是政府和公眾支持程度的高低，將議程設(shè)置的模式分為外部推動(dòng)、內(nèi)部推動(dòng)、加強(qiáng)民意、動(dòng)員四種類(lèi)型(May，1991:187－206)。王紹光則從民眾參與程度和議程提出者的身份這兩個(gè)維度，將中國(guó)改革變遷中的議程設(shè)置模式分為六種類(lèi)型，如下圖:

結(jié)合現(xiàn)實(shí)公共政策實(shí)例，其對(duì)六種政策議程設(shè)置模式進(jìn)行了詳細(xì)分析。并指出，在議程設(shè)置過(guò)程中，隨著專(zhuān)家、傳媒、利益相關(guān)群體和人民大眾發(fā)揮的影響力越來(lái)越大，“關(guān)門(mén)模式”和“動(dòng)員模式”逐漸式微，“內(nèi)參模式”成為常態(tài)，“上書(shū)模式”和“借力模式”時(shí)有所聞，“外壓模式”頻繁出現(xiàn)。［7］所以，本文重點(diǎn)闡述“外壓模式”的政策議程設(shè)置模式。

王紹光指出，“外壓模式”與“上書(shū)模式”一樣，議程變化的動(dòng)力都來(lái)自政府架構(gòu)之外。它與“上書(shū)模式”不同之處不在于“外”，而在于“壓”。在“上書(shū)模式”里，議程的提出者希望通過(guò)給決策者擺事實(shí)、講道理來(lái)影響議程設(shè)置。在“外壓模式”里，政策議程的提出者雖然不排除擺事實(shí)、講道理的方式，但他們更注重訴諸輿論、爭(zhēng)取民意支持，目的是對(duì)決策者形成足夠的壓力，迫使他們改變舊議程、接受新議程。最為典型的事例就是2003年的孫志剛事件，此事件中媒體的持續(xù)報(bào)道、公眾的網(wǎng)絡(luò)民意、學(xué)者的積極上書(shū)無(wú)疑對(duì)政策系統(tǒng)內(nèi)的政府構(gòu)成強(qiáng)大的外部壓力，從而迫使政府廢除20余年的《收容遣送辦法》，頒行《救助管理辦法》。再有“躲貓貓”事件，同樣是“外壓模式”政策議程設(shè)置的例證。

當(dāng)前中國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)渡時(shí)期，利益的多元化、矛盾的復(fù)雜化以及流動(dòng)機(jī)制的僵化使得整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)出強(qiáng)大的結(jié)構(gòu)性張力。潛在的壓力往往因?yàn)槟承┩话l(fā)的危機(jī)事件而一觸即發(fā)。因此，在此背景下，“外壓模式”的政策議程設(shè)置模式更加多見(jiàn)和頻繁。誠(chéng)如王紹光指出的:過(guò)去，在中國(guó)議程設(shè)置一般采取的是上面提到的五個(gè)模式，“外壓模式”比較少見(jiàn)。直到1990年代后期以來(lái)，帶民主色彩的“外壓模式”才越來(lái)越常見(jiàn)。［8］

三、“外壓模式”下政策議程設(shè)置觸發(fā)機(jī)制分析

美國(guó)學(xué)者拉雷·N格斯頓認(rèn)為，一個(gè)問(wèn)題得到政策制定者的考慮，必須符合三個(gè)標(biāo)準(zhǔn):一是該問(wèn)題必須是得到廣泛關(guān)注的問(wèn)題，二是相當(dāng)大量的公眾必須有采取行動(dòng)的要求，三是該問(wèn)題必須是一個(gè)適當(dāng)?shù)恼畣挝凰匾暤摹＃?］他對(duì)政策觸發(fā)機(jī)制做過(guò)詳細(xì)分析。他認(rèn)為，“在政治過(guò)程的背景中，一種觸發(fā)機(jī)制就是一個(gè)重要事件(或者整個(gè)事件)，該事件把例行的日常問(wèn)題轉(zhuǎn)化為一種普遍共有的、消極的公眾反應(yīng)”;“如果一種進(jìn)步或一種行動(dòng)引起公眾的明顯關(guān)注和公眾對(duì)變革的普遍要求，那么就被認(rèn)為是一種觸發(fā)機(jī)制。而一種過(guò)程未引起顯著反應(yīng)，則不是觸發(fā)機(jī)制?！保?0］筆者認(rèn)為，公共政策議程設(shè)置的觸發(fā)機(jī)制，就是促使“問(wèn)題成為首要問(wèn)題”并進(jìn)入決策者視線，被列入政府決策議事日程，使政府決定采取政策行動(dòng)的影響因素的分析。它對(duì)政策議程的設(shè)置起到催化劑、加速器的作用，實(shí)現(xiàn)從媒體議程、公眾議程向政府議程的跨越。在“外壓模式”下，政策議程設(shè)置的潛在壓力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)壓力主要有四個(gè)領(lǐng)域的變化發(fā)揮了關(guān)鍵性作用:“利益相關(guān)者的施壓、非政府組織的卷入、大眾傳媒的轉(zhuǎn)型和互聯(lián)網(wǎng)的興起?！保?1］

因此，“外壓模式”的政策議程模式下，推動(dòng)政策議程設(shè)置的主要因素是多元化的。其中，焦點(diǎn)事件充當(dāng)“導(dǎo)火索”;媒體起到“擴(kuò)音器”的作用;利益集團(tuán)博弈則起到“政策平衡”的作用;最后，政府決策者是“關(guān)鍵主角”。具體如下:

(一)焦點(diǎn)事件

一般認(rèn)為問(wèn)題是公共政策的邏輯起點(diǎn)。因此，焦點(diǎn)事件在政策議程設(shè)置中起到“導(dǎo)火索”的作用，此處的焦點(diǎn)事件是指突然發(fā)生的并引起廣泛關(guān)注的社會(huì)事件。同時(shí)，焦點(diǎn)事件的影響范圍、作用強(qiáng)度和持續(xù)時(shí)間必須突破一定范圍，才能發(fā)揮“導(dǎo)火索”的作用。［12］它將社會(huì)問(wèn)題的嚴(yán)重性直接暴露出來(lái)，引起公眾關(guān)注。近些年來(lái)，我國(guó)發(fā)生的多起社會(huì)群體性危機(jī)事件就是一些典型的焦點(diǎn)事件。政策確立的利益分配格局不能適應(yīng)環(huán)境變遷，造成既得利益群體和利益受損群體之間的沖突，并引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

金登關(guān)于“問(wèn)題流”的分析 ，則對(duì)此作了更為詳細(xì)的回答。金登認(rèn)為，焦點(diǎn)事件對(duì)政策議程的影響，常常是因?yàn)榻裹c(diǎn)事件與其他因素相融合，形成綜合的政策影響力，從而造成制度的變革或政策的調(diào)整。金登歸納了焦點(diǎn)事件與社會(huì)因素的三種融合可能“一是焦點(diǎn)事件與已經(jīng)存在的問(wèn)題相結(jié)合，從而加深并強(qiáng)化了對(duì)相關(guān)問(wèn)題的關(guān)注程度;二是焦點(diǎn)事件與潛在威脅相結(jié)合，誘發(fā)人們對(duì)社會(huì)潛在的、巨大危險(xiǎn)的關(guān)注，從而產(chǎn)生政策預(yù)警，促進(jìn)政策變革;三是焦點(diǎn)事件與其他類(lèi)似事件相融合，產(chǎn)生對(duì)問(wèn)題的新的解讀和界定?！保?3］

2009年的“胡斌飆車(chē)事件”，在社會(huì)上引起了強(qiáng)烈反響，事件的危害性是有目共睹的，不僅給受害者家庭帶來(lái)極大的傷痛，更引發(fā)了社會(huì)上人們對(duì)“富二代”的強(qiáng)烈反感和猛烈抨擊。媒體爆炸式的報(bào)道、家屬朋友的申訴抗議，使得杭州西湖區(qū)人民法院的判決備受公眾關(guān)注。此后一段時(shí)間又不斷曝光一系列“寶馬撞人事件”，酒后駕駛已然成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。隨著各方壓力的不斷加大，治理酒后駕駛引起相關(guān)政府部門(mén)的高度重視，迅速進(jìn)入政府的決策議程。據(jù)公安部網(wǎng)站消息，公安部交通管理局新修訂的《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》將于4月1日起正式施行，《新規(guī)定》中加大了對(duì)酒后駕駛違法行為的處罰力度并放寬了對(duì)殘疾人駕車(chē)限制。［14］

另一典型案例是2009年上海“釣魚(yú)事件”。剛剛到上海工作兩天的河南小伙孫中界好心搭載一位乘客，反被誣陷為黑車(chē)運(yùn)營(yíng)，被上海區(qū)交管部門(mén)扣押并處以罰款。孫中界自感冤枉卻又無(wú)能為力。于是，揮刀斷指用鮮血來(lái)證明自己的清白，這一事件一經(jīng)媒體報(bào)道立即引起強(qiáng)烈的反響。此前，上海像這樣的司機(jī)“被釣”事件是早已有之的。此前這一問(wèn)題，也許因?yàn)橛绊懥Σ粔虼蠖弧叭?wèn)題化”，此次孫中界“斷指”卻引發(fā)了巨大的波及力和影響力。在如此強(qiáng)大的外部壓力下，相關(guān)政府部門(mén)成立專(zhuān)門(mén)調(diào)查組對(duì)事件展開(kāi)調(diào)查，并公布調(diào)查結(jié)果，公開(kāi)向?qū)O中界道歉、賠償。

由此來(lái)看，焦點(diǎn)事件往往與戲劇性要素和情感的張力結(jié)合在一起，并帶來(lái)廣泛的關(guān)注。因此，焦點(diǎn)事件在政策議程設(shè)置中發(fā)揮著將潛在政策問(wèn)題顯性化，爭(zhēng)奪“注意力資源”的重要作用。

(二)媒體和公眾

傳媒如果對(duì)受眾“怎么想問(wèn)題”指手畫(huà)腳，恐怕很難成功，但它對(duì)受眾“想什么問(wèn)題”的控制卻易如反掌。——Bernard C.Cohen

媒體作為服務(wù)平臺(tái)，是渠道提供商。是大眾與政府之間交流的橋梁，大眾和政府才是真正的內(nèi)容提供商，但是媒體對(duì)內(nèi)容有過(guò)濾和審核作用。

我國(guó)的媒體傳統(tǒng)上只是作為黨和政府的內(nèi)容發(fā)布平臺(tái)，是所謂的“黨國(guó)喉舌”，單調(diào)而呆板，且方向旗幟一致。主要是動(dòng)員和教育作用。近年來(lái)，政府的政治理念改變，媒體的開(kāi)放度提高，自由度也有所提高，政治色彩和意識(shí)形態(tài)功能有些許淡化，出現(xiàn)多樣化的趨勢(shì)。伴隨政治體制改革，媒體主要功能開(kāi)始向信息功能轉(zhuǎn)變，向上情下達(dá)、下情上達(dá)的黨和人民的耳目喉舌作用轉(zhuǎn)變。公眾通過(guò)媒體了解外界、表達(dá)觀點(diǎn)、反映生活、干預(yù)生活，媒體的社會(huì)公器色彩加重。

三十年改革，在取得舉世矚目的成就的同時(shí)，也出現(xiàn)了社會(huì)碎片化的潛在危機(jī)。城鄉(xiāng)矛盾、就業(yè)矛盾、教育差別、階層差別等各種矛盾、沖突開(kāi)始凸現(xiàn)。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，國(guó)民心態(tài)呈現(xiàn)出物欲化、粗俗化、冷漠化、躁動(dòng)化、虛假化傾向。［15］尤其大眾文化的消極影響在中國(guó)的泛濫，人們?cè)谡鎸?shí)的生活和想象的世界之間迷茫，在幸福的追求和生存的壓力之間陣痛，在官方意識(shí)形態(tài)的忘卻和個(gè)體生的關(guān)注之間困惑，在傳統(tǒng)文化的教育和多元文化的浸淫中彷徨?！霸诶娣只驼畏艡?quán)這兩種互為因果的力量作用下，多元化成為社會(huì)各領(lǐng)域的、各層面發(fā)展變化的普遍特征和價(jià)值觀圖騰，中國(guó)社會(huì)隨之帶上了碎片化特征”。［16］生活富裕了，不必為溫飽發(fā)愁了，對(duì)社會(huì)對(duì)人類(lèi)的關(guān)注必然增多，轉(zhuǎn)型期的矛盾叢生又為人們提供了大量的關(guān)注點(diǎn)。在類(lèi)型化自己的時(shí)候，人們經(jīng)常感到很多問(wèn)題都極有可能發(fā)生在自己身上。這樣的心態(tài)和環(huán)境中，對(duì)公共事件的關(guān)注漸趨明朗。對(duì)體制改革、社會(huì)發(fā)展以及與自身緊密相關(guān)的公共事務(wù)的關(guān)注自然也多了起來(lái)。

隨著信息化社會(huì)的不斷發(fā)展，信息的公開(kāi)化程度越來(lái)越高、傳播速度越來(lái)越快，媒體無(wú)疑發(fā)揮著重要作用。無(wú)論是傳統(tǒng)的大眾傳媒還是蓬勃發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)媒體，在新聞發(fā)布、事件報(bào)道、提升問(wèn)題可見(jiàn)度等方面越來(lái)越來(lái)越重要。馬庫(kù)姆斯提出，媒體沒(méi)有權(quán)力告訴人們?nèi)绾蜗雴?wèn)題，但是有權(quán)利告訴人們想什么問(wèn)題(McCombs，2004)。因此，媒體為公眾提供了討論的話題和關(guān)心的議題，為其提供了自由發(fā)表言論的平臺(tái)，并越來(lái)越引導(dǎo)者輿論的方向。媒體的關(guān)注提升了焦點(diǎn)事件的影響范圍、強(qiáng)度和影響的持續(xù)時(shí)間，對(duì)政策議程設(shè)置起到“催化劑”的作用。媒體越是把問(wèn)題界定的嚴(yán)重、危險(xiǎn)、新奇，接近政策制定者的利益，與此同時(shí)，問(wèn)題影響的范圍廣泛，產(chǎn)生的原因簡(jiǎn)單，解決方案可行，問(wèn)題越能引起政府的注意(Rochefort＆Cobb，1993)。

互聯(lián)網(wǎng)的井噴式發(fā)展，對(duì)傳統(tǒng)的媒體提出了挑戰(zhàn)和競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。以博客和論壇為主的個(gè)人信息發(fā)布系統(tǒng)使得民眾的話語(yǔ)權(quán)開(kāi)始有分量，突破傳統(tǒng)的信息渠道有限的瓶頸。理論上說(shuō)，在互聯(lián)網(wǎng)上，每個(gè)人都可以是信息來(lái)源，每個(gè)人都可以發(fā)表自己的意見(jiàn)，至少提供了這種可能性。某些論壇和名人的博客瀏覽量可以和主流媒體相媲美，如天涯、貓撲等論壇和徐靜蕾、郎咸平等人的博客，事件和觀點(diǎn)的及時(shí)且傳播面廣量大。這也逼迫傳統(tǒng)媒體改變自己以迎接挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡(luò)與傳統(tǒng)媒體的互動(dòng)與合作方興未艾。

媒體議程設(shè)置功能表明，大眾傳媒可以通過(guò)新聞報(bào)道有效地影響公眾和政府對(duì)公共事務(wù)的輕重緩急的考慮。一部分社會(huì)問(wèn)題在傳媒的報(bào)道和渲染之下，獲得了進(jìn)入政府決策議程的機(jī)會(huì)，而另外一些則被排除在外。當(dāng)然，并不是媒體設(shè)置的所有議程問(wèn)題都能最終變成政策問(wèn)題，但是媒體能是使一個(gè)社會(huì)問(wèn)題成為政策問(wèn)題的可能性變大。有些社會(huì)問(wèn)題經(jīng)過(guò)媒體的報(bào)道之后就被放大了，這樣就使得原來(lái)在政策過(guò)程中可能會(huì)被忽略的問(wèn)題獲得了進(jìn)入政策制定者的視野的機(jī)會(huì)。比如“王帥案”。

2009年3月，網(wǎng)民王帥以“河南老農(nóng)的抗旱絕招”為題發(fā)布博文，揭露家鄉(xiāng)靈寶縣政府農(nóng)民耕地征地補(bǔ)償中存在的問(wèn)題，在網(wǎng)絡(luò)上引發(fā)網(wǎng)民的熱議，搜狐等網(wǎng)站將該帖放置在網(wǎng)站首頁(yè)。王帥個(gè)人因此被當(dāng)?shù)卣哉u謗罪拘留8天。4月初，《中國(guó)青年報(bào)》記者以此網(wǎng)絡(luò)事件為線索進(jìn)行采訪，經(jīng)過(guò)深入調(diào)查，對(duì)王帥反映的問(wèn)題進(jìn)行了公開(kāi)報(bào)道，引發(fā)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)輿論熱烈反應(yīng)，之后又有多家新聞媒體跟進(jìn)報(bào)道，眾多媒體紛紛轉(zhuǎn)載和發(fā)表評(píng)論。社會(huì)輿論的持續(xù)關(guān)注，對(duì)當(dāng)?shù)卣纬蓧毫?，河南省公安廳長(zhǎng)致歉，王帥獲得國(guó)家賠償。在“王帥帖案”中，網(wǎng)絡(luò)、中國(guó)青年報(bào)等傳播媒介都扮演了積極角色。

此外，媒體與公眾常常是互動(dòng)的過(guò)程，媒體的報(bào)道成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，公眾則借助網(wǎng)絡(luò)等媒介發(fā)表言論，對(duì)政府形成強(qiáng)大的壓力，網(wǎng)絡(luò)民意已經(jīng)成為不容忽視的影響力量，虛擬壓力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)壓力會(huì)一觸即發(fā)。

“躲貓貓事件”中，媒體報(bào)道之后不少網(wǎng)民對(duì)這一事件廣泛關(guān)注，不斷跟帖發(fā)表看法，從而形成強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)輿論壓力。迫于此，相關(guān)政府部門(mén)主動(dòng)組織部分網(wǎng)民成立調(diào)查小組，對(duì)此事件進(jìn)行調(diào)查，雖然其公正性受到質(zhì)疑，但是在這一過(guò)程中，政府已充分意識(shí)到了網(wǎng)絡(luò)民意的壓力性和重要性，并開(kāi)始正面回應(yīng)，這是一個(gè)好的開(kāi)端。

(三)利益團(tuán)體

托馬斯·戴伊在《理解公共政策》一書(shū)中指出，團(tuán)體之間的互動(dòng)是政治的核心內(nèi)容。只有當(dāng)人們的行動(dòng)是作為團(tuán)體利益的一部分或者代表團(tuán)體利益的行動(dòng)時(shí)，個(gè)人在政治中才是重要的。［17］在團(tuán)體理論者看來(lái)，特定時(shí)間內(nèi)的公共政策是團(tuán)體斗爭(zhēng)所形成的平衡，這種平衡由所有利益集團(tuán)的相應(yīng)影響力所決定。這種利益集團(tuán)相對(duì)影響力的變化會(huì)導(dǎo)致公共政策的變化;公共政策的發(fā)展方向會(huì)符合那些獲得影響力的團(tuán)體的希望。［18］事實(shí)上，利益團(tuán)體的博弈貫穿于公共政策過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，在政策議程設(shè)置方面，利益團(tuán)體的博弈同樣起到至關(guān)重要的作用。社會(huì)問(wèn)題是多種多樣的，哪些問(wèn)題首先作為政策議題進(jìn)入政府議程則取決于與議題相關(guān)的利益團(tuán)體的博弈。

比如武漢“麻木事件”?！奥槟尽笔俏錆h市對(duì)三輪車(chē)及車(chē)夫們的特稱(chēng)，在武漢已有很久的歷史，曾經(jīng)在歷史上有過(guò)一段輝煌，但是隨著社會(huì)的發(fā)展及提高城市管理水平的需求，整治“麻木”成為武漢交管部門(mén)的一項(xiàng)重要的議題。一邊是“麻木們”擠占道路、危及安全、影響秩序、污染環(huán)境、損害市容;一邊是弱勢(shì)群體的生存與既得利益者對(duì)現(xiàn)有利益格局的維護(hù)。顯然，政府已經(jīng)將這一問(wèn)題視為重要的政策議題，然而卻困難重重。作為麻木群體中有一定活動(dòng)能力和威信的“麻頭”，他們組織“麻木”到政府上訪、靜坐、游行、堵塞交通。由于這一利益團(tuán)體的抗?fàn)?，之前的多?xiàng)整治措施都以“麻木們”的勝利宣告結(jié)束。直到2003年年初，武漢市市長(zhǎng)李憲生在《政府工作報(bào)告》中提出把妥善解決麻木問(wèn)題作為一項(xiàng)重要的工作任務(wù)，將“依法整治、有情操作、回收車(chē)輛、幫助擇業(yè)”［19］作為指導(dǎo)方針，通過(guò)“贖買(mǎi)”方式有效地解決了“麻木”問(wèn)題。

(四)政府

政府掌握著豐富的決策資源，因此在政策議程設(shè)置中處于決定性的位置。在焦點(diǎn)事件及其他外部壓力的作用下，政府感知、成本收益分析、預(yù)算約束、自身利益(政府形象)等因素都影響政府接下來(lái)的行為。只有問(wèn)題被政府積極關(guān)注并且政策建議是可行的情況下，政府議程才會(huì)真正建立。2003年農(nóng)民熊得明面對(duì)面向溫家寶總理反映拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題，由于直接進(jìn)入最高決策層從而掀起一股“追薪”浪潮，并促進(jìn)了解決拖欠農(nóng)民工工資的機(jī)制形成。相反，有些重要議題如果遲遲不能進(jìn)入決策者的視線，即使?jié)M足上面提到的三個(gè)因素也無(wú)法推動(dòng)政策議程的順利設(shè)置。誠(chéng)如金登在“多源流分析框架”中指出的，政策議程的設(shè)置存在三條溪流——問(wèn)題溪流、政策溪流、政治溪流，這些分離的溪流只有在關(guān)鍵的時(shí)刻匯集在一起，才能完成決策［20］。三條溪流相互獨(dú)立但又不完全獨(dú)立，問(wèn)題、政策、政治是貫穿政府議程建立的三個(gè)過(guò)程。只有政府決策者感受到政策問(wèn)題并且積極的回應(yīng)，才能夠真正打開(kāi)金登所說(shuō)的“政策之窗”。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，焦點(diǎn)事件、媒體和公眾、利益團(tuán)體以及政府都是“外壓模式”下政策議程設(shè)置的觸發(fā)機(jī)制，發(fā)揮著不可替代的作用?！巴鈮耗Ｊ健憋@然為我們把握當(dāng)前我國(guó)政策議程設(shè)置提供較好的指導(dǎo)意義。但是，不可否認(rèn)的是，在“外壓模式”下，處于決策地位的政府是被動(dòng)的，在客觀環(huán)境的不可預(yù)知性以及政府能力的有限性現(xiàn)實(shí)面前，此種議程設(shè)置模式顯然使得政府在決策中處于風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)之中。誠(chéng)如托馬斯·戴伊對(duì)公共政策模型的評(píng)價(jià):“每一種政策模型都有各自關(guān)注的公共政策焦點(diǎn)，都可以幫助我們理解公共政策中的不同內(nèi)容。因此，我們不能判斷哪一個(gè)最好?！保?1］同樣，政策議程設(shè)置模式只是為我們理解政策議程設(shè)置提供了一種規(guī)范或者為理解公共政策提供了新的分析視角。

［1］托馬斯·戴伊，理解公共政策［M］.華夏出版社，2004年10月，第13頁(yè)。

［2］參見(jiàn)胡杰容，從收容遣送到救助管理:一個(gè)逼迫型政策變遷過(guò)程研究，當(dāng)代社會(huì)政策研究(楊團(tuán) 彭希哲主編)［M］第340頁(yè)。

［3］王紹光，中國(guó)公共政策議程設(shè)置的模式［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2006年第5期。

［4］王紹光，中國(guó)公共政策議程設(shè)置的模式［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2006年第5期。

［5］王紹光，中國(guó)公共政策議程設(shè)置的模式［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2006年第5期。

［6］［美］約翰·W·金登，議程、備選方案與公共政策［M］.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年8月，第10頁(yè)。

［7］王紹光，中國(guó)公共政策議程設(shè)置的模式［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2006年第5期。

［8］王紹光，中國(guó)公共政策議程設(shè)置的模式［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2006年第5期。

［9］［美］拉雷·N格斯頓，朱子文譯，公共政策的制定:程序和原理［M］.重慶出版社，2001年，第71頁(yè)。

［10］［美］拉雷·N格斯頓，朱子文譯，公共政策的制定:程序和原理［M］.重慶出版社，2001年。

［11］王紹光，中國(guó)公共政策議程設(shè)置的模式［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2006年第5期。

［12］胡杰容，從收容遣送到救助管理:一個(gè)逼迫型政策變遷過(guò)程研究，當(dāng)點(diǎn)社會(huì)政策研究(楊團(tuán)彭希哲主編)［M］，第341頁(yè)。

［13］［美］約翰·W·金登，議程、備選方案與公共政策［M］.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年8月，第124頁(yè)。

［14］參見(jiàn) http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2010/03 －31/2199604.shtml。

［15］張昆，大眾媒介的政治社會(huì)化功能［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社，2003年1月，第1頁(yè)。

［16］皮埃爾·布爾迪厄，關(guān)于電視［M］.沈陽(yáng):遼寧教育出版社，2000年1月，第13頁(yè)。

［17］托馬斯·戴伊，理解公共政策［M］.華夏出版社，2004年10月，第18頁(yè)。

［18］托馬斯·戴伊，理解公共政策［M］.華夏出版社，2004年10月，第18頁(yè)。

［19］參 見(jiàn) http://news.sina.com.cn/s/2003 － 08 － 21/1157609369s.shtml。

［20］陳建國(guó)，金登“多源流分析框架”述評(píng)，理論探討［J］.2008年第1期總期第140期。

［21］托馬斯·戴伊，理解公共政策，華夏出版社［M］.2004年10月，第11頁(yè)。